视野丨英美如何进行人口结构治理？有何启示？

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文丨原新 金牛

原新：南开大学经济学院人口与发展研究所教授、中国人口学会副会长

金牛：南开大学经济学院博士生

　　2020年中，英国总人口为6720万，是仅次于俄罗斯和德国的欧洲第三人口大国。虽然英国的世界霸主地位在一战后逐渐被美国取代，但其仍凭借相对丰富的教育资源和较好的薪酬福利，持续吸引人口流入。

　　2020年中，美国总人口为3.3亿，是世界第三人口大国。作为典型的移民国家，美国在建国时就带有人口族群结构多元化的鲜明特征。新世纪以来，伴随人口老龄化加深、全球化加速和移民政策变迁，美国人口结构的多元化特征更加得以强化。

　　作为发达国家的典型代表，英美两国人口年龄结构逐渐向老龄化乃至高龄化迈进，人口族群结构和移民来源结构多样性日益增强，这些新特征增加了人口与经济社会问题的复杂性。两国在完善社会架构、提升生育水平、开展移民治理等方面进行了很多实践。

　　英美两国较早从人口年龄结构维度开启了老龄社会形态。

　　英国早在1975年就已进入深度老龄社会。1999~2020年，英国65岁及以上人口占比由15.8%升至18.7%，预计将在2029年进入超级老龄社会。其中，85岁及以上高龄人口增长最快，2016年占总人口的2%，预计将在2041年翻一番，在2066年增至三倍。

　　美国已在2014年进入深度老龄社会，2000~2020年65岁及以上人口占比由12.4%升至16.6%。源于以劳动年龄人口为主的国际移民的持续补充，美国人口老龄化程度低于英国，在发达国家中也相对较低，但加速特征明显，预计从深度老龄社会到超级老龄社会仅需20年。加速原因在于：其一，“婴儿潮一代”不断进入老年期，导致老年人口激增；其二，生育率走低，使得年轻人口减少；其三，移民政策收紧，致使境外流入人口相对减少。

　　完善社会架构是适应人口结构变化的基础。在完善社会架构的过程中，两国积累了老龄社会治理的经验。

　　一方面，改革退休制度安排，实行男女同龄退休，抑制提前退休并提高退休年龄，开发性别红利和低龄老年人口红利。

　　基于1948年规定的国家基本养老金领取年龄（男性65岁、女性60岁），根据人口预期寿命进行动态调整，经1995、2007、2011和2014年等多次养老金法案改革后，英国女性领取养老金年龄已在2010~2018年提高到65岁，实现了男女同龄退休，在2018~2020年延迟到66岁，并将在2026~2028年延迟到67岁，在2044~2046年延迟到68岁。据2017年的审查意见，英国政府提议在2037~2039年提前完成延迟到68岁的目标。

　　根据1983年《社会保障法案》提出的渐进式延迟退休方案，美国已在2003~2009年将自1935年以来执行的65岁的养老金领取年龄延迟到66岁，并将在2021~2027年延迟到67岁。

　　另一方面，大力发展健康和教育事业，注重提升人口综合素质，推动人力资本积累。

　　2000~2018年，英美两国卫生总费用支出占GDP比重分别由7.28%和12.54%升至10.0%和16.89%。在建立和完善以养老保险、医疗保险和长期照护保险为三大支柱的养老保障制度的基础上，美国重视疾病预防，英国巩固全民免费医疗。

　　2020年中，英美两国人口平均预期寿命分别达到81岁和79岁，高于世界平均值73岁。但随着高预期寿命的增速放缓，低生育率成为人口老龄化和高龄化持续加剧的主因。

　　英国总和生育率自20世纪70年代以来持续低于更替水平（一般认为是2.1左右），21世纪前十年由1.6升至1.8~1.9，2013年又开始下降，2020年回落至1.6。

　　美国总和生育率在2007年之后持续下降，2020年降至1.7，低于更替水平，相应地，年出生人口由430万降至不足390万。

　　提升生育水平是优化未来人口结构的关键。人口老龄化由长寿化和少子化合力推动，长寿是人类社会长期追寻的文明成果，优化未来人口结构的关键路径在于提升生育水平，增加年轻人口。虽然英美两国均采取人口自发增长的态度，不直接干预生育行为，任由家庭自主决策生育孩子的时间和数量，但面对目前持续低迷的生育状况，两国政府引导生育水平提升的积极态度十分明确，在经济和公共生活领域实施的家庭支持政策各有侧重。

　　英国的家庭支持政策充分体现了福利型国家特征，1948年颁布《国民健康服务法》，建立全民免费医疗的国民健康体系，又通过1975年《社会保障法》等不断完善相关法律支持。

　　英国有关生育养育的家庭支持政策主要体现在四个方面：

• 第一，向女性提供全面且免费的健康技术支持，如妇科和乳腺疾病诊断、妊娠诊断、分娩服务等；

• 第二，实行儿童福利金政策，面向16岁以下的全部人口以及16~18岁仍继续接受教育和培训的人口发放福利金；

• 第三，实行子女税收补贴政策，面向低收入家庭，减免工作纳税中的孩子照护支出；

• 第四，完善学前教育和儿童保育服务体系，保障女性带薪产假和配偶陪护假，促进工作和家庭生活的平衡关系。

　　在发达国家中，美国家庭支持政策的福利性相对不足，但家庭功能的强化模式颇具特色。

• 第一，1996年，用“贫困家庭临时补助”项目代替“抚养未成年子女家庭补助”项目，既努力确保儿童可以生活在自己的家庭，又鼓励贫困父母就业，防止过度的福利依赖；

• 第二，实施儿童税收抵免计划和家庭收入税抵免计划，前者是美国最接近普惠制儿童津贴的福利政策，后者是面向有孩子的中低收入家庭实施的社会福利与所得税相结合的激励政策；

• 第三，不断扩展1965年开始实施的开端计划（该计划是美国联邦政府迄今为止规模最大的早期儿童发展项目），形成向低收入家庭0~5岁儿童提供学前照料和教育服务的支持政策；

• 第四，1993年出台《家庭和医疗休假法案》，规定员工可以拥有长达12周无薪却保留就业的假期，但必须满足公司规模超过50人、员工工作满一年且每周工作满24小时等限制条件。

　　国际净移民的增加有助于促进人口增长，降低人口老龄化发展速度，缓解老龄社会阶段的劳动力老化和短缺问题，延长人口机会窗口期，促进人口红利开发和经济增长。同时，移民流入也会引发与本土人群的机会冲突和文化矛盾。因此，积极开展国际移民治理，平衡福利与数量的关系，化解多元与稳定的冲突，促进不同族群共建共享社会公平，成为一些移民国家人口结构治理的重点。

　　1990年以来，移民是英国人口增长的重要动力。大量移民的流入有助于缓解人口老龄化压力，确保英国人口老龄化和高龄化水平长期处于欧洲国家的中下游位置。英国人口族群多样性增加，但白人仍居主体。依据2011年的人口普查（英国人口普查在尾数为1的年份进行），白人占比由91%降至86%，但其中由非本土裔构成的少数白人族群却由2.6%升至4.4%。亚裔、非裔和混合裔等少数族群占比均在上升，分别由4.8%、2.2%和1.4%升至7.5%、3.4%和2.2%。英国净移民中，来自欧盟国家的数量从2015年3月至2016年3月的超过20万人大幅下降到2019年3月至2020年3月的5.8万人。来自非欧盟国家的数量自2013年以来持续增加，2019年3月至2020年3月达到31.6万人，主要来自印度、巴基斯坦和中国。

　　英国的移民政策相对保守，一方面，历史上对英联邦国家和欧洲国家有许多照顾政策，这些政策塑造了当下的人口族群结构，如1948年《英国国籍法》赋予了“联合王国和殖民地公民”和“英联邦公民”同等的英国公民身份，允许他们自由进入英国；20世纪70年代英国加入欧共体之后，更是将移民政策向欧洲国家倾斜。另一方面，整体移民政策具有限制数量和筛选质量的发展特征，如1981年《英国国籍法》结束出生地主义，禁止授予在英国出生但父母为非英国公民的孩子以公民身份；2002年《国籍、移民和难民法案》对申请英国公民身份的移民和难民的英语水平和培训课程提出要求；2009年引进基于评分的公民资格系统，卡梅伦政府时期进一步强化了该系统的高技能要求等；2020年英国正式“脱欧”，新移民政策对欧盟和非欧盟公民采取同等标准，将70%在英国的欧盟劳工排除在外，更加提升了移民政策的“人才”含金量。

　　美国是世界上接收移民最多的国家。2018年，美国总移民人口达到4480万人，来源地前三位是墨西哥、中国和印度，分别占比为25%、6%和6%；当年新增移民人口中，来源地前三位中国、印度和墨西哥，分别达到14.9万人、12.9万人和12.0万人。美国移民人口中，拉美裔占比最高，但受教育程度普遍较低；亚裔受教育程度普遍较高，且未来占比将超过拉美裔。

　　美国的总和生育率长期低于更替水平，新增移民的较高生育率是提振美国未来人口增速的关键。新增移民的族群差异也决定着美国未来族群结构的变化方向。调查显示，拉美裔尤其是拉美裔中的墨西哥裔的生育率较高，亚裔较低，非拉美裔白人和非裔居中。

　　作为美国主体族群的非拉美裔白人，逐渐呈现比重下降和年龄老化的特征。一方面，主体族群的占比降幅大，少数族群尤其是拉美裔的占比升幅明显。2000~2019年，非拉美裔白人占比由69.1%降至60.1%；拉美裔和亚裔占比分别由12.6%和3.8%升至18.5%和5.9%；非裔占比相对稳定，仅由12.1%升至12.5%。另一方面，相较于主体族群，少数族群愈发年轻化。考察2019年的年龄中位数可以发现，拉美裔为29.8岁，非裔为34.6岁，亚裔为37.5岁，远小于非拉美裔白人（43.7岁）。同期，16岁以下的美国年轻人口中，非拉美裔白人和非裔比重下降，前者降幅较大，由60.8%降至49.95%，后者降幅较小，由14.6%降至13.7%；拉美裔和亚裔明显上升，分别由17.2%和3.4%升至25.8%和5.2%。

　　美国通过移民优化人口结构、改善劳动力供给的同时，也遭遇了多元文化与社会稳定的冲突。为缓和社会撕裂，美国适时调整移民政策。一方面，建立配额制度；另一方面，增加质量限制条款，1977年成立人口选择委员会，1986年通过《移民改革和控制法案》限制非法移民，2002年强化难民审查制度，严控外国留学生签证发放流程。此外，有效施行移民政策离不开高效率的管理机构，美国早在1891年就已成立移民监察办公室，1895年升格为移民局，先后隶属于财政部、劳工部和司法部，2003年纳入国土安全部，内设公民和移民服务处、移民和海关执法处、海关和边境巡逻队，不断强化移民管理的分工与协作机制。