如何理解发展中心城市和城市群
前言
目前，中国城镇化已进入高速增长期，我国规模城市总数达到世界首位，城镇人口数量已占据总人口数的60%。在取得了这些成绩的同时，当前城市发展中面临的问题却愈发突出，宏观经济与城市的发展问题联系也愈加紧密。城市债务增加，金融风险压力巨大，城市转型面临着严峻的挑战。
因此，在当前形势下，应当如何认识城市的发展规律？如何做好对城市居民的公共服务？如何提高城市资源的利用效率？如何增加就业和进行产业的空间布局？如何避免更严重的危机和风险的发生？这些一连串的问题都需要在借鉴国际经验的基础之上，结合中国城镇化的实际情况，寻找出解决的方法和答案。
于此背景之下，中国城市和小城镇改革发展中心设立《城市百问》栏目，利用我中心优质学术研究力量，试图解答城市发展、城市政策、城市规划等方面的种种问题，并将就城市发生的社会热点问题，提出我们的分析方法，供读者参考。
希望所有对此感兴趣的读者在本栏目下留言，提出有关城市的各类问题，以便我们及时解答交流。
编者
总第七十一期
本期作者：
李 铁 中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家
十九届四中全会提出“提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力”，这是针对我国城镇化发展现状，从城市空间布局的角度，提出的符合我国国情的城市发展战略。可能有人会提出疑问,如何区分中心城市和城市群之间的关系，是不是两者之间是并行的发展路径等等。其实，在一定空间范围内，人口密度和城市数量达到了一定的规模，我们就可以称之为城市群。一般情况下，城市群之内都有中心城市，而且城市群的形成也和中心城市有关。例如，通过中心城市的辐射带动作用，带动城市群内部的大中小城市和小城镇的协调发展。当然，根据城市群的空间范围、规模以及数量的不同，既有多中心的城市群，也有单中心的城市群。根据国际经验和我国城市发展现状，几乎所有城市群都离不开中心城市。因此，城市群和中心城市，两者有着密不可分的关系。
城市群有着不同的发展阶段。一般来说，城市群在发展的初始阶段，都是先发展中心城市，当中心城市发展到一定规模之后，才通过功能疏解和产业辐射等，带动周边的中小城市和小城镇的发展。在我国，对经济发展相对落后的地方来说，发展中心城市尤为重要。因为只有当城市人口达到一定规模后，各种基础设施建设和公共服务供给的投入和产出效率才会最高，才能形成产业聚集、要素聚集规模效应。基础设施投入和公共服务供给是需要花钱的，需要运营才能得到回报，因此对城市来说，人口越多，产业越集聚，基础设施的运营收益会越好，而公共服务社会效益也越明显。当中心城市发展达到一定规模后，工业的外溢，居住郊区化的形成，甚至消费郊区化的扩展，都会带动周边的中小城市和小城镇发展。随着中心城市逐步扩张，公共服务能力越强，带动人口聚集的过程也会加快。
根据我国城镇化发展水平的地区差异来分析，显然在经济发达地区，也就是城市化水平较高的地方，更多地要把重点放在城市群的发展上，充分发挥城市群内部大中小城市和小城镇与中心城市协调发展的作用。通过功能疏解、产业扩散、人口居住的郊区化，发挥不同规模城市之间的功能互补的作用，加强城市群内部城市之间的有机联系，强化区域性特点。而对于经济发展水平和城镇化发展水平相对落后的地方，重点是培育和发展中心城市，经过一段时间，率先形成中心城市聚集的功能，然后再通过中心城市辐射带动周边的中小城市和小城镇发展。
发展中心城市和城市群需要注意以下几个方面的问题：一是要更多发挥市场配置资源的作用，尽量减少行政干预。由于我国实行的是等级化城市管理体制，目前高等级城市普遍通过计划经济手段或者利用等级管理的优势，按照行政的方式来调动资源。具体表现在把中央下达的土地指标资源更多地用于高等级城市的建设和招商引资；利用财政上缴体制，把下辖城市的资金更多用于高等级城市的建设和行政开支；通过行政区划调整，利用市（县）改区，把下辖城市转变成本级城市的市辖区，以便更方便地调动辖区资源；通过规划设立有利于高等级城市发展的新区，把更多潜在的税收资源留给高等级中心城市的建设等。虽然这些高等级城市会尽快发展成为中心城市，但是行政划拨资源也导致要素配置效率大幅度降低，造成了城市的粗放型发展。因此，提出发展中心城市和城市群，要弱化行政关系，强化市场的引导，更多地发挥各类不同规模城市的活力。
二是要注重中心城市主城区的发展，不能利用辖区管理的优势，通过强化新区建设，而忽视了新区与主城区的距离，导致孤岛式新区建设的失败。许多高等级城市为了把招商引资获得的财源留置于本市，利用行政等级优势，把新区规划在自己的辖区范围，或者是实现市（县）改区，通过各种方式增加本级城市的行政调动资源的能力。虽然从统计数据上可以看到城市各项指标的提升，人口数量的增加和建成区规模的变大，但是空间上仍然是相对独立的城市形态。我们也可以把这种现状叫做“假中心城市”。从一些城市排名看，以辖区或者市辖区为基础统计的排位，大多都包括了距离中心城市主城区较远的市辖区，而与国际上公认的中心城市规模和人口数量实际上有较大的差距。发展中心城市主城区，也就是说更要注重扩大中心城市主城区的人口聚集能力和产业集聚能力，只有中心城市主城区形成人口和要素的集聚规模，才会有后来中心城市主城区的功能和产业向周边城市的疏解。
三是要促进城市群内部大中小城市和小城镇协调发展。随着中心城市的扩张，工业已经出现了“去中心化”的特征，逐步向郊区转移。特大城市的工业已经开始出现远郊区化，而一般的大城市工业也开始出现近郊区化。如何发挥周边中小城市和小城镇承载工业发展的功能，应该是建立中心城市和城市群之间协作联系和互补关系的重要前提。在工业化中期前后，我们走的是以中心城市为主导的产业园区模式，而在工业化中后期，随着用地成本的上升，是否可以考虑去中心化的工业发展进程，利用集体建设用地入市，发挥中小城市和小城镇低成本吸纳工业的能力，形成城市群内部工业分布的新格局，对处理好中心城市和城市群的协调发展有着非常重要的实践和探索意义。
四是中心城市和城市群要提高人口和产业的承载能力。中心城市基本都是高等级城市，具有行政调动资源的能力。当要素和人口向中心城市集聚时，随着中心城市规模效益的增加，承载人口的能力也会提高。当中心城市的人口和要素集聚到一定规模后，将会向周边城市扩散，带动中小城市和小城镇的发展，形成城市群。但是，目前在一些中心城市和城市群出现了城市包容性下降、对外来人口采取排斥的做法。还有一些中心城市限制辖区中小城市和小城镇的发展，限制外来人口的进入，特别是以资源承载力不足为由，不愿意给外来人口提供与本地城镇居民同等的公共服务，甚至采取了排斥人口的政策。提高中心城市和城市群的承载力，就是要让它们更快更好地落实中央提出的一系列文件精神，加快户籍管理制度改革和农业转移人口市民化进程，提高对外来人口的公共服务水平，而且要尽快解决长期在城市就业和定居的外来人口落户问题。所谓提高承载力，就是要加大基础设施和公共服务能力建设，以便在中国城镇化进程中发挥更重要的作用。
五是加强中心城市和城市群各城市间的交通体系建设。目前我国等级化城市管理体制还发挥着区域管理的重要功能，因此改革需要时间、要稳步推进。当前工作重点应以交通布局为引导，通过市场带动人口和要素的资源再配置。特大中心城市，要根据服务业为主导的产业发展趋势，发挥城际轨道交通的引领作用。而处于工业化中期的中心城市，则要发挥高速公路带动物流流通的作用。在多中心城市的城市群，要建设高速铁路网和城际轨道交通网，引导人口在不同规模的大中小城市和小城镇间的合理分布。在单中心城市的城市群，要利用多层次、不同等级的交通网络体系，深入到乡村，以交通引导带动城市的市场要素向乡村渗透，适应旅游消费升级和消费郊区化的进程，促进乡村振兴。可以说，以交通引导市场，可以逐步弱化行政功能，促进中心城市和城市群内部资源按照市场规律流动。
本文来源：微信公众号财经杂志
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