中国基层由两个权力系统在治理，一个是（政治）党委系统，一个是（行政）政府系统，前者领导后者。这种党政统合治理体系形成基层政府行为的一大特征：“文件政治”与“会议行政”。

所以，文件和会议是基层政府治理“文山会海”的构成要件，“文件政治”和“会议行政”是“文山会海”的本质属性，导致基层政府的政治与行政活动始于文件和会议，亦终于文件和会议。

上述政治和行政特性必然会造成基层政府具有“文件治理”的特征。今天的“文件治理”是政治约束和“压力型体制”的政治锦标赛和行政任务层层分包的结果。两者治理方式没有高下之分，只是本质和内容略有不同。

“文件治理”的内在要求，就是“文件政治”与“会议行政”贯穿于基层行政活动之始终。文件和会议的主要来源及其具体表现形式大致如下：

第一，文件和会议是党政统合运行体系的运作特点。由政体特性决定，基层干部是一个负有“政治使命”的群体，这个使命不仅仅意味着公共产品的提供，还包含着推进国家建设、捍卫整体正义、维护社会稳定、提高现代化水平。这使党政两个系统涉及政治与行政方面的文件与会议重叠、交叉、相互强化，导致重叠、重复的会议比较多。

第二，文件和会议是党务与政务一体化的必然要求。地方党委不仅仅是专属党务部门及其工作的领导组织，也是地方全部事务的领导核心，同样也是地方政府的领导组织。来自党委系统的收发文，一般会传递于政府及其职能部门，对行政实施领导责任。如此，党务与政务浑然一体，致使文件和会议循环往复地游走于党政系统之间。

第三，文件和会议在理顺政府关系上发挥的功能和作用。地方政府关系是指地方政府纵向的上下关系、横向的左右关系以及与无隶属关系的不同地区地方政府之间的关系。协调上述关系的会议和文件，成为“文山会海”的重要来源之一。

第四，“以会议落实会议，以文件落实文件”，必然形成一个“文件链条”，这个链条一环扣一环，体现着科层制中上级与下级的等级性和权威性。权力是人与人之间的关系，只有在动态过程中，才能体现出来，文件和会议是权威关系呈现的一个不可或缺的仪式。与此同时，那些需要真抓实干的行政任务则居于次要位置甚至被边缘化。

第五，文件和会议造成行政成本高且行政效率低下。

由于上述原因，基层干部沉溺于繁文缛节、疲于应付各种会议，习惯于只是对上级的工作部署“背书”，降低了行政效能，浪费了公共资源，增加了工作的运行环节和财政负担。不仅败坏了党风、政风，而且还牵扯了基层干部抓行政任务落实的大量时间和精力。另外，一方面，科层制行政本身就有“制造工作”的故习，基层干部乐此不疲于文件往来传达、会议接二连三，因为这些意味着有事可做；另一方面，“文件链条”也体现了官僚权力的流向和人与人之间的关系，会议内嵌其中的权威关系，所谓“上有所好，下必甚焉”，成为基层干部的业绩表现形式之一。

从根本上解决基层政府治理终日陷入文山会海不能自拔的问题，需要从产生这种现象的源头即从政治治理（包括文件政治）与行政治理（包括会议行政）两个系统上来思考因应之策，在党政（政治与行政）关系、权力的公共性、政府职能转变、以社会权力制约政府权力等方面进行改革。

第一，党政职能及权责分开是根除文件和会议泛滥的源头治理举措。党委领导是大政方针的领导，不能以文件和会议的方式混淆党政之间的功能界分。党政分开的改革主要是解决基层党政统合体系所带来的“党政不分”的问题。这个问题涉及政治体制的民主化和科学化，以及改善党的执政方式，提高党的领导能力等方面。党政分开的本质是职能以及权责的分开。

第二，改革行政压力型体制是消除“文山会海”的治本之策。根除文山会海的关键在于政府职能转变。职能转变是改变政府治理的全能主义模式——政府管了许多管不了也管不好的事情，这也是人员膨胀、机构庞大、文山会海的根源之一。

第三，干部问责体制的制度化。“不发文不研究，不开会不落实”，要防止这种官僚主义和形式主义成为基层行政不能绕开的程序性环节。要推进和强化干部问责体制的制度化、规范化和程序化，形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的有效机制。

第四，以社会权力制约政府权力。这是遏制“文山会海”的社会监督之策。基层干部不能只为上级和领导负责，要使基层干部向基层民众负责，必须加强公民参与的制度化建设，公民参与涵括政治事务和社会事务，这个参与所造成的“社会制衡”，来自制度性力量之外的社会权力，社会权力即社会主体以其拥有的社会资源对社会的支配力，来防止基层公共权力的滥用和过度，影响和制约政府权力。

总之，从“文件政治”和“会议行政”切入，才能找到产生“文山会海”现象的源头。也就是说，“文山会海”现象产生的根本原因，在于基层政府是一个向上负责的体制，这个体制导致“文件政治”和“会议行政”成为基层政府治理的实现方式。