土地出让收入“新政”出台，将带来哪些影响？

作者：工隆建通智库  薄著

来源：信贷白话 中国政府网     

中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》

从“十四五”第一年开始，各省（自治区、直辖市）分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村比例；到“十四五”期末，以省（自治区、直辖市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。

中央财政继续按现行规定统筹农田水利建设资金的20%、新增建设用地土地有偿使用费的30%，向粮食主产区、中西部地区倾斜。

必须说，这的确是件大事：

正如文件所说，

土地出让收入是地方政府性基金预算收入的重要组成部分。长期以来，土地增值收益取之于农、主要用之于城，有力推动了工业化、城镇化快速发展。

——我们知道，在有的地方政府，土地出让收入甚至占到了地方财力的50%以上，是地方政府基础设施建设和城市建设的重要资金来源，也是地方政府融资（含专项债、城投债、银行贷款）的重要还款来源。《意见》要求到“十四五”期末，土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。这必将影响地方政府用于城市建设的资金来源、降低其融资能力。

注意文件里的说的“长期以来，土地增值收益取之于农、主要用之于城”，土地收入是过去支撑城市建设的主要资金来源，现在中央要求这一资金来源主要用于反哺农村，这意味着过去以土地财政、土地金融支撑城市建设的模式将发生变化。

在土地财政和土地金融的逻辑下，地方政府热衷于做大土地出让收入，大搞城市建设和房地产市场、提升土地价值。现在要求土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上、那么地方政府单纯做大土地出让收入的积极性可能会降低。

另外，我们知道，资金用于农业农村的经济效益一般，资金回报率较低，站在税源培育的角度，农业农村领域的税种和税收比较少，地方政府将资金投入农村农业领域，将来也难以产生较大的税收收入，这也将影响地方政府做大土地收入的积极性。

在这种政策背景下，地方政府要更加注重土地上能够产生的税收收入，而不仅仅是盯着土地出让收入，地方政府将更加注重引入产业项目，注重土地之上的产业收入。

因此，在土地出让收益新政之后，一方面，地方政府投入城市建设的资金来源将减少、建设规模可能会受到抑制，另一方面，地方政府的建设方向、投资领域也可能发生变化。

这也符合中央限制房地产、提高投资有效性的政策导向。

《意见》要求：

——我们知道，专项债券是以项目产生的政府性基金（主要是土地出让收入）和专项收入为还款来源的。现在，中央要求土地出让收益的50%（或土地出让收入的10%）用于农业农村，严禁以已有明确用途的土地出让收入作为偿债资金来源发行地方政府专项债券。并且，各省（自治区、直辖市）党委和政府每年要向党中央、国务院专题报告此情况。这样的背景之下，各省财政厅在审核专项债项目、分配额度时，也必将加强这方面的审核。

同时，银行在审批贷款的时候，在审核地方政府可实际用于城市建设的财力的时候，也会考虑这一因素而进行核减。

外地投资商在投资于、乃至于垫资于地方政府的基建和土地、片区项目时，也必须纳入这一因素考虑地块的实际可用于工程支付的土地出让收入。在考虑项目的利润的时候，也必须考虑这一因素。毕竟土地收益的50%将用于农业农村，地块的留存的收益就减少了。

对于土地出让收入返还模式和土地收益分成模式，除了要考虑其合规性，新政后还必须更加重视其收益性。

《意见》要求：

——也就是说，50%土地收益用于农业农村是对一个省的整体要求，省内可对所辖市、县设定差异化计提标准。根据意见精神，对于土地出让收入高、农业农村投入需求小的省内中心城市，可根据实际需要调整比例。这样，省会城市受影响较小，仍有财力投入城市建设，相应其他城市可投入城建的资金将进一步减少，这有可能使得目前“一省一城、省会独大”的局面更加明显。

《意见》强调：

——这使得地方政府各种土地开发的“打包”方式、带条件方式、整体开发模式受到影响，“净地”乃至“熟地”出让的要求会更加严格。从而影响地方政府的土地、片区开发模式。

土地收益应加强对于农业农村的投入其实也不算新的规定，但这次要求很严格和明确。实习“双线控制”：土地收益的50%或土地收入的10%，要求：

并且，要求各省（自治区、直辖市）党委和政府每年向党中央、国务院报告情况。

各级政府、各相关企业、各金融机构对此必须高度重视。

下附政策原文：

中共中央办公厅 国务院办公厅印发

《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》

土地出让收入是地方政府性基金预算收入的重要组成部分。长期以来，土地增值收益取之于农、主要用之于城，有力推动了工业化、城镇化快速发展，但直接用于农业农村比例偏低，对农业农村发展的支持作用发挥不够。为深入贯彻习近平总书记关于把土地增值收益更多用于“三农”的重要指示精神，落实党中央、国务院有关决策部署，拓宽实施乡村振兴战略资金来源，现就调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴提出如下意见。

一、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持和加强党对农村工作的全面领导，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，坚持农业农村优先发展，按照“取之于农、主要用之于农”的要求，调整土地出让收益城乡分配格局，稳步提高土地出让收入用于农业农村比例，集中支持乡村振兴重点任务，加快补上“三农”发展短板，为实施乡村振兴战略提供有力支撑。

（二）工作原则

——坚持优先保障、务求实效。既要在存量调整上做文章，也要在增量分配上想办法，确保土地出让收入用于支持乡村振兴的力度不断增强，为实施乡村振兴战略建立稳定可靠的资金来源。

——坚持积极稳妥、分步实施。统筹考虑各地财政实力、土地出让收入规模、农业农村发展需求等情况，明确全国总体目标，各省（自治区、直辖市）确定分年度目标和实施步骤，合理把握改革节奏。

——坚持统筹使用、规范管理。统筹整合土地出让收入用于农业农村的资金，与实施乡村振兴战略规划相衔接，聚焦补短板、强弱项，健全管理制度，坚持精打细算，加强监督检查，防止支出碎片化，提高资金使用整体效益。

（三）总体目标。从“十四五”第一年开始，各省（自治区、直辖市）分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村比例；到“十四五”期末，以省（自治区、直辖市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。

二、重点举措

（一）提高土地出让收入用于农业农村比例。以省（自治区、直辖市）为单位确定计提方式。各省（自治区、直辖市）可结合本地实际，从以下两种方式中选择一种组织实施：一是按照当年土地出让收益用于农业农村的资金占比逐步达到50%以上计提，若计提数小于土地出让收入8%的，则按不低于土地出让收入8%计提；二是按照当年土地出让收入用于农业农村的资金占比逐步达到10%以上计提。严禁以已有明确用途的土地出让收入作为偿债资金来源发行地方政府专项债券。各省（自治区、直辖市）可对所辖市、县设定差异化计提标准，但全省（自治区、直辖市）总体上要实现土地出让收益用于农业农村比例逐步达到50%以上的目标要求。北京、上海等土地出让收入高、农业农村投入需求小的少数地区，可根据实际需要确定提高土地出让收入用于农业农村的具体比例。中央将根据实际支出情况考核各省（自治区、直辖市）土地出让收入用于农业农村比例是否达到要求，具体考核办法由财政部另行制定。

（二）做好与相关政策衔接。从土地出让收益中计提的农业土地开发资金、农田水利建设资金、教育资金等，以及市、县政府缴纳的新增建设用地土地有偿使用费中，实际用于农业农村的部分，计入土地出让收入用于农业农村的支出。允许省级政府按照现行政策继续统筹土地出让收入用于支持“十三五”易地扶贫搬迁融资资金偿还。允许将已收储土地的出让收入，继续通过计提国有土地收益基金用于偿还因收储土地形成的地方政府债务，并作为土地出让成本性支出计算核定。各地应当依据土地管理法等有关法律法规及政策规定，合理把握土地征收、收储、供应节奏，保持土地出让收入和收益总体稳定，统筹处理好提高土地出让收入用于农业农村比例与防范化解地方政府债务风险的关系。

（三）建立市县留用为主、中央和省级适当统筹的资金调剂机制。土地出让收入用于农业农村的资金主要由市、县政府安排使用，重点向县级倾斜，赋予县级政府合理使用资金自主权。省级政府可从土地出让收入用于农业农村的资金中统筹一定比例资金，在所辖各地区间进行调剂，重点支持粮食主产和财力薄弱县（市、区、旗）乡村振兴。省级统筹办法和具体比例由各省（自治区、直辖市）自主确定。中央财政继续按现行规定统筹农田水利建设资金的20%、新增建设用地土地有偿使用费的30%，向粮食主产区、中西部地区倾斜。

（四）加强土地出让收入用于农业农村资金的统筹使用。允许各地根据乡村振兴实际需要，打破分项计提、分散使用的管理方式，整合使用土地出让收入中用于农业农村的资金，重点用于高标准农田建设、农田水利建设、现代种业提升、农村供水保障、农村人居环境整治、农村土地综合整治、耕地及永久基本农田保护、村庄公共设施建设和管护、农村教育、农村文化和精神文明建设支出，以及与农业农村直接相关的山水林田湖草生态保护修复、以工代赈工程建设等。加强土地出让收入用于农业农村资金与一般公共预算支农投入之间的统筹衔接，持续加大各级财政通过原有渠道用于农业农村的支出力度，避免对一般公共预算支农投入产生挤出效应，确保对农业农村投入切实增加。

（五）加强对土地出让收入用于农业农村资金的核算。根据改革目标要求，进一步完善土地出让收入和支出核算办法，加强对土地出让收入用于农业农村支出的监督管理。规范土地出让收入管理，严禁变相减免土地出让收入，确保土地出让收入及时足额缴入国库。严格核定土地出让成本性支出，不得将与土地前期开发无关的基础设施和公益性项目建设成本纳入成本核算范围，虚增土地出让成本，缩减土地出让收益。

三、保障措施

（一）加强组织领导。各地区各有关部门要提高政治站位，从补齐全面建成小康社会短板、促进乡村全面振兴、推动城乡融合发展高度，深刻认识调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的重要性和紧迫性，切实将其摆上重要议事日程，明确工作责任，确保各项举措落地见效。地方党委和政府要加强领导，各省（自治区、直辖市）在2020年年底前制定具体措施并报中央农办，由中央农办会同有关部门审核备案。

（二）强化考核监督。把调整完善土地出让收入使用范围、提高用于农业农村比例情况纳入实施乡村振兴战略实绩考核，作为中央一号文件贯彻落实情况督查的重要内容。加强对土地出让相关政策落实及土地出让收支管理的审计监督，适时开展土地出让收入专项审计。建立全国统一的土地出让收支信息平台，实现收支实时监控。严肃查处擅自减免、截留、挤占、挪用应缴国库土地出让收入以及虚增土地出让成本、违规使用农业农村投入资金等行为，并依法依规追究有关责任人的责任。

各省（自治区、直辖市）党委和政府每年向党中央、国务院报告实施乡村振兴战略进展情况时，要专题报告调整完善土地出让收入使用范围、提高用于农业农村投入比例优先支持乡村振兴的情况。（完