全球化与政府规模
作者：毛捷
为什么关心政府规模？在全球化过程中，政府规模受经济开放影响的机制是什么呢？
全球化带来的商品和生产要素跨地区流通，以及制度与文化的接轨和融合，是否会改变政府与市场的边界？或者说，在不断加快、加深的全球化进程中，是大政府的社会更能适应，还是小政府更有效率？对于这一问题的解答，不仅有助于更好地理解开放经济的运行机理，更为重要的是其突出的现实意义——更全面和准确地认识、评估开放政策的利弊，为中国等发展中国家科学应对经济开放等带来的影响和冲击提供依据。尽管在理论与现实中都很重要，但全球化对政府规模到底有何影响，答案却并非一目了然，需要充分考虑在不同历史阶段下全球化对政府规模的不同影响机制。
研究动机
首先，上述问题对应的事实比较复杂，碎片化的现实不能直观地告诉我们内在规律是什么，需要有历史纵深的学术思考。图1表示1850-1913年和1950-2010年英国经济开放程度与政府规模的关系，图中实线表示经济开放程度或者全球化程度，用贸易额（进口额加上出口额）和GDP的比值表示；虚线代表政府规模，用中央政府财政支出与GDP的比值表示。
英国是比较早期进入到工业革命，也是比较早期进入到全球化进程中的国家。在1850-1913年间，也就是一战之前，我们从图中能得到规律：英国经济开放程度或者参与全球化程度和政府的规模或者说公共部门规模成负相关关系。换言之，随着全球化进程的提高，政府的规模会变小。时间往后挪一挪，考虑到战争的特殊性，把战争时间去掉，二战以后，1950-2010年全球化与政府规模的关系变得比较复杂。1950年到1980年，经济开放或者全球化程度和政府规模呈正相关关系，但是1985年之后，又出现了一战以前的反向关系。
上图说明一个现象：当我们讨论全球化和大国财政治理问题时，一旦将时间轴拉长，内中规律经常在变动。为什么会变动呢？这可能是我们要思考的问题。全球化是非常漫长的过程中，从15世纪90年代西方对新大陆的探索，到贸易全球化，再到金融全球化、技术全球化，全球化不是短暂过程，而是漫长的过程。全球化或者经济开放会对政府规模产生何种影响，绝非最近几十年才出现的新问题，而是一个延续了数百年的长期问题，因此，要分析这个问题，我们需要有一个相对比较长的视角，不能只看最近二十年、三十年，从经济史视角下进行分析能凸显研究价值，此外，特定的历史情境，能帮助我们准确识别经济开放或者全球化对政府规模的不同影响机制。
其次，为什么关心政府规模？在全球化过程中，政府规模受经济开放影响的机制是什么呢？不论政府的职能是提供公共服务，或是开展现代化的国家治理，亦或是未来有更高级的、更新的职能，最终政府始终要做事，做事就得花钱，而花钱一定体现在公共部门规模上。以近期备受关注的政府债务问题为例，其根源是公共部门支出刚性增长速度超过了经济增长所能承担的范围。因此，关注全球化对大国财政治理的影响，政府规模是一个核心变量。此外，是什么因素在引导全球化与政府规模之间呈现多变规律，已有研究没有提供线索。
文献评述
全球化或者经济开放如何影响政府规模，学术界主要有两种解释。一种解释是所谓的“效率效应”，着眼于全球化对政府公共服务供给的影响。经济开放等措施伴随着关税等贸易壁垒的减弱或消除，导致政府的收入增长受到限制，影响了政府提供公共服务的能力，进而抑制了政府扩张。与“效率效应”不同，另一种解释被称为“补偿效应”，强调全球化对公共服务需求的影响。随着经济、社会日益开放，国际市场带来的外部风险不仅导致国内市场更频繁地波动，还可能诱发各类经济社会问题。为了应对开放对国内市场造成的负面冲击，政府需要承担起“社会安全网”的责任，面向全社会建立社会保障体系，对受到自由贸易冲击的阶层进行转移支付等。此时，全球化唤醒了政府通过公共服务补偿社会的职能，因此会促进政府规模的扩大。
由于同时存在“效率效应”与“补偿效应”，且这两类效应的作用方向相反，全球化对政府规模的影响不确定，这是导致已有研究得到看似迥异结论的主要原因。不同时期，“效率效应”与“补偿效应”的作用强度存在差异，使得学者选取不同时间跨度的数据会得出相互对立的结论。已有研究涉及的数据基本上截止到1960年之后，很少有学者将研究视野延伸到更久远的时期，例如第二次工业革命以来的情况。如果选取1960年至1980年的数据，全球化程度与政府规模平均而言呈正相关，即随着全球化的提升，政府规模会扩大；但如果选取1985年至今的数据，会得出相反结论，随着全球化进程的不断提高，政府规模减小。
我们的研究使用1850年到2009年的长时段数据，便于利用不同历史情境来解释全球化与政府规模之间多变的关系，有助于就经济开放如何影响政府规模达成共识。
理论分析
通过建立一个包含代表性消费者、厂商和政府的一般化的理论模型，我们将“效率效应”与“补偿效应”置于一个统一的分析框架下。在此框架下，我们的理论分析结论大异其趣，得出了新的发现：政府职能、贸易关税弹性和关税税率等是决定全球化如何影响政府规模的关键因素。政府的“社会安全网”职能越强，全球化越可能对政府规模产生正向影响（此即“补偿效应”）；贸易关税弹性越小、关税税率越高，全球化越可能对政府规模产生负向影响（此即“效率效应”）。
以此为基础，结合1850年以来全球化和政府职能演变的史实，我们提出了3个有待实证检验的假说：
假说1：一战前，经济开放对政府规模的影响是负向的，即开放度上升导致政府规模收缩。19世纪中叶至一战前（1850-1913年），全球贸易主要发生在欧洲国家及其殖民地。这一时期，在欧洲主要国家，一方面，自由主义经济思潮占据主导地位，政府多在经济中扮演“守夜人”角色，较少直接干预经济发展和社会生活。而且，经济发展和居民收入也尚未达到二战之后的高水平，社会各界对“社会安全网”的认识和需求也比较有限。因此，尽管经济开放带来了外部风险，并导致国内经济波动和收入差距扩大等一系列问题，但现代社会保障体系在绝大多数国家并未形成。另一方面，当时各国间的商品贸易以农产品、矿产品与简单制造品等初级产品为主，贸易额对关税税率的变动缺乏弹性。而且，这一阶段各国关税税率较高、关税的地位也较高。因此，在这一时期，“效率效应”占优于“补偿效应”。
假说2：二战后，经济开放对政府规模的影响是正向的，即开放度上升促使政府规模扩张。20世纪上半叶兴起的凯恩斯主义以及之后的福利国家理论等，主张政府干预经济，国家干预经济的思潮随之开始流行，以其为基础的混合经济制度在发达国家与新兴国家中被广泛采用。在这一体制下，应对市场波动和社会不稳定，成为政府的重要职能。尤其是20世纪50年代以来，随着各国经济加速发展和居民收入水平的持续提高，现代社会保障体系（主要是养老保险和医疗保险等）在全球范围内快速推广，加速了政府职能的转变。与此同时，二战后，一方面商品贸易结构不断升级，工业制成品与高科技产品在国际贸易中占据越来越大的比重；另一方面，国际贸易网络日益多元化，一国或地区选择贸易伙伴的自主权和自由度不断提高。上述两方面因素导致贸易关税弹性增大。而且，二战后，关税税率以及关税的地位不断下降。这些变化导致“补偿效应”作用增强，并抑制了“效率效应”。
假说3：20世纪80年代以来，在OECD国家，经济开放对政府规模的正向影响开始减弱，乃至转为负向影响。值得注意的是，进入20世纪80年代，受石油危机拖累经济增长、后工业化时代失业率持续上升等因素的影响，新自由主义在市场经济比较发达的OECD国家（主要是北欧国家、智利、英国和美国等）开始抬头。这些国家的政府使用各种手段，推行社会保障制度的市场化改革。这导致在上述国家，政府的“保育员”角色开始淡化，“补偿效应”的作用随之减弱。
我们发现，在望远镜视角下——把研究的时间窗口拉长，已有文献提出的“效率效应”和“补偿效应”不再是非此即彼，而是交替发挥主要作用。其中，影响“补偿效应”的政府职能是关键因素，政府职能的变更可使经济开放对政府规模的影响发生方向性的转变，此即历史视角下全球化影响政府规模的主要机理。
实证检验
采用计量经济学的分析方法，我们实证检验全球化与政府规模的关系是否与上述理论相符。第一阶段（1850-1913年）的数据来源于《帕尔格雷夫世界历史统计》，第二阶段（1950-2009年）的数据来源于宾夕法尼亚大学世界统计数据库。基准回归模型中，我们使用固定效应模型进行估计。为了控制反向因果对实证结果的干扰，我们采用两种方法进行稳健性检验，一种方法是核心解释变量滞后一期；第二种方法是考虑政府规模和全球化的滞后项，使用广义矩估计方法进行动态面板估计。主要变量的说明如下表所示。
实证分析结论与我们的理论假设非常吻合。根据下表2，第一个阶段实证检验发现全球化对政府规模的影响的确是负向影响，跟上面说的英国的图非常吻合。下表3显示，第二个阶段该影响变成了正向影响，与前面看到的英国1950年到1980年关系也吻合。比较有趣是第三阶段，根据下表4，第三阶段时间同样是二战争以后，发现在OECD国家和非OECD国家，该影响在1985年前后关系是不一样的：OECD国家1985年以前两者是正向关联，1985年之后变成负向关联，而非OECD国家两者一直是正向关联。这说明对于市场经济特别发达的国家，全球化对这些国家的公共部门财政的影响，其实是在发生变化，而不是一成不变。
表2 第一阶段：全球化对政府规模的影响（1850-1913年）
表3 第二阶段：全球化对政府规模的影响（1950-2009年）
表4 分时期分国家的回归结果
结语
上述发现为科学解读政府规模持续增长等现实问题，提供了新的分析框架和经验证据。以近年来倍受关注的政府债务问题为例，已有研究从财政分权、金融分权和晋升压力等视角做了诠释。但政府债务问题的根源是公共支出规模持续刚性增长，根据本文的研究结论，我们认为其主要驱动力很可能是经济全球化的加速和中国政府将更多的公共支出用于基础设施建设和民生领域等，中央和地方政府不断加强交通基础设施、社会保障和公共卫生等方面的制度建设和资金投入，帮助国家和各类市场主体更好地面对全球化带来的冲击和影响，推动了我国政府规模不断扩大。因此，政府债务问题折射的正是全球化与政府规模的内在关系。要从根源上防范化解政府债务风险，须理顺全球化进程中我国各级政府的职能定位，据此建立新型央地财政关系，以实现各地区公共支出规模增速与当地经济增长相匹配。
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