地方政府隐性债务规模到底有多高？40万亿应该是有的
作者： 任涛
来源：博瞻智库
可能没有人会质疑，现在正处于地方政府债务新一轮扩张时期，除用于支持经济发展建设、稳定经济增长态势的增量债务外，在低利率环境下通过低息债务置换存量债务也是较为重要的考虑。这里面既有国务院101号文和银保监会76号文等政策文件的支持，亦有商业银行对政策导向的积极回应和对自身风险偏好的主动适应。因此，摆在我们面前的一个更为自然的问题便是地方政府债务规模究竟有多高？特别是地方政府隐性债务，而我们也仅是从自身的角度尝试进行估算，同时列举了市场上主要的估算结果，以供读者综合考量。考虑到显性债务相对明确，我们这里重点关注隐性债务。
一、市场上对地方政府隐性债务的已有估算
从已有测算情况来看，由于口径的差异和出发点的不同，地方政府隐性债务的测算结果之间差异较大，2017-2018年间的地方政府隐性债务规模基本介于10-50万亿之间，其中30-40万亿是比较集中的测算结果。这些测算结果具体包括以下几类：
（一）中国社科院曾于2007-2014年定期发布我国地方政府债务规模，截至2014年底，地方政府债务规模达到30.28万亿元，其中直接显性负债规模为1.6万亿、或有显性负债规模约为16万亿，这意味着按照2014年的口径，我国地方政府的广义隐性债务高达29万亿、狭义隐性债务规模达到13万亿元（不包括或有显性）。
（二）IMF于2017年曾估算出我国2016年的地方政府隐性债务余额约为19.10万亿元（其中，广义政府债务和狭义政府债务分别为46.4万亿元和27.3万亿元）。
（三）国际清算银行于2016年估算我国地方政府隐性债券规模约为9万亿元。
（四）国际评级机构惠誉测算我国2017年底，包括城投债、银行贷款、非标、PPP、投资基金等在内的地方政府融资平台债务规模约在35万亿元左右。
（五）中国社会科学院国家金融与发展实验室副主任、国家资产负债表研究中心主任张晓晶团队调研结果显示，2017年地方政府融资平台债务约为30万亿元。
（六）清华大学经管学院常务副院长、清华大学中国财政税收研究所所长白重恩的调研结果显示，截至2017年底，发行过城投债的企业债务余额大约是47万亿元。
（七）海通证券姜超通过测算地方政府融资平台的长期借款、短期借款、应付债券、庆付票据、一年内到期的非流动性资产等口径，估算2017年我国地方政府的隐性债务规模约为30.60万亿元。
（八）全国人大财经委副主任委员贺铿先生在2018年曾指出，中国的地方政府债务大概是40万亿元，但地方政府没有一个想还的。如果我们扣除接近20万亿元的地方政府债券，意味着贺铿先生对地方政府隐性债务的估算规模至少在20万亿以上。
二、我们的估算：地方政府隐性债务规模约在40万亿元左右
可以看出，尽管口径上有所差异，但市场上目前对地方政府隐性债务的估算规模均在30万亿左右，较为一致。我们也尝试在回避地方政府隐性债务口径的基础上，从自身的角度对地方政府隐性债务进行估算，并考虑采取几种不同的方式。
（一）国有企业总负债维度：地方政府隐性债务规模约为35万亿以上
根据《2017年度国有资产管理情况的综合报告》（2018年10月24日发布），截至2017年底全国国有企业资产总额为183.5万亿元。其中，
中央国有企业（不含金融企业）的负债总额为51.90万亿元，地方国有企业（不含金融企业）的负债总额为66.60万亿元，地方行政事业单位负债总额为8.60万亿元。这意味着，截至2017年底，地方国有企业（不含金融企业）、地方行政事业单位的负债规模合计达到75.20万亿元。考虑到地方政府融资平台以及其本身的担保人很大程度上均为地方国有企业，因此我们认为地方政府隐性债务的来源主要源于地方国有企业和地方行政事业单位。
根据国资委公布的数据，目前国有企业中的有息负债比率和或息负债比率分别为50%和5%左右，且常年比较稳定。因此地方国有企业（不含金融企业）的有息债务和或有债务的规模分别应分别为30.30万亿元和3.03万亿元，合计达到33.33万亿元，如果将行政事业单位的负债规模纳入且按照50%的带息负债比率来计算的话，意味着2017年我国地方政府隐性债务规模将达到37.63万亿元。
（二）金融机构信贷投放维度：地方政府隐性债务规模约在32万亿元以上
截至2019年2月，我国金融机构各项贷款规模达到146万亿元，其中，非金融企业及机关团体贷款规模达到92.40万亿元。由于地方政府融资平台的债务主要为中长期（即1年以上），因此这里重点关注中长期贷款情况。非金融企业及机关团体中长期贷款规模在2019年2月达到53.32万亿元。
目前央行与银保监会公布的小微企业贷款规模均为35万亿元左右，且假设小微企业中的80%为民营企业。以此为基准，计算出非金融企业及机关团体中长期贷款中约有46万亿流向国有企业。考虑到地方国有企业的负债规模在全部国有企业的比例约为52%左右，按此比例推算，意味着金融机构的46万亿中长期贷款中有24万亿流向了地方国有企业，也即金融机构146万亿元的信贷中约有16%左右流向了地方政府。
这里还需要再加上8万亿元的城投债，综合考虑我国地方政府隐性债务规模大约在32万亿元以上。很显然，由于仅考虑金融机构信贷、城投债发债等事项，未考虑融资租赁债务、承诺担保债务、资产管理计划投资等等，因此32万亿元明显存在低估，地方政府隐性债务在40万亿元左右应该是比较确定的事项。
（三）固定资产投资维度：地方政府隐性债务约在36万亿元左右
地方政府债务的最集中体现是在固定资产投资领域，因此从固定资产形成的维度也可以进一步推算地方政府债务规模情况。根据国家统计局数据，截至2018年底，我国城镇固定资产投资完成额为63.56万亿，地方固定资产投资项目完成额与中央固定资产投资项目完成额分别为65万亿元和2.50万亿元左右。可以看出，65万亿元基本上可以大致确定为地方政府的主要债务构成。
我们假设这65万亿元有19万亿元是通过地方债来筹措、有将近10万亿元左右是通过地方预算内收入来支持，意味着剩余36万亿元的固定资产投资需要通过融资平台等途径来筹措资金，并将形成本文所要探讨的地方政府隐性债务。
通过以上三种路径的计算，我们避开了地方政府隐性债务的口径探讨，转而从国有企业总负债、金融机构信贷投放、城投发债以及固定资产投资等维度来测算，虽然测算方法上略显粗糙，但测算结果却能够基本保持一致，即目前我国地方政府隐性债务规模约在40万亿元左右，加上近20万亿的地方债，我国地方政府债务总规模预计在60万亿元附近。
三、官方关于地方政府隐性债务的口径表述：以辽宁和兰州为例
地方政府隐性债务的口径一直很难统一，不过比较明确得是中央各部门正就这一问题进行讨论，目前似乎已经达成一致意见。事实上审计署自2017年8月16日开始对全国地方政府债务和隐性债务开展审计工作，并发布《关于印发地方政府债务和隐性债务抽查核实审计工作方案的通知》。随后，各地方先后开始传达财政部《地方政府债务统计监测工作方案》，以及《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》、《政府债务认定细则》等，规范政府债务统计口径。而与此同时，各省市县级政府也在对隐性债务总量、类别、期限结构、地区分布、举债时间、资金用途、偿债安排、偿债缺口进行全面核查和统计
我们这里可以简单列举两个地方口径进行参考。
（一）辽宁省提出，“地方政府隐性债务”是指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。
（二）甘肃兰州新区管委会则认为地方政府隐性债务主要包括三类，这三类分别为：
地方政府、国有企事业单位等举借，约定由财政资金偿还的债务；地方国有企事业单位等举借,由政府提供担保的债务；地方政府在设立政府投资基金、开展PPP、政府购买服务等过程中，通过回购本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务。与此同时兰州新区管委会还列出7种具体情形：
1、通过地方政府融资平台公司、国有企事业单位等直接借入、拖欠或者提供担保、回购等信用支持形成政府隐性债务的,或者通过地方有关企事业单位以银行贷款、债券、信托、资产管理产品、资产证券化产品、金融（融资）租赁以及其他金融产品和非法集资等方式举借债务,实际依靠财政资金偿还的。
2、参与政府和社会资本合作(PPP)项目、设立或者参与设立各类政府投资基金时,约定政府及其部门回购社会资本方的投资本金、承担社会资本方的投资本金损失、保证社会资本方最低收益,以及通过其他“名股实债”方式融资的。
3、利用政府购买服务合同为建设工程融资、以建设-移交(BT)方式实施建设工程、采取承包方带资承包方式或者以决(结)算未完成等各种理由拖延支付工程款方式规避政府债务管理的。
4、以机关、事业单位、社会团体的国有资产为相关单位和个人融资进行抵押、质押以及以售后回租、售后回购等方式变相抵押、质押,或者将非经营性资产、不具有合法合规产权的经营性资产注入企业并要求企业融资的。
5、将政府储备土地或者未依法履行划拨、出让、租赁、作价出资、入股等供应程序的土地注入企业并要求企业融资，或者承诺将预期土地出让收入作为企业偿债资金来源并要求企业融资的。
6、审批或者开工建设需要政府出资的建设项目时,未考虑财政承受能力和政府投资能力而导致增加政府隐性债务的。
7、其他违法违规举借债务的情形。
四、政策文件对地方政策债务问题的最新表述情况汇总（2018年8月以来
在大致了解我国地方政府隐性债务的情况以相关口径之后，我们能够明显感觉到2018年三季度以来，无论是中央还是地方，在地方政府债务的处理问题上显得更为积极，特别是2019年3月份。
五、简要评述
（一）无论市场机构抑或是本文，对地方政府隐性债务的测算规模均在40万亿元左右，加上显性债务，预计地方政府合计承担的债务规模达到60万亿元，隐性债务占商业银行全部信贷资产的16%以上，严重挤压了其它企业的融资需求。
事实上，我们的测算结果又必然是低估的，因为它没有包括融资租赁、地方性金融机构的不良资产、资产管理计划投资等等层面。如果按照农村金融机构4%的不良率和城商行4%左右的问题贷款率（不良贷款率+关注贷款率），意味着地方金融机构将还有2-3万亿元左右的不良资产需要地方政府买单。
（二）2018年三季度以来，政策层面通过放宽发债比例约束、鼓励金融机构加大投放力度、积极推进PPP项目和地方债置换，使得城投的政策环境进一步放松，而相关融资平台也通过提升层级、增信等手段进行置换融资，以缓解地方政府的债务压力，特别是在目前的低利率环境和经济下行压力之下，商业银行和融资平台双方一拍即合，基本上可以判断，2018年四季度以来的新一轮城投债务扩张大幕已经拉开，且似乎会越拉越大。
（三）目前已有江苏等地的融资平台通过国开行的低息贷款来置换存量债务，并得到财政部的认可，同时考虑到较高的隐性债务存量规模，预计这种模式将会持续较长一段时间，地方政府债务的问题不是短期难题而是长期困境，因此通过新增低息贷款置换存量高息债务的模式将会继续，而它需要低利率环境和经营环境的配合。
（四）本轮的城投债务扩张建立在低利率市场和商业银行风险偏好较低的市场环境下，对经济保持稳定增长的预期和依赖较大，但这种预期和依赖的脆弱性又是显而易见的。意味着，未来的2-3年时间内，城投债务归还问题将再次成为难题，特别是当资金价格再次上行和经济基本面趋势下行时，1.1万家融资平台将不得不通过整合、违约、破产等方式来处于偿还问题，而充当此次城投债务接盘侠的商业银行将不得不再次面临资产质量压力。
（五）我们必须另外强调得是，很多人只知道亚洲金融危机的原因是货币问题和贸易问题，但在其背后的最重要推手便是当时亚洲各国所面临的较为严重的商业银行坏账问题，这一问题在中国大陆表现得更为明显，可以说加速恶化了各经济体金融体系的脆弱性。因此，在全球经济下行压力较大的环境下，商业银行的资产质量压力势必伴随着城投债务的扩大而有所上升，在假设政府不会将债务包袱甩给银行之下，其背后真正的逻辑在于谁会成为地方政府债务的下一个接盘侠？这充分考量着商业银行的经营管理智慧的风险驾驭能力。
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