内容提要：党的十九大强调增进民生福祉是发展的根本目的。当下财政“新常态”为破解民生类公共产品供给困局增加了新的滞碍。作为公共服务供给创新的产物，英国和美国的社会效益债券制度厘革修正了政府直接出资购买社会服务的传统民生产品的供给体制，径由发行社会效益债券融通社会资本应用于社会服务供给。政府作为委托人不直接为服务付费，而是以服务结果为导向——为效果而偿债，较好地实现了减轻政府财政支出压力、增加公共产品供给和提升资源配置效率等多重目标。在政府简政放权、社会资本合作参与和社会治理改革的背景下，我国政府购买服务模式可以改造升级这一国外的金融创新，依托政府、社会资本与社会组织共济合力以期提升公共服务供给绩效、增进社会福祉。

关键词：社会效益债券；为效果付费债券；准股权结构；政府购买社会服务；公私合作

　　社会效益债券（Social Impact Bonds）2010年肇始于英国，在美国称为效果付费债券（Pay forSuccess Bonds），它厘革修正了政府直接出资购买社会服务的传统民生产品的供给体制，径由发行社会效益债券融通社会资本用于项目导向型社会服务供给，政府作为委托人不再直接为服务付费，而是以结果为导向——为服务效果偿债。它基于社会效益目标的达成，将激励机制、问责机制与结果绑定，通过社会资本的融入推动社区矫治、儿童教育、居家养老等预防性社会干预服务升级，政府基于社会服务效果评判为“效果”付费，促使公共服务供给机制转变和财政风险、绩效责任的迁移。2012年它与众筹（Crowd Funding）和公益公司（Benefit Corporation）一并被誉为世界“三大金融创新”。时下跨政府、市场和社会部门的协同合作已日益被视作求解肯綮社会问题的良方。在《预算法》有限授权地方政府“公益性资本支出”发债的前置语境下，我国可以尝试引借构造社会效益债券制度，升级政府购买社会服务模式，以结果为导向变革公共服务融资和供给机制，破除财政新常态背景下经济增长与民生改善的体制激励不相容的困境。

　　社会效益债券通过独特的结构化合同体系，在参与者之间创设了一种准股权结构。相较于既有的政府债券、政府与社会资本合作（PPP）等传统的政府融资和公共产品供给机制，社会效益债券的创新点在于：

　　（一）耦合政府、市场和社会的新型公私合作机制

　　社会效益债券建构了一种独特的公共—私人—非营利部门合作共治范式，以融资中介机构为中枢，将政府、投资者、非营利服务提供者耦合衔接于项目来引导公共服务供给，使其休戚与共于民生改善和特定的社会效益。该债券将激励机制、问责机制与结果绑定，将投资与社会效益产出统合考量，在政府、市场资本和社会组织之间创设一种独特的基于项目成果的协议构造，迥然有异于传统PPP模式政府与社会资本之间直接合作。社会效益债券本质上是一种行政机关、非营利社会服务的提供者和投资者之间一种基于项目成果的合约，它以中介机构作为中枢，政府授权其以合同的方式连接投资者、社会服务供给者，实现公与私的间接合作。

　　社会效益债券背后的理论承认我们当前社会最大的问题不能被政府、市场资本或者慈善组织单独解决，强调政府、市场、社会之间的协同共治，激励各行为主体在跨部门沟通与协调中发挥更加积极的作用。该债券特别之处在于允许不同的角色执行项目中它擅长执行的部分。政府不再是单一主体，而只是其中一个主体，有许多在形式上相互独立的决策中心从事合作性的活动，或者利用核心机制来解决冲突。该债券汲取政府、商业资本和非营利社会组织的优势专长，并将财政、金融和社会资源整合配置，融合联动公共行政机关执行力、私人公司和投资者的灵活性、非营利组织的社会本位性，通过预防性干预解决社会问题。总的来看，它是一种主要依靠市场机制和投资者参与，实现民生改善的政府购买服务和社会治理创新融资样式。

　　（二）以预防为主的新型公共服务供给模式

　　社会效益债券在西方发达国家备受推崇的主要缘由在于：它为私人投资者投资通常难以获得政府财政预算支持的公共服务领域，特别是以预防为主的项目导向型社会服务创设了体制性通道。其主旨理念在于鼓励社会资本对项目导向型的社会服务进行前期投资，通过实现社会收益的货币化，或者计算介入项目为公共部门节约的成本，将社会介入项目转变为可投资资产。

　　社会效益债券注重对社会问题的事先预防而非事后补救，践行贯彻了本杰明·富兰克林提出的“预防为主，治疗为辅”治理理念。理论酌量和实践流变已充分阐释了劳动力发展、青少年犯罪、累犯预防、无家可归者救助、儿童早教、老年人陪护、医疗保健等预防性社会项目投资势必衍生“杠杆效应”，促致事后解决相关社会问题的财政支出成倍节约。但是由于目标对象在政治体系中发言权和关注度乏善可陈，政府财政预算资金往往投入于社会问题的补救性解决，而无力提供预防性的帮助。多米诺效益的传导必然导致在社会问题显著化前的预防阶段缺少足够的干预服务供给，而政府也只能在事后补救阶段付出更大的财政代价。见微知著，社会效益债券体制的建构并不意味政府失职缺位而是彰显了现代政府治理理念的优化抉择——政府主要作为委托者只为效果付费，将市场融资工具应用于预防性社会服务领域，并且在项目设计实施中赋予第三部门充裕的自主考量权能。这为公共财政从支持补救性事后社会服务过渡到支持花费更少的预防性项目，建构了较为妥帖的逻辑路径。

　　（三）眷注社会效益实现多方共赢的机制

　　社会效益债券名为债券，其实质是各方主体正和博弈下的公共资源配置机制的创新，其目的在于获得多方主体目标函数中的最大公约数——社会效益实现。追本溯源，如果项目既定社会效益目标成功实现则各利益相关者互惠共赢格局如期达成：政府——公共产品供给增加且财政资金节约；投资者——社会美誉和经济收益兼而得之；社会组织——社会服务效率和技能提升、社会服务领域扩大；目标对象——收获高效的社会服务和生存状态改善。

　　供给公共产品促进民生改善是政府不容推辞之责任。社会效益债券通过将私人投资引入社会服务供给，免除了政府对社会服务项目的前期投资义务。如果项目成功，相关社会问题得到改善，政府支出就会相应减少，必然引致财政资金节约。如果项目不成功，政府无须付费，亦不存在财政资金支出。易言之，社会效益债券为政府解决社会问题中的财政风险迁移搭建了制度平台。

　　投资者选择投资此类特殊融资工具，除了慈善利他动机外亦不能排除一定利益考量——社会效益债券融资主要用于预防性社会问题的解决和弱势群体的民生改善。于社会资本而言，选择投资此类债券既有助于树立其社会责任形象博取社会美誉，又有可能获得相应的经济回报，兼得“鱼与熊掌”。

　　作为市场化融资渠道，社会效益债券为非营利社会服务组织带来革命性的融资改变，推动其基于使命、价值观和运行方式主动适应优胜劣汰和市场导向的生存模式，由主要依赖政府融资转型为高效率、创新型的市场主体。钳制非营利组织蓬勃发展的最大障碍就是资金支持的不稳定和可说明性的不足。经过公开遴选能够参与社会效益债券项目服务供给的非营利组织可以获得持续稳定并相对长期的经济支持。投资者愿意为那些有良好声誉的非营利组织或是那些有实现可能的项目提供资金支持。

　　社会效益债券的要旨在于将激励机制、问责机制与结果绑定，其核心目标在于通过改善问责制度促进结果实现，借助新的方法探求对目标人群较好的行为干预效果，经由多方博弈实现公共产品供给领域资源的优化配置，最终达至最佳社会效益的社会治理构造。

　　（一）昭示政府治理改进和权力分散

　　社会效益债券天然地要求昭彰政府权力的精简和分散。在政府授权下，中介机构与投资者、社会服务机构、评估机构等相关主体建立合同关系，实现融资、服务、评估全过程的协同合作。在债券发行以及项目进展过程中，政府主要采用一种不插手的管理方式——不必决定依据哪种方式，只需决定要获得何种成果。见微知著，社会效益债券代表了一种政府治理趋势的延续，即政府减少在社会服务上的直接投资和供给，同时鼓励增加社会投资和“市场化的”第三部门的服务供给。根据资源优化配置的经济合理性原则和交易成本最小化原则，努力寻求政府、市场和第三部门在预防性公共服务供给领域的均衡点。

　　政府治理能力现代化建设的要害是处理好政府、市场、社会的关系。社会效益债券降低了社会管理的行政色彩，提高了社会问题治理的经济属性，必然有益于政府治理能力的构造。前已述及，单就投资风险和收益考量，当下社会效益债券对于一般投资者还缺乏吸引力。为在高度竞争的融资市场中争取到“心仪”的投资者，打消投资者对“成功付费”的疑虑，政府不仅需要有高超的沟通技巧，更需要构建完善的政府治理体系并接受债权人的监督约束。国家权力不仅要学会谦卑，更要学会提高透明度，充分满足债券投资者的知情权。公私协商、民主合作凸显了政府权力和社会权力属性的平行性。另一方面，第三方评估机构对社会服务项目成功与否给予客观独立的评定，亦保证了作为最终付款人的纳税人清晰获知公共资金使用和公共服务绩效，监督政府全面履职高效尽责。

　　（二）结构化合同成为连接公益使命与资本市场的桥梁

　　社会效益债券改变了传统由政府付费、社会组织供给的二元公共服务供给模式，架构连接起公益使命与资本市场之间的桥梁。它将社会资本引入公共产品供给领域不仅弥补了财政资金的不足，而且实现了减轻政府财政支出压力、提升资源配置和公共产品供给效率的多元目标。于投资者而言，社会效益债券的运行内蕴一定的慈善理念，资金最终投向公益性公共产品供给领域，故参与社会效益债券项目除了满足经济收益目的外亦承担了社会责任，如合同目的顺利达成则投资者有机会“名利双收”——同时获取慈善美誉和金钱收益。鉴于其投资回报与公共产品供给的社会效果匹配挂钩，为防控投资风险，投资者一方面会发挥项目筛选研判和管理优势，预先评估债券投资回报的可能性，选择契合收益要求的债券纳入投资组合；另一方面，第三方会“主动请缨”襄助政府发挥其管理、技术等市场因素优势，整合运用数据收集记录分析、分期财务报告、绩效报告等绩效管理工具系统，致力于对公共产品供给的实施宽口径纵深化监控和管理，以确保项目实施效果切实竞合社会效益目标。

　　与标准合同相比，社会效益债券拥有更加繁复的合同构造。其所涉主体庞杂多元，除政府、社会资本和社会组织外，至少还要有一个中间人作为各方联络中枢，协调政府、投资机构、非营利服务提供者共同缔结、履行合同并参与监督社会服务的供给。在英国彼得伯乐项目中这一角色的扮演者是“社会金融”，在美国纽约青少年再犯罪预防项目中它是“教育与社会政策的非营利组织人力示范研究机构”（MDRC）。此外，债券最终的偿付要以项目成功为前置要件，这需要有主体能够采取各方普遍认可的方法严格地收集分析数据，并利用数据对方案的执行效果及时做出判断决策。政府、社会资本、社会组织作为利益攸关方必然不适宜兼任评估角色，需要有第三方评估机构基于自身的专业性、独立性和诚信性对社会效益债券结果实施精准评定，以便准确的计算出政府是否需要向投资者付费。

　　耦合诸多差异化主体的关键在于以中介机构为核心：（1）在社会效益债券目标领域确定之后政府首先要与中介机构达成委托协议，委托其发行社会效益债券、筹集资金用于并监督社会服务的提供。（2）中介机构代表政府与投资者签订债务融资协议，由投资者向预防性社会服务项目投入资金，政府承诺将为“成功”付费。（3）中介机构代表政府与社会服务提供者签订服务购买协议，约定由社会服务提供者向特定目标对象提供社会服务。（4）中介机构代表政府与第三方评估机构签订委托协议，委托其依据各方预先确定方法对项目社会效益实施评估。

　　（三）为公共服务供给植入市场化监督机制

　　决定社会效益债券目标达成的关键因素在于非营利社会服务组织。它作为第三部门接受政府委托向特定社会领域供给公共服务，是债券筹资的直接使用者，亦是面对目标对象的服务直接供给者。项目社会效益实现与否取决于社会组织提供服务的方式、程度和资金运用的效率。为实现协议约定的社会效益目标，上述机构必须具备健全的服务网络和丰富的资源，采取市场化的服务提供模式为项目提供专业性的社会服务。

　　传统公共服务供给最大的弊端在于外部监督和指导不足，不仅作为付费者的政府基于财务能力制约缺位于公共服务供给质量监督，而且供给社会服务的社会组织自身亦缺少成本控制经验技能，引致公共服务供给效率和质量参差不齐。社会效益债券将社会资本注入公共服务供给，将投资者作为外部监督和指导者导入项目。多数社会效益债券投资者是运作成熟的慈善基金，它们兼顾社会与经济利益，成本控制和风险管理经验丰富，能够为社会服务组织提供必要佐理和指导。由于项目成功与否与其投资收益直接关联，投资人本身会特别关注项目运行，天然具有监管公共服务供给效果、质量的主观能动性，这无疑可以减轻政府监督公共服务项目的责任和压力，并且助益于政府监管成本控制。

　　当下，基于民生改善和人民群众幸福获得感提升，我国政府正不断加大购买服务的力度、拓展购买服务的范围，在养老、社区公共卫生、就业服务等领域进行大量探索。但是由于采购资金来源单一、绩效监督评价机制匮乏，实践际遇了服务供给数量不足、服务供给质量不高等诸多滞碍，公共服务供给与人民群众日益增长的多元公共服务需求之间存在巨大矛盾。作为创新的公共服务供给和融资工具，社会效益债券创设了政府、社会资本、社会组织三维协同的公共产品供给框架结构。它将公共产品社会效果目标的达成，作为债券偿付依据；将目标控制引入到公共产品供给绩效管理，以契约规则驱动公私主体协同参与公共产品供给，协作共治共担风险。不但为政府购买公共服务提供了新的资金来源，而且创制了确保公共服务项目投资取得实效的途径，为特定社会问题的预防性干预改善腾挪创造了制度空间。解决制度落后和短缺的基本途径是以制度创新方式扩大制度的实际有效供给。在《预算法》有限赋予地方政府举债权的制度语境下，契合公共服务领域供给侧结构性改革之推行，引入这一金融创新制度完备我国政府购买服务机制正当其时。

　　正如钱穆先生所言：“制度必然得自根自生，纵使有些可以从国外移来，也必然先与其本国传统，有一番融合媾通，才能真实发生相当的作用，否则无生命的政治，无配合的制度，决然无法长成。”研判这一建立于“市场”基础上的新型政府购买社会服务范式在英美等国的实践样本，考量我国的现实国情，笔者认为至少要着眼于下列维度和径路实施体系化的考量。

　　（一）适用范围之厘定

　　不容置喙，社会效益债券不是应用于所有公共服务范畴、解决各种社会问题的普适良方。麦肯锡公司研究表明社会效益债券特别适合于行为改变方面的干预措施。考究域外实践，所选择的债券发行领域一般是与人的发展有关的服务，具备以下共性要素特质：（1）有明确的目标对象人群；（2）所涉社会问题具有复杂性，不缺乏有效的解决方案，但无单一有效的解决方法，需要多部门的协同合作；（3）前期需要大量投资，政府财政和慈善资金暂时不能覆盖；（4）前期预防性干预成本显著低于解决性干预；（5）预防性干预方案具有鲜明的独立性和可辨识性；（6）数年之内可产生明确的和可衡量的结果且数据具有可获得性。

　　社会效益债券横跨金融、公共管理、社会建设等多个领域，牵涉政府、投资者、融资中介机构、服务提供者、目标对象等多元主体利益。对政府、社会资本与社会组织的成长发育水平和协同合作能力都具有较高要求。笔者建议我国在社会效益债券制度移植初期，先行在社会资本较为发达、社会组织发育相对成熟地区，审慎拣选少量符合前述要素特征服务人群特定且效果易于测量的公共服务项目，如社区养老、特殊儿童教育、就业困难劳动者教育培训等作为先期试点。考虑到项目提前终止将直接影响依赖公共服务的特定群体，为保证基本公共服务产品供给的稳定性和可持续性，建议应将社会效益债券排除应用于基础教育、普通医疗服务等核心社会服务体系。

　　（二）政府风险之防范及财政预算改革

　　如前所述，社会效益债券促就政府“简政放权”，使其超脱于公共服务融资和供给具体环节过程。但是项目的成功实施实际上暗含了政府未来财政预算经费的节约，政府作为社会效益债券的发行人负有为公共服务供给“效果”付费之责，需要用后续生成的公共储蓄资金偿付投资者。由于主要政府官员变化或政治动荡以及经济环境的不利变化等，可能引发政府终止合同、违约支付或最终选择不适当的支付投资者的回报等，故而持续时间相对长的社会效益债券可能面临政府风险的加剧。

　　尽管债券偿付具有或然性，但绝不意味着政府有权规避付款责任。根据约定政府固然只为“社会效益”付费，但是国家预算的受托决策性决定了其债券偿付不能“临时起意”，需要通过财政预算和立法匹配防范政府、财政等风险，确保债券偿付责任之履行。契合政府多年合同及或有合同债务履行，需要通过跨年度预算平衡制度等对公共服务的财政预算额度、流程等事先规划并接受纳税人监督，通过完备高效的预算程序保障纳税人作为决策知情人、参与者、最高话语者之宪法地位。令人欣慰的是，我国2014年修订的《预算法》已明确提出各级政府应当建立跨年度预算平衡机制，预算稳定调节基金的设置也为未来社会效益债券的发行偿付奠定了基础。此外，还要借鉴域外经验，相应地建构聚焦于资金活动结果的预算体制——结果预算。上世纪末美国已开始尝试将结果预算理念贯彻于地方预算改革。根据预算管理规程，政府应在“结果”产生之前或者结合分期付款的多年承诺，通过严格的预算程序为可预见的最好的社会效果的产生提前预留全额偿债的专项资金。

　　毋庸置疑，域外实践已经表明预防性公共服务项目成功的结果——社会效益实现、财政开支节省等需经过较长周期方能显现，可能无法直接映射于本地、当期预算。这就使得政府在债券偿付时要面临纳税人的质疑和批评。为保障偿债责任之履行，除却向纳税人做好信息公开和说明解释外，解决之道还在于通过特殊授权和适当的立法匹配以确保政府有足够的法律权威依据承担长期的为成功付费的合同义务。以美国为例，2012年美国马萨诸塞州议会出台《为效果付费合同法案》授权政府财政部门签订为效果付费合同；建立社会创新融资信托基金（Social Innovation Financing Trust Fund）作为偿债基金，资助政府为成功付费，要求每个财政年度拨款数额要等于合同社会绩效目标。作为美国最早社会效益债券立法，该法案的一大亮点在于问责机制的设置——规定若地方政府不能遵守合约为“效果”付费，将对其信用评级产生负面影响，这对增强投资者投资信心也是大有裨益的。2013年新泽西州议会也通过《社会创新法案》，确定了该州社会效益债券五年发展计划，吸引私人投资来减少低收入家庭和无医疗保险家庭的医疗支出。新泽西州采取了与马萨诸塞州不同的立法策略，没有规定州政府为唯一社会效益债券付款人，而是授权新泽西经济发展局每年发行不超过300万美元或者5年不超过1500万美元社会效益债券。2014年6月针对社会效益债券的美国联邦立法也提上了国会议程。鉴于社会效益债券相较一般债券乃至政府债券具有显著异质性，未来在总结试点成效经验的基础上，我国亦需要提早着手立法筹划，对债券适用领域、发行主体、协同机制、结果评估、风险防范尤其是偿债责任、预算安排、问责制度等予以明定。

　　此外，为有效规避政府风险还可借助于主权债务不履行保险。主权债务不履行保险（NonHonoring of Sovereign Financial Obligations, NHSFO）是世界银行集团成员多边投资担保机构（Multilateral Investment Guarantee Agency, MIGA）依据巴塞尔协议向世界银行成员发行的金融产品。该产品针对国有企业或公私伙伴关系中政府直接支付和担保付款义务，担保政府在付款期限届满时没有能力或者不愿意支付所造成的损失，只要政府具有无条件支付义务。

　　（三）评估困境之逾越

　　作为以结果为导向的创新工具，社会效益债券发展的核心障碍在于所投资项目的社会效果评估，关键在对项目实施结果的量化处理。在社会效益债券合同体系下政府最终是否付费，有赖于社会效益目标的达成。众所周知，公共领域成果的衡量具有高度的多维性和复杂性。具体到社会效益债券目标的达成，需要依据预先确定的客观方法和标准，衡量服务机构实施活动所达到的预定目标和指标的实现程度，对项目结果作出专业的、中立的评判。评判关注的是公共服务的结果，即公共服务是否实现了特定的公共价值，特别是是否满足目标对象需求。

　　为了破解公共领域成果评估客观性不足的困难，有学者建议设置两类评估角色对项目给予持续性评估。一类是评估顾问，负责确定绩效目标、设计评估方法、跟踪项目发展，在持续获得评估信息基础上直接襄助中介投资机构和服务提供者调整方案，并作为社会效益债券管理团队的成员参与分析中期评估结果。另一类是独立的评估机构，它是项目成功与否的最终评定者，需要基于与其他债券参与者保持“一臂距离”的原则开展工作，就债券目标结果是否实现出具客观的评估报告。在政府只为效果付费的模式下，政府、融资中介机构、投资者和非营利的社会服务提供者都属于利益攸关者，均不宜对项目效果施以评判，故而需要拣选第三方专业机构作为独立评估者参与社会效益债券。从实践经验看，大学的研究机构、第三方评估公司及社会组织均可担此角色。为确保评估机构遴选的客观性，美国实践中由各州审计局或者其他类似的机构作为专门协调机构，选定的评估机构直接向协调机构提交评估报告，报告经协调机构同意后将按名单发送利益相关方。这种保持距离的举措亦有益于降低政府机构管理者对项目评估的影响力。

　　此外，与专业评估机构技术理性评估模式对应的是公共性评估模式——公众参与式评估。正如英国学者朱利安·勒·格兰德所言，公共服务最好的方法是向被服务者提供选择权，鼓励服务提供者之间的竞争。作为公共产品（直接或间接）“消费者”的民众对于其供给效果显然最具发言权。吸纳民众参与评价，将民众满意度作为评价指标，无疑将裨益于公共产品尤其是预防性公共产品供给更好地对接民众需求，裨益于吸纳民意、汇集民智、凝聚民心。这不仅对社会效益债券评估方式和手段的发展大有裨益，进而助益于社会效益债券评估障碍的破除，也是建设法治政府和实现参与式民主的应有之义。当然公众具有与专家不同的知识、信息获取能力和评价标准，对预防性公共产品供给效果的感受大多可能偏主观甚至是无意识的。为保障评估结果的正当性与合理性，供给效果评估应有赖于公共性和技术理性耦合关联的复合型评价模式：在不同层次上合理运用公众知识和专家知识，在关注公众参与的同时借助于专业评估机构引入技术理性凸显技术化、科学化特色，从而促进评估逻辑演进中公共精神与技术理性的统一。

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