关于企业所有制的传统概念需要更新

作    者：张春霖（世界银行金融、竞争力和创新全球业务部前主任专家）

来    源：财新网

本文共计8307字数，阅读约需要13-15分钟。

企业的所有制虽然本身是一个经济问题，但中国改革的历程表明，关于这一问题的主流认识，往往可以左右改革的进程。

比如，20世纪80年代，如果没有所谓“雇工不超过8个人就不是资本家”的主流认识，私营企业很难从无到有，开始发展。20世纪90年代初围绕市场经济“姓资还是姓社”的争论，其要害也在于企业的国家所有制能不能和市场经济相容。

今天中国经济的所有制结构，尤其是国有经济和私营经济的相对地位，很大程度上也反映了在企业所有制问题上的主流认识，即十多年来一直坚持的“两个毫不动摇”原则：对公有制经济，要毫不动摇地“巩固和发展”；对非公有制经济，则要毫不动摇地“鼓励、支持、引导”。

支撑这个原则的，是长期以来在理论和政策讨论中被普遍遵从的一种关于企业所有制的公私二分法概念。这一概念的基本含义是，企业按所有制分为公、私两类。公有的企业首先就是国家所有的企业，“国家所有即全民所有”。而国家所有的具体含义，一是政府对企业经营决策的控制权，二是政府对国有资本投资收益的索取权，即通常所说的“管人、管事、管资产”。国家所有的企业再加上“劳动群众集体所有“企业，构成了“公有制经济”。剩下的私营企业和其他“多种所有制”企业属于“非公有制经济“。

本文试图说明的是，这种被普遍接受的关于企业所有制的公私二分法概念，已经不能反映现实，需要从实际出发，以一种新的三分法概念取而代之。

关于传统的公私二分法概念如何不能反映现实，比较容易说明问题的一个例子，是马来西亚的企业制度。

表1所示的是5家马来西亚大公司的股权结构。2020年福布斯全球2000家最大上市公司名单中有10家马来西亚公司，表中列出的是其中5家。这5家公司中，石油化工集团是马来西亚政府以接近2/3的多数股权直接拥有的、在石化行业占支配地位的国家控股公司。国家电力公司的控股股东是国库控股公司（Khazanah Nasional Berhad）或KNB，而KNB也是马来西亚政府全资拥有的国家控股公司和主权财富基金。二者虽有差别但都符合传统的国有企业概念。与之相对应，大众银行比较接近传统的私营企业，其控股股东是该银行创始人郑鸿标（Teh Hong Piow）的郑氏合并控股公司。

但是，兴业银行和马来亚银行就没有这么简单了。兴业银行的控制性股东是雇员公积金（the Employees Provident Fund）或EPF。这是马来西亚最大的养老基金，服务对象是私营部门雇员和公共部门不领取退休金的雇员。马来亚银行的控制性股东是国家股权公司（Permodalan Nasional Bhd）或PNB，这是一家为马来人（Bumiputera）的储蓄设置的单位信托基金的管理公司。EPF和PNB的共同特点是，它们本身都归政府所有，但它们投资于企业的资本并非国有资本。EPF的投资资金来自养老基金的缴费人，PNB的投资资金来自马来人的储蓄。

那么，按照传统的公私二分法概念，兴业银行和马来亚银行算国有企业还是私营企业？一方面，既然EPF和PNB本身是国有企业，它们控制的企业按理说也应该是国有企业。至少，这两家银行与大众银行不同，不能算私营企业。但是，EPF和PNB投入到兴业银行和马来亚银行的并非国有资本，其资金来自于有名有姓的个人的私人储蓄，这些个人对EPF或PNB的投资收益都拥有特定的索取权，EPF和PNB对他们也负有受托责任，二者在法律上都有清晰界定。由此看来，如果把它们和石油化工集团、国家电力公司等量齐观，都算作国有企业，也不妥当。

因为马来西亚是《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）的初始成员国之一，由美国主导起草的、专门针对国有企业的CPTPP第17章，也遇到了这个问题。因为该章必须明确其国企规则是否适用于类似于兴业银行和马来亚银行这样的企业，因而需要确认它们是否属于国有企业。对此，该章采取了一个颇为独特的处理办法：首先确立了一个“独立养老基金”的概念并将之视为国企；然后又规定，有关国企的纪律要求，不适用于独立养老基金及其控制的企业。

什么是独立养老基金？按CPTPP的定义，独立养老基金是政府所有或通过所有者权益控制的、具有以下三个特征的企业：

其一，其业务活动是管理或提供养老、退休、社会保障、残疾、死亡或员工福利等方面的计划（plan），并且只为这些计划的缴费人、他们的受益人等自然人的利益服务。

其二，对前述的这些自然人负有受托责任。

其三，在投资方面不受政府的指挥（direction），但是，与通常投资实践相一致的、关于风险管理和资产配置的一般指南除外，政府官员参加该企业的董事会或投资决策机构（investment panel）本身不说明存在政府指挥。根据马来西亚学者的信息，EPF已经被CPTPP缔约方确认属于独立养老基金。至于PNB，CPTPP第17章附录规定，只要其在业务活动、受托责任和投资独立性方面与独立养老基金的定义一致，也可享受和独立养老基金同等的例外待遇。

马来西亚企业制度的例子说明了传统的二分法概念以及其中的“国有企业”概念的局限性。实际上，马来西亚自己并不使用“国有企业”的概念，无论是石油化工集团、国家电力公司这样的企业，还是兴业银行、马来亚银行这样的企业，他们一概称之为“政府关联企业”（Government Linked Companies）。

现实世界中的企业所有制更为复杂

但马来西亚的例子并不是一个简单的例外。比如，稍微放宽一点视野就可以发现，马来西亚的EPF、PNB与中国的国有商业银行其实有重要的共同点。中国的国有商业银行也由政府所有和控制；它们投入到企业的资金也是来自私人储蓄而不是国有资本；这些私人储蓄的所有者也各有自己独立的账户，对国有商业银行的收益有法律上界定清晰的索取权。虽然中国的国有商业银行只能投资于企业的债权，但它们和马来西亚的EPF和PNB一样，都是把私人储蓄引入企业的中介。

如果把视野进一步放宽，很容易看到，在全球范围内，私人储蓄通过金融中介被引入企业在市场经济中是普遍现象。虽然这些金融中介有一些像EPF、PNB和中国的国有商业银行一样由政府所有或控制，但多数是私营的机构投资者。

经济合作和发展组织（OECD）的De La Cruz和合作者2019年的一项研究（Owners of the World’s Listed Companies）提供了全球范围内公司所有权结构的最新图景。该研究分析了2017年底全球4.1万家上市公司中最大的1万家（按市值占4.1万家的90%，其中中国大陆的公司1541家，香港371家）的股权结构（表2），发现其总价值75万亿美元的股权中有41%（31万亿美元）为机构投资者持有，其中主要是私人管理的养老基金和保险公司。与此相比，包括政府、主权财富基金、公共管理的养老基金和国有企业在内的“公共部门”持有的比例仅有14%。传统的私人投资者，包括一般的私人公司、私人控股公司、个人或家族战略投资者，持有这1万家公司股权的18%。其余27%为散户和其他不需公开披露的小型机构投资者拥有。

从持有公司股权的角度看，养老基金是最重要的机构投资者。但养老基金也是把私人储蓄引入企业的中介。无论是私人管理的还是公共管理的养老基金，都不仅投资于股权，也投资于债权。根据OECD的数据（Pension Markets in Focus），2019年底，37个OECD国家的养老金资产（以养老基金为主但也包括其他形式如保险公司的养老保险政策）总额高达49.2万亿美元，其中26.8%投资于股权，43.6%投资于债权，包括政府债券和公司债券。

当然，如表2所示，全球平均数后面存在着巨大的体制差异。差异最大的是机构投资者的角色，而在这方面，中美两国之间的差异又最为清楚和突出。美国的公司股权有高达72%的比例为机构投资者持有，传统的私人投资者和公共部门加在一起仅占9%。而中国的情况正好相反，公司股权中仅有9%为机构投资者持有，传统的私人投资者和公共部门持有的比例则高达62%。其他发达经济体，除了亚洲的日、韩、港、台、新，也与美国接近，机构投资者持有的份额接近40%，传统的私人投资者和公共部门持有的比例则在15-30%之间。

第二个方面的差异是公共部门和传统私人投资者的的角色。在这方面，中国无疑独树一帜，公共部门持股的比例最高，其次是南非和沙特阿拉伯。而亚洲和拉美国家持股比例最高的，是传统的私人投资者。其中亚洲发达经济体的公司中公共部门持股比例高达19%，主要是由于在香港上市的大陆公司。

如果把视野进一步放宽，作为国企所有者的国家所充当的角色，其实也可以理解为是把私人储蓄引入到企业的中介。理解这一点的要害在于，国家是由人民组成的，国家财政所拥有的一切，包括投入企业的国有资本，都不是来自“国家”自己，而是来自人民。一个企业之所以成为“国有”企业，不过是因为国家把人民的一部分储蓄集中起来，作为股权资本投入到了这家企业。

这里的“国家”不仅包括政府自己，也包括其主权财富基金。在表2所指的1万家上市公司中，公共部门持股超过50%的有800家，持股10-49%的有1140家。这些公共部门持有的股权56%为各级政府持有，24%为主权财富基金持有，11%由公共管理的养老基金持有。在沙特阿拉伯、新加坡、挪威等国家，主权财富基金尤其是国有股权的主要持有者。

当然，进一步分析下去，会发现现实情况极其复杂，尤其是各国的机构投资者的法律框架和运作模式千差万别。但是，相当大一部分私人储蓄通过金融中介被投资于企业的股权和债权，是现代市场经济中的一个基本事实。因此，概括而言，私人储蓄进入企业，实际上存在以下三大类机制。

1. 无中介。即私人储蓄的所有者直接投资于企业，投资的对象可以是股权也可以是债权。这类机制包括私人投资开办企业、股票市场上的散户投资，也包括私人投资者设立的私人控股公司等投资工具。

2. 国家中介。通过这类机制，国家以税收或其他手段（如国企利润再投资于国企）集中私人储蓄，然后直接或通过主权财富基金等投资工具间接地投资于企业，其形式既包括全资、控股，也包括参股。

3. 金融中介。通过这类机制，私人储蓄被集中于金融中介，然后投资于企业的股权和债权。

国家中介和金融中介虽然都是中介，但有一个重大区别。国家中介的核心特征是，国家集中私人储蓄而投资所形成的资产及其收益，只属于国家。虽然法律上国家是全体人民的代表，但全体人民中的任何个人对全民资产及其收益的任何一个份额都没有排他性的索取权（分不出“你的”、“我的”）。而金融中介与此不同。虽然金融中介本身可以是私营机构也可以是公共机构，但私人储蓄一旦被集中于金融中介，其所有者（或权益的持有者）就会获得一项针对该金融中介的收益索取权。例如养老基金的受益人对养老基金，银行的储户对银行，保单持有人对保险公司，投资基金的份额持有人对投资基金，都持有这样的索取权。这种索取权的核心特征是其排他性，也就是说，一个人拥有的索取权与其他人拥有的索取权之间有法律上清晰界定的边界（分得出“你的”、“我的”）。

关键在于私人储蓄已经大众化

传统的二分法概念之所以过于简单，是因为现代市场经济中私人储蓄已经大众化，而大众化的私人储蓄在传统二分法概念所依据的两种经济模式中本来是不存在的。

其一是自由放任的原始资本主义经济。在这种模式中，工人的工资被压低到了维持劳动力再生产所必要的水平，工资以外的社会财富除了一部分被消费，其余被作为资本积累起来，再投资于企业。这部分资本积累虽属私人储蓄，但只属于资本家和少数富人，除此之外不存在大众化的私人储蓄。

其二是理想中的社会主义经济模式。在此模式中，资本家不复存在，一切资本归国家所有，全体劳动者创造的财富在他们之间“按劳分配”。但是，在分配给个人之前，国家还是要进行若干项“扣除”，包括用于补偿已经消费掉的生产资料的资金，用于追加生产资料以便扩大生产的资金。经过这些扣除，每一个劳动者最后领回去的，并非“不折不扣的劳动所得”，而只是和他所提供的劳动量成比例的一部分消费资料。因此，在这种模式中，也没有大众化的私人储蓄，因为可以成为私人储蓄的那部分社会财富，在分配之前就已经被国家“扣除”出去了。改革前的中国经济可以看作是这种理论模式的一个现实版本。

在这两种模式中，由于不存在大众化的私人储蓄，企业的所有制只可能有两种类型。一种是资本家所有的私营企业，一种是国家所有的国有企业。传统的关于企业所有制的公私二分法概念就是由此形成的。这两种所有制的核心区别在两个方面，一是谁掌握微观经济活动的决策权，二是谁获得国民收入分配中归于资本的部分。

但是，现代市场经济早已远离原始资本主义模式。重大变化之一就是，私人储蓄不再仅仅是资本家或少数富人的事情。成千上万的劳动者和普通大众都有私人储蓄并通过股票市场和金融中介投资于企业股权。1950年，通用汽车公司设立美国第一个现代意义上的养老基金，此后养老基金管理的资产在美国和其他发达国家持续增长。全球金融危机后的十年（2009-2019）中，OECD国家的养老金资产与其GDP的比例从60%上升至92%。工作年龄的职工参与养老储蓄计划的比例，在瑞典、芬兰、荷兰、丹麦等国高达80-100%，在美国和英国也在50%左右（见OECD报告Pension Markets in Focus）。

与此同时，改革开放后的中国经济也已远离改革前的模式。以居民存款而言，根据易纲和合作者（《再论中国金融资产结构及政策含义》）的计算，1978年中国的居民存款合计0.1万亿元，人均仅104元；2018年则合计为78.6万亿元，人均达到56329元。皮克蒂（Thomas Piketty）等人的研究（Capital Accumulation, Private Property and Rising Inequality in China, 1978-2015）也表明，包括房产、公司股权和其他金融资产在内的私人财富与国民收入的比例，1978年为100%，2015年已经上升到450%，而同期公共财富与国民收入的比例大体维持在250%。

当然，和收入分配一样，无论是在OECD国家还是在中国，私人储蓄在人口中的分布都远非平均。但大众化的私人储蓄的存在已经是一个基本事实。金融中介作为把私人储蓄引入企业的机制所具有的重要性，以及传统的二分法概念与现实的脱节，都是由此产生的。

“二分法“需要扩展为“三分法”

因此，更接近现实的关于企业所有制的概念，必须容纳私人储蓄通过金融中介被引入企业的基本事实，传统的二分法的概念必须扩展为三分法。所谓“三分法”的具体含义是，在现代市场经济中，一个企业可以为表3所示的三大类投资者所有或控制。

表3所示的概念与De La Cruz和合作者对公司股权持有者的分类是基本一致的。De La Cruz等把公司股权持有者分为5类，除了公共部门和机构投资者，另外三类一是私人公司和私人控股公司（private corporations and holding companies）；二是战略性个人和家庭成员（strategic individuals and family members）；三是散户和小型机构投资者（other free-float including retail investors）。表3把这三类合并归入了“私人”一类。不过，与De La Cruz等不同的是，表3把公共管理的养老基金和政府、主权财富基金分开，而与私营的养老基金一起归入了“机构”一类。这主要是因为公共管理的养老基金的受益人的索取权也是排他性的。这一特点与私营的养老基金相同，而不同于主权财富基金和政府，属于前述的金融中介的机制。

在传统的二分法框架下，人们已经习惯于把表3 中的第I类和第II类的企业称为“私营企业”（privately owned enterprise）和”国有企业“ (state owned enterprise)。在三分法框架下，表3 中的第III类企业也需要有一个名称，以便更清楚地与其他两类区分开来。选择之一是称之为机构投资者背后的投资人共同所有的企业，或“共有企业“（jointly owned enterprise）。比如，用表1的例子来说，马来西亚的石油化工集团和国家电力公司属于国有企业，大众银行属于私营企业，兴业银行和马来亚银行则可以称为“共有企业”。

当然，在西方国家，家族控制的上市公司（即第I类）和机构投资者控制的上市公司（即第III类），并无不同的称谓，一概被称之为私营（private）。这是因为西方通行的私人所有（private ownership）的概念含义更为宽泛，不仅资本家对企业的所有制是“私有”，任何个人对财产的所有权只要是排他性的，与其他人的所有权有清晰的边界，无论大小都是“私有”。由于这一原因，西方通行的“私营”概念虽然对私人储蓄大众化之前和之后的企业所有制也没有区分，但可以包容这一现象。

虽然如此，但前述CPTPP关于独立养老基金的规则说明，把“共有企业”与“国有企业”区分开来，不仅仅是个名词问题。美国和CPTPP的缔约方为什么同意关于国企的纪律约束可以不适用于独立养老基金控制的企业？虽然他们没有对此作过解释，但其根本原因显然是独立养老基金的两个核心特征使其不同于其他国有企业。首先，独立养老基金管理的不是国有资本而是受益人的财产，其控股的企业是私人出资的（privately funded）的企业。其次，独立养老基金对受益人负有受托责任，而不是对政府负责，其投资决策不接受政府的干预。因此，虽然独立养老基金本身是国有企业，但其所有或控制的企业的激励机制更接近于私营企业而不是国有企业。CPTPP之所以那样规定，应该是因为美国和CPTPP的缔约方都认为，这样的企业对自由贸易区内贸易和投资造成扭曲的风险更小，因而需要与国有企业区别对待。

新的概念可以拓宽改革思路

概念和名词的更新本身当然不是目的。建立更贴近现实的企业所有制概念，目的是使改革思路更贴近现实。相对于传统的二分法概念，前述三分法概念首先指明的一点是，以“两个毫不动摇”为核心的关于企业所有制的基本政策取向需要更新。虽然技术上来说“非公有制”的概念可以囊括公有之外的一切企业所有制形式，但问题是，无论是就微观经济决策权的分配而言，还是就资本收入的分配而言，共有企业和私营企业都存在根本区别，不应混为一谈。国有、私营、共有三种企业所有制形式在国民经济中的相对地位及其调整机制，需要根据国家的经济发展战略重新界定。

其次，用三分法概念看问题，可以很清楚地看到，共有企业这样一种企业所有制形式在中国有尚未发挥的潜力。前述OECD的研究虽然只包括不到二千家中国公司，但数据显示中国的公司股权只有很小比例为机构投资者持有，符合实际情况。而这种情况形成的原因，就是易纲在其最近的论文（《再论中国金融资产结构及政策含义》）中指出的，“实体经济融资仍以间接融资和债务融资为主“。从金融资产结构的角度看，具体表现是，居民部门的资金运用以存款为主（2018年占比54.4%），企业部门的资金来源以贷款为主（2018年占比54.2%）。由此产生的问题是对银行债权融资的过度依赖，以及金融资产风险明显向银行等金融机构集中，而金融机构的风险相当部分最终要由政府承担。减少对银行债权融资的过度依赖，需要发展股权融资。而通过共有企业的机制，由机构投资者尤其是私营机构投资者把居民私人储蓄转换为对企业的股权投资，无疑是一种值得考虑的战略选择。

因为现代市场经济中私人储蓄的很大部分是劳动者为自己退休后的生活而准备的储蓄，因此，中国企业对银行债权融资的过度依赖，也与中国的养老保险制度密切相关。如周小川（《养老金改革考验我们的经济学功底和智慧》）所指出的，中国养老保险采用的是现收现付制加个人账户预筹积累制的模式，虽然其初衷是将社会统筹和个人账户的优势都发挥出来，但目前养老金预筹积累的占比太小。这种情况决定了养老基金在中国公司股权融资中不可能有大的作为。要把这一模式的优势真正发挥出来，途径之一是做实个人账户，包括他提出的划拨国有资本做实个人账户（《关于养老金改革的几个问题》）。

从国有资本管理的角度看，划拨国有资本做实个人账户可以成为一项有创新性质的改革措施。因为个人账户的受益人是有名有姓的个人，他们对管理其个人账户的机构可以拥有法律上界定清晰的排他性的索取权。这些机构因此也必须对受益人承担起受托责任，其投资决策因此也必须是商业决策，而不能受政府的干预。

事实上，对其他的国有资本，也可以发挥机构投资者的作用，按一种社会化的方式进行管理。这里所谓“社会化”管理（见拙作《国企改革再出发》）有三个核心特征。一是把国家在国有企业的一部分股权委托机构投资者管理；二是把所获得的投资收益通过为此目的专门设立的账户分配给全体公民；三是政府主要负责维护这一制度的运行，选择受委托的机构投资者，并对其进行监督管理，不再参与企业的商业决策。这种社会化管理的模式当然还只是一个大的概念。但委托机构投资者管理国有资本，中国投资公司和很多其他国家的主权财富基金已有先例；通过专门账户把投资收益分配给特定人群，马来西亚的PNB也已经有先例。这样一种模式若付诸实施，当然需要更详细的设计和论证，但值得尝试。因为它可以在维持国有资本的国家所有权不变的前提下，实现两个方面的目标。一是使政府从更多企业的商业决策中解脱出来，彻底实现政企分开，减少国家所有制与市场经济的冲突。二是为低收入人群提供多一层的收入保障，强化全体人民的共同利益。