上海“城市体检”得分8.0+，哪项指标“拖后腿”？

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六大重点行业领域安全度由高到低分别为：危险化学品（9分），消防火灾（8.31分），设施运行（8.03分），特种设备（8分），城市建设（7.945分），自然灾害（7.7分）。

城市进化论制图（后附细分指标）

以上信息来自上海“体检报告”——《上海城市运行安全发展报告（2016-2018）》蓝皮书（以下简称“报告”）。

根据其评价体系，3分及以下为不安全，3分（不含）到5分为一般安全，5分（不含）到8分为较安全，8分（不含）到10分为安全。

最终，2016-2018年上海城市运行安全指数为8.090，处于安全状态。但需要指出的是，在六个分项指标中，特种设备、城市建设、自然灾害尚未超过8分，是上海城市运行安全相对短板的领域。

“城市是一个巨大的运行体，牵一发而动全身，任何一个事故都可能为区域，或者整个城市带来风险。”该《报告》主编、同济大学城市风险管理研究院院长孙建平告诉城叔（专访附文末）。

当前，伴随城市快速扩张，维护运行的设施基础量日渐庞大，以上海为例，其各类地下管线11万多km、城市道路长度达到1.8万多km，轨道交通线路运营里程超过700km，更不要说城市中还有各类特种设备、危险化学品等等。

“我们希望做一些‘治未病’的工作，为上海城市运行安全把脉。”在孙建平看来，城市安全管理正在从事件管理转向风险管理。

事件是一个局部问题，风险是一个全局问题，我们的行动应该从亡羊补牢转到未雨绸缪。

短板在哪

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自然灾害是上海安全指数中最低的领域。“上海地处东海之滨，面临台风、暴雨的威胁，还有冰冻，2008年也让我们重新认识了这类自然灾害。”孙建平指出。

此前，劳合社曾发布《2015-2025年城市风险指数研究报告》,首次对全球301座主要城市在未来十年中的风险指数详细分析，其中，上海的“风险GDP”指数位列全球第9。

作为我国主要金融中心，全世界人口最多、现代化程度最高的城市之一，上海由自然威胁为城市造成的风险GDP占比为74.24%，其中超过三分之一的风险GDP源自风暴。

在本次《报告》中，台风和暴雨被视为自然灾害的两项二级指标，其带来的经济损失、伤亡率等被纳入考量。具体来看，台风带来的“单次损失”是拉低自然灾害领域得分的较明显因素。

台风暴雨等自然灾害发生有较大的随机性。过去几十年，上海大量河道被城市建设用地取代，低等级、末端河道不断减少。

尽管近年来，河湖水面率在相关部门的治理下有所回升，但是河道密度稀，水系不畅，河道调蓄能力不足和空间分布不均匀的问题仍然存在。

另外，在整体安全评价体系中，城市建设领域距离“安全及格线”（8分）仅有0.055分的微小差距。其中，房屋建筑与市政基础设施的事故产值率得分较低，拉低了整体安全指数评分。

《报告》提出，在房屋建筑建设、市政基础设施安全生产方面，仍需加强对行业工人的基础安全知识培训，提高其自我保护意识。同时，也可以借鉴技术手段，提升在建工地质量安全管控水平。

摸清底板

 过去城市安全的‘底板’是不清楚的，城市精细化就是要把它摸清楚。

孙建平告诉城叔，比如轨道交通的数据，最完整的在申通地铁集团有限公司。但其不掌握气象数据、周边地面交通数据，以及邻近建筑设施的数据，因此，需要我们更多地去做一些数据集成的工作。

“我们力求想把上海整个家底搞清楚，但不是现在提的那些大数字。”孙建平强调。

以玻璃幕墙为例，《报告》显示，上海有超过1.3万幢玻璃幕墙建筑，是我国玻璃幕墙建筑数量最多的城市。

玻璃幕墙所用胶的保质期在10年左右，而玻璃幕墙的设计年限多为25年。近年来，玻璃幕墙的老化问题日益凸显，幕墙坠落事件时有发生。

那么，除了1.3万幢的数量以外，玻璃幕墙的状态如何？玻龄几年？有多少玻璃幕墙用的硅胶，多少用的框挂？还有多少玻璃幕墙在风口上？它的维修情况是怎样的？

“这些情况后续做指标都要逐步去添加，之后就可以基于底板数据，搭建风险预警平台，在风险防控中发挥作用。”孙建平指出。

当下的大城市内部，已形成复杂的运行系统，一个突发事件可能演变为整座城市的风险，因而系统性对于风险防控来说非常重要。

作为上海首份城市运行安全“体检报告”，孙建平也坦言，目前的数据分析模型还有不少优化细化的空间，“数据需要时间的积累，今年数据做好后，一个基本的底板有了，以后可以在此基础上观测各方面的变化。”

据了解，该报告将会以年度报告或双年度报告形式持续推进，2019-2020年报告已拟考虑新增三个重点领域：公共卫生、社会治安和生态环境。

城市进化论制图（点击图片放大查看）

孙建平：最大的风险，是认识不到风险

城市进化论：在多个领域中“隐患排查治理”这一指标获得分数相对较低，导致这个现象产生的原因是什么？目前城市运行安全最大的问题是什么？

孙建平：与风险客观存在，但有不确定性相比，隐患是必须排除。这项分数相对低一点，我们认为这涉及工作深度的问题。

是不是把所有问题都排查出来了？排查出来以后对是不是都整改了？基于其发生的高概率，隐患一定要排除，但事无巨细，从上到下你很难做到百分百地发现和排查，社会的参与很重要。

过去城市安全是依靠政府调动好行政资源，现在是要更多地发挥社会作用。安全最大的问题是认识问题，认识不到风险是最大的风险。社会的共同认识构成了安全金字塔中的底部基础。

城市进化论：“发现风险”和“风险预警”具体要怎么做？有哪些新探索？

孙建平：城市安全管理首先是一个体系，不能头痛医头、脚痛治脚，也不能再靠单兵作战（比如某部门、某行业）。

经过数据累积和指标模型优化，我们也要做城市服务，做一张安全风险地图，集成上海各方面的主要风险、重点风险。例如要新建轨道交通，就可以根据它做风险评估，包括社会风险、工程风险、对周边的交通影响等各种因素。

然后我们提出要有“风险预警和管理平台”。以2016年上海中环高架被货车压断事故为例，这个事故的关键是货车违规上了高架。如果放在预警平台上，则可以通过分色预警、分级响应、分类处理。

比如监控到货车上高架，平台将出现蓝色风险提示，以喇叭通知“XX车在XX路第一个路口马上下去，你的行为将受到以下处罚……”如果卡车不理睬通知，则升级为黄色预警，由交警响应，他的处理可能是用摩托车上去拦截等等。

在安全金字塔当中，平台处在腰部的位置，用技术解决具体的事情。过去靠人不能发现、不能预警、不能防控的问题，很多都变成可能了。例如，在城市安全管理中，可以用红外线或可视技术等，了解房子的裂缝究竟怎么回事。

城市进化论：“五个一”还提到需要建立“工作操作手册”，这个制度有何用处？

孙建平：有风险地图和预警及管理平台后，还需要解决精细化管理。一件事情按什么标准来做？谁来做？谁担责？怎么做？具体细节流程是什么？通过一本工作操作手册来分配落实。

现在我们最大问题，叫集体责任不到位，就像去年江苏响水爆炸事故，企业主体责任不到位，中间弄虚作假，领导们没有底线意识，形成一种集体责任不到位。这个问题就需要从机制上来解决，用好的机制来管住人，单凭人的自觉性是不行的。

我们说的“工作操作手册”，可以落实责任。这个岗位张三在做，明天他不做了，资料和所有的工作痕迹，都可以通过计算机来储存和交接，也提高人的工作效率，达到精细化管理的目的。

城市进化论：报告中也强调保险的重要性，保险如何在城市安全运行中发挥作用？

孙建平：风险有不确定性，风险带来的后果很可能不是其所在主体能以一方之力承担的，它的损失就需要一个转移机制，或者说一个分担点，于是我们就到保险公司寻求服务。城市安全中的风险也是这样。

保险适合应对风险的不确定性，它往往会请专业的第三方技术方来做评估和相关风险过程的把控，这是很多主体自己做不了的事情。对于“管得好”的地方，保费比较低；对于管理粗糙一些的地方，它保费就高。这也可以形成一种倒逼。

比较典型的是黄浦区淮海中路街道，它现在有三种保险。在其1.75平方公里内任何人发生事故、伤亡，保险公司都会赔付，包括游客。

保险公司为什么肯做？这是保险公司对于其街道领导对安全的重视程度，防控措施的严密程度、社区普及安全教育程度等等，做过详细的调研和评估之后做出的决定。

城市进化论：前面提到的地图、手册、保单等等其实都是机制的创新，在城市安全金字塔结构中，机制创新占有何种地位？

孙建平：在金字塔顶部的核心是政府。政府要解决什么？机制问题。可以说，机制创新是政府的责任。政府要动脑筋，形成整个城市安全管理的共治机制。没有这种思维的话，靠政府调动资源，往往就是搞补贴。实际上很多事情，通过机制创新是可以解决的。

这么多年的实践，我体会最深的是城市的安全风险管理一定是要从体系入手，解决理念的问题，然后搭建平台、创新机制，把这些问题解决了，再形成一套制度安排来保障就好了。我们做的事情都应该要落到底，得管用，还要性价比好。

上海算“有钱”的城市，但它要用钱的地方也很多，能够用1块钱做成100块钱的事，就不要用100块钱做1块钱的事。我们的平台机制要逐步地完善，1.0版、2.0版、3.0版，管理要越来越精细，但是管理精细也要防止新的形式主义产生。

文字 | 朱玫洁