军民融合型国家科技创新系统的

体系构成与运行过程

严剑峰 包斐

上海财经大学国防经济研究中心

本文发表于《科技进步与对策》

【摘要】：军民融合型国家科技创新系统是国防科技工业和国家高科技产业发展的基础与内在动力。从国家创新系统（NIS）的视角出发，对我国国家科技创新系统的现状、构成及存在的问题进行了描述和剖析，在此基础上提出了一个包括政府、军方、国家实验室、军方实验室、大学及产业界共同构成的军民融合型国家科技创新系统——“六边形”模式，并分析了“国防需求牵引”、“市场需求牵引”和“科技自由探索驱动”三种动力机制下军民融合型科技创新系统的运行过程、关键环节及相应政策建议。

关键词：军民融合  科技创新系统  体系构成  运行过程

一、文献综述

（一）国外文献评述

自从弗里曼于1987年提出“国家创新系统（NSI）”这一概念以来，构建国家创新系统问题就得到了理论界与各国政府的高度关注。虽然国防科技研发对经济的影响早就受到学者们的关注，但是，人们并没有把它放在国家创新系统中研究其地位和作用。国外最早从国家创新系统这一视角审视国防科技研发在国家创新系统中重要地位的是美国学者Mowery D. C. 和Rosenberg N.（1993）。此后，国外学者虽然没有提出“军民融合型国家科技创新系统”这一概念，但他们的研究都紧紧围绕“如何实现科技创新的军民融合”而展开。具体包括：（1）国防研发在国家创新系统中的地位和作用问题。如David C. Mowery（2009）对冷战期间及冷战结束后美国国防研发在整个国家创新系统中扮演的角色及国防研发活动对不同产业创新绩效的影响进行了研究。2011年，David C. Mowery（2011）又对国防研发向民用部门“溢出”的途径进行了深入解析，他特别强调了研发支出规模和研发与采办竞争的重要性。（2）国家科技创新系统的构成问题。如Judith Reppy及其他一些学者（Judith Reppy，2000）研究了国防工业在国家创新系统中的地位和作用；Philippe Larédo And Philippe Mustar（2004）对大学和公共部门研究机构在国家创新系统中地位的变化进行了深入研究，指出在欧洲各种科技创新主体之间的界限正在日渐模糊，“科技共同体”正在显现。而Dirk Libaers（2009）则研究了美国研究型大学在国防研发中的地位，以及大学研究人员与国防部和产业界之间的互动关系。（3）国家科技创新系统中军民互动与演化过程。如Haico te Kulve和Wim A. Smit（2003）从社会-技术网络的视角对荷兰在开发高能电池组过程中军民互动网络的形成与演化过程进行了分析，他们认为：鉴于两用技术这一概念的模糊性，因此培育具备军民两用技术开发能力的创新网络比开发两用技术对于构建军民一体化的科技工业基础来说更为重要。从他们的这一案例分析中，我们也可以看出军民融合型国家科技创新系统的一般构成及形成与演化过程。Lazaric, Nathalie;et al（2011）描述了自上个世纪90年代以来，由于技术变革和组织变革导致的法国国家科技创新系统的结构变化，并指出在新的科技创新系统下，法国国防部正在由“项目构造者”向“项目管理者”转变。（4）军民融合创新的效果与效率问题。如Jay Stowsky（2004）通过对美国国防部两种不同的研发模式——军民分隔型和军民融合型——的案例分析，发现：军民融合型的研发模式不仅有利于技术的商业化和提升本国企业的竞争力，而且更有可能获得在军用领域的成功。（5）军民融合创新中存在的障碍和问题。如Ham and Mowery（1997）对国防实验室与私人企业合作研发中成功与失败的案例及存在的问题进行了经验研究，这为利用军方研发机构从事民品技术开提供了参考和借鉴。此外，国外学者对于军民两用技术开发以及国防科技的“溢出”和“溢入”的研究也很重视。这些学者分别从不同的角度研究了国防研发在整个国家科技创新系统中的地位、作用和运行过程，这为我们思考构建军民融合型科技创新系统提供有益的借鉴。但是，在国外学者的研究中，他们往往只关注军民融合科技创新系统中的某一部分（如军方研发机构、或大学、或产业界）或环节的功能、作用与运行过程，而对整体的关注不够，缺乏对整个军民融合型国家科技创新系统内在结构的系统构建及其整体运行过程的研究。

（二）国内文献评述

国内对国家创新系统（NIS）这一概念的引入与研究起步并不晚，研究成果也较多，但是这些研究往往对国防研发在整个国家创新系统中的地位和作用重视不够，显然这种研究是有缺陷的。国内最早提出构建军民融合型国家科技创新系统的学者有彭真怀（2003）、甘志霞（2004）、中国科技发展战略研究小组（2005）、游光荣（2005，2006）等，他们对构建军民融合型国家科技创新系统的重要意义、历史演进、理想状态、一般原则、国外经验、对策建议等进行了全面的介绍和阐述，但他们并没有给出军民融合型国家科技创新系统的具体结构模型，也没有给出这一系统具体的运行过程。既然是“体系”、“系统”，那么它一定是由不同的“要素”或“部件”按照一定的功能结构组织起来、并在一定的动力机制下运行以完成特定的任务。目前，国内明确给出军民融合型国家科技创新系统内在结构的学者主要有：贺新闻和侯光明（2009）构建的“四个子系统协同”模型、刘效广和杨乃定（2009）构建的“军民融合自主创新平台”模式、徐建中等（2011）构建的“轨道式”国防科技创新系统模型、姬鹏宏等（2013）构建的“五边形”模型。但这些研究还只是停留在从国家科技创新系统的一般理论模型出发来构建军民融合型国家科技创新系统，忽视了军方及军方研发机构在国家科技创新系统中的地位和作用；此外，这些学者也没有研究军民融合型国家科技创新系统的具体运行过程，更没有找出其运行过程中的关键环节和瓶颈障碍、以及消除军民融合创新的障碍的举措，从而给出构建军民融合型国家创新系统的路线图。因此这些模型和相应的政策建议都还有待进一步完善。其他相关研究则从不同的角度阐述构建军民融合型国家科技创新系统的途径：如刘敏（2011）从区域开发的角度探讨构建区域性军民融合型创新网络的途径；如平洋（2012）从军工行业“开放式”创新模式出发阐述构建军民融合型国家科技创新系统的重要性和途径；Kathleen A. Walsh and Ed Francis（2011）则认为中国正在运用经济开发区的投资与开发模式，集成国防工业部门、相关机构、产业部门和地方政府的力量，通过“自上而下”（政府推动）和“自下而上”（市场牵引）两种方式推动建立军民两用的国家科技创新系统。显然，如果没有顶层体制设计的突破和优化，这种从技术层面来推动构建军民融合型科技创新系统就很难取得良好的效果。

本研究将在以上研究的基础上，着力构建一个军民融合型国际科技创新系统的体系结构，并对“军事需求牵引”、“民用需求牵引”和“科学自由探索驱动”三种动力机制下军民融合科技创新系统的运行过程进行深入研究，探索实现军民融合科技创新之路。

二、军民融合型国家科技创新系统的概念

（一）国家科技创新系统

国家科技创新系统这一概念经历了一个不断发展完善的过程（苗向荣，2013）。在熊彼特创新理论的基础上，1987年弗里曼提出了国家创新系统这一概念。他指出国家创新系统是一种在公、私领域里的机构网络，其活动和行为启发、引进、改造和扩散新技术。随后，纳尔逊在1993年主编的《国家创新系统》一书中指出，国家创新系统从制度上讲是非常复杂的，它既涉及到每个企业，也包括大学和政府基金与计划。

1997年经合组织在其发布的《国家创新系统》报告中对国家创新系统的定义是：国家创新系统是由参加新技术开发与扩散的企业、大学和研究机构组成，是一个为创造、储备和转让知识、技能和新产品的相互作用的网络系统。

我国从上个世纪末开始引入国家科技创新系统这一概念，中科院在结合我国国情并借鉴国外发达国家研究的基础上，将国家科技创新系统定义为“一个由产业界、科研机构和高等院校共同组成的网络系统，功能涵盖知识创新活动和技术创新活动。” 后来，中科院又对这一定义进行了扩展，将政府部门和中介机构也纳入国家科技创新系统中。（中国科技发展战略研究小组，2005）

从上面对国家科技创新系统的介绍中，我们可以看到这一概念的最大问题在于忽视了军方及其研发机构和国防科技研发在国家科技创新系统及创新过程中的重要地位和作用，也没有把军民融合创新问题纳入自己的研究视野，因此有必要对这一概念进行深化，于是学界提出了军民融合型国家科技创新系统这一概念。

（二）军民融合型国家科技创新系统

国外学者虽然对国防研发及军民融合科技创新问题进行了大量的研究，但是国外学者并没有提出军民融合型国家科技创新体系这一概念。值得骄傲的是，这一概念最先是由中国政府和中国学者提出并加以深入研究的。

在我国，军民融合的思想由来已久，最早可追溯到毛泽东同志提出的“军民结合、平战结合”的指导思想。改革开放后，随着我国国防科技工业系统的改革与民用高科技产业的发展，科技创新对国防工业和国家社会经济发展的支撑作用越来越重要，如何打破体制障碍、建立一个军民融合型的国家科技创新系统就成为摆在我国政府和学界面前的一个重要课题。于是在2003年，党的十六届三中全会明确提出构建“军民结合、寓军于民”科技创新机制。之后，一大批学者，如彭真怀、甘志霞、游光荣、中国科技发展战略研究小组、等，开始把构建军民融合型国家科技创新系统作为自己的研究对象。

但是，对于什么是军民融合型国家科技创新体系，国内学者并没有给出清晰的定义。游光荣（2005）对军民融合型国家创新体系的特征进行了描述：“国防科技基础与国家民用科技基础、国防工业基础与国家民用工业基础实现有机结合，融为一体；军用、民用高新技术双向顺畅转移，创新源头（基础研究）实现军民统一规划；军用、民用优质高科技资源能得到合理配置和有效利用；国家科技实力和创新能力有明显提高，掌握一批拥有自主知识产权的核心技术并形成核心生产能力，同时满足国民经济现代化建设以及国防和军队现代化建设的需要。”据此，我们认为军民融合型国家科技创新体系就是打破现有体制下的部门、行业、所有制分隔局面，改革并重塑各个创新主体，整合军地科技创新资源，使其形成一个既有分工、又密切协同的单一的科技创新体系，使其能够同时满足国防和民事部门需求。

军民融合型国家科技创新体系应实现在以下三个层面的融合，即：在科技创新的投入层面，要实现创新要素和资源在军民间的流动、共享；在科技创新过程中，要实现军民合作研发、联合攻关；在科技创新成果层面，要实现创新成果的军民共用共享。

三、我国国家科技创新系统的现状及问题

（一）我国科技创新系统的现状

我国目前的国家科技创新体系可以用图1来表示：

图1  我国当前国家科技创新系统现状及构成

从上图可见，我国的国家科技创新系统大体可以分为三个部分：军方科技创新系统，由军方所属高校、科研机构构成；国防科工创新系统，由军工主管部门及其下属高校、科研机构和企业组成；民事部门科技创新系统，由政府、高校、科研院所和企业组成。这三个组成部分各自自成体系，其中军方的科技创新系统还会通过军品研发采办与国防科工创新系统发生联系，但这种联系基本上停留在装备采办与项目交互的层面，而缺乏在科研设施设备共享、人员流动、科研项目联合攻关等层面的合作。而民事部门的科技创新系统基本上与其他两个之间很少联系。

（二）当前我国科技创新系统存在的主要问题

从图1可以看到，当前我国科技创新系统存在的问题主要表现在体制和机制两个方面：

（1）从体系结构上看，主要问题是部门分隔、自成体系。

从图1可以看到，除了军方不具备产品生产开发能力以外，目前我国科技创新体系的几个组成部分基本上都具备独立的从基础研究到产品开发生产能力。在军方，从中央军委、到四总部、再到各军兵种都有各自的大学和科研机构；在军工领域，除了具有独立的科技创新体系以外，在各个军工行业门类之间（如航空与航天）也缺乏必要的合作与交流，分隔现象十分严重。这种军民分隔、行业分隔、自成体系的做法造成“军队和地方在通用科技领域重复投入，通用技术成果难以相互转化”（姬鹏宏等，2013）。

（2）从运行过程上看，主要问题是封闭运行、军民分离。

长期以来，出于保密的需要，我国一直把军方和军工行业的科技研发活动看成是国家机密，为避免泄密而把国防科技研发活动限制在尽可能小的圈子内，排斥民间机构和个人的参与，这就造成了国防研发活动的封闭运行、缺乏竞争与合作。从运行的机制来看，三个组成部分的动力机制及运行过程也是不同的：军方研发系统以指令性计划方式运行，军工研发系统以指令性计划和市场两种方式驱动，而民事部门研发系统则主要依靠市场方式驱动。“前者听上级的，后者听市场的”，这种运行机制的差异既阻碍了民间资金和资本进入国防科技创新领域，也阻碍了三方的合作，严重制约了国防科技与民用科技的“双向溢出”。

因此我们必须从体制和机制两方面着手，对我国国家科技创新体系进行改革。

四、军民融合型科技创新系统的构成及构建

（一）军民融合型国家科技创新系统的目标模式

科技创新，一般认为就是企业应用新知识、新技术、新工艺，采用新的生产方式和经营模式，提高产品质量、开发新产品、提供新服务，占据市场并实现市场价值。但是随着科学技术的发展，其复杂程度越来越高，使得很多技术创新无法仅仅依靠企业自身来完成了，而必须由企业、大学、科研机构、政府以及中介机构等主体相互协作、共同完成。也就是说，科技创新已经不再是单个人、单个企业、单项技术的个体突破，而是由多个主体构成的国家创新系统的群体创新。

军民融合型国家科技创新系统就是打破现有体制下的部门分、行业、所有制分隔局面，重新整合军地双方的科技创新资源，使其形成一个既有分工、又密切协同的科技创新体系，使其能够同时满足国防和民事部门需求。借鉴发达国家科技科技创新体系的构成，其基本结构如图2所示：

图2  军民融合型国家科技创新系统构建的目标模式（参见严剑峰，2013）

在这一创新体系中，包括政府、军方、国家实验室、军方所属科研院所、大学及其附属研究机构、产业界及其研发中心、中介组织，它们共同构成一个以中介组织为中心的“六边形”网络。其中，政府部门包括除国防部以外的其他政府机构，如工信部、科技部、教育部、卫生部、国家自然科学基金委员会等等，也包括各省市政府；国家实验室则是指国家各部委或省市政府下设的各种类型的政府研究机构；军方所属科研院所从某种意义上说，其实就相当于国家实验室，只是其在功能定位、保密规定、管理要求等方面较为独特而已；而这里的高校也不再区分军方院校、军工院校和地方院校，只要他们有能力、有条件，都可以平等地参与军地科研项目的竞争；企业也不再区分军工企业和民口企业，所有企业都作为平等的市场主体参与到军品和民品的研发生产竞争中。这就需要对目前的军方院校、军工院校、军工系统及国防采办流程进行必要的改革（详见下文）。

在各个主体（actors）之间，形成四种类型的关系：（1）军方与其他政府部门之间，主要表现为在军用科技与民用科技研发项目分配上进行沟通协调，以避免重复立项、重复研发。对于纯民用项目，可由其他政府部门立项；而对于纯军用项目和军民两用项目，则由军方立项。（2）政府部门与国家实验室、军方与军方所属科研院所之间，主要表现为行政隶属关系，国家实验室和军方所属科研院所主要为各自的主管部门提供技术咨询、决策支持等服务，并代表各自主管部门管理本部门科研项目的立项、评审、检查与验收等工作，同时也承担一些科研任务。（3）政府部门和军方与其他科技创新主体（包括国家实验室、军方实验室、高校及其附属研究机构、产业界）之间，主要表现为科研项目的立项、招投标、组织管理等。政府部门和军方要在一定范围内通过招投标的方式把科研项目发包给包括自己内部研究机构在内的各个研发主体。（4）国家实验室、军方所属研发机构、大学、产业界之间，主要是基于合同的产学研合作研发关系。这些关系一起构成了军民融合型国家科技创新网络。

（二）军民融合型国家科技创新系统中各个主体的功能

在图2所示的体系构成中，各个主体有着明确的职责分工。

1.政府及其所属国家实验室的功能定位

在军民融合型国家科技创新体系中，各个政府部门的职能主要包括制定本部门的长期科研规划，为本部门领域的基础科学研究与先导技术开发提供资金支持，创建并资助国家实验室，年度科研项目的立项与管理等。

根据市场失灵理论，政府实验室的主要任务应该专注于所在政府部门的公共使命，主要从事应用基础研究，尖端技术、产业先导技术和共性技术开发，而商业性科技研发则交给产业界及其研发中心来完成。同时，在从事尖端科技的研究开发过程中，也部分承担优秀研发人才培养的职责。

2.军方及其附属研究机构的功能定位

军方既是武器装备技术性能的需求者、界定者，又是军方研发项目的组织管理者。因此，军方应具备两种能力，分别是技术能力和管理能力。军方的项目管理能力主要依托国防采办系统，而技术能力则主要依托其下属的研发机构。

军方的职责主要包括国防科技研发需求的生成和国防科研项目的管理。军方作为军用技术的需求者和使用者，应能够根据战争的需要和科技发展的前沿提出国防科技需求清单，当然这一清单应由作战部门、技术管理部门、军方研究机构和技术咨询机构共同提出。军方提出明确的需求，并给予一定的研发资助，这是牵引科技进步的重要力量。此外，军方还负责国防科研项目的规划、立项、招标、管理、监督、项目成果的验证、评估等管理工作。军方实行开放式研发采办管理模式是决定军民融合型科技创新体系建设和军民科技能否顺利实现“双向溢出”的关键。

军方研发机构的主要职责包括国防尖端技术研发与技术支持服务两个方面。技术支持就是向军方决策部门提供科技服务和决策支持，具体包括作战概念形成、技术可行性分析、性能指标设定、参与研发采办管理、测试与评估等。同时，军方研发机构也会直接从事国防科技的研发，特别是在作战概念形成的初期，对于先导技术的初期开发探索，一般都是在军方自己的实验室中完成的。军方研发机构扮演科技创新者、知识整合者、产业推动者的重要角色。建立自己的研究机构，可以使军方成为真正“通晓相关技术前沿的、精明的”技术采办者、管理者，以改变在同武器装备承包商进行项目谈判时由于信息不对称而导致的不利地位。

在美国，各军兵种都建有自己的实验室，如空军的罗姆空军实验室、空军阿诺德工程中心（the Air Force Arnold Engineering Center）、海军的海军研究实验室（Navel Research Laboratories）等；在国防部层面设有国防高级计划研究局（DARPA）。这些研究机构所承担的功能也略有不同，如陆军所属的实验室及兵工厂承担着从基础研究直至某些武器装备开发阶段的研发任务；海军的研发机构有些专门从事长期的基础性研究，而有些则专注于应用技术和系统开发；空军更多地是依靠私人部门的研发力量，空军所属研发机构的研发活动则主要是为私人部门的产品开发提供技术支持。

3.高校及其附属研究机构的功能定位

大学的功能主要是从事人才培养、基础科学研究和部分应用科学研究。由大学承担包括国防研发项目在内的各种科研任务的一大好处就是有利于这些创新成果的扩散、传播，有利于创新型人才的培养。因此，应把更多的由政府或军方资助的研发项目放在大学中，由大学来完成。如美国国防部一半以上的基础研究项目都是由大学完成的。也可以把某些国家实验室放在大学中，由大学运营管理。在美国，能源部下面从事与国防核科学研究有关的的劳伦斯•伯克利国家实验室、埃姆斯国家实验室、洛斯阿拉莫斯国家实验室分别由加州大学伯克利分校、爱荷华州立大学、加州大学伯克利分校运营管理。

4.产业界及其研发中心的功能定位

产业界及其研发中心的主要功能是从事技术开发和产品开发，并实现产品的商业化和产业化。产业界包括总成商、分系统制造商、零部件制造商。其中总成商扮演“知识与技术的集成商”，把各种军用与民用技术集成起来，制造作战用的武器系统或“系统的系统”。分系统制造商和零部件制造商则实行专业化生产，提供专业化的技术和产品。企业具有对市场反应灵敏、机制灵活的特点，因此对于新技术的出现反应迅速，对于推动技术扩散起到重要作用。

这里我们不再区分军工企业、民品企业或军民兼容型企业，而只有集成商、分系统供应商和零部件供应商的大、中、小企业之分。所有的企业只要有能力、有条件都可以参与到军品研发中，成为军方的合同供应商，军方也实行开放式采办，所有企业机会均等，打破目前的军工行业垄断（严剑峰，2012）。

5.中介机构的功能定位

中介机构包括金融中介和科技中介。金融中介为企业融资搭建平台，为科研项目提供资金支持；而科技中介则提供信息传递、桥梁沟通、技术服务与技术咨询等服务，以实现资源的优化配置。

各个主体的职责分工如表1所示：

表1  军民融合型创新系统的构成主体的职责分工

（三）各创新主体间的相互关系

虽然在各个创新主体间有明确的分工，但只有通过他们之间的密切合作，才能够完成从知识创新、技术创新、产品创新并实现产业化的全过程。政府和军方扮演两类科研项目的资助者、管理者角色，而高校、政府所属科研机构、军方所属科研机构和产业界则担当了国家创新系统中 “主攻手”的角色。他们之间的合作关系可以用图3表示：

图3  军民融合型国家科技创新系统中各个主体之间的分工与协作关系

在图3中，几大科技创新“主攻手”在研究范围上存在一定的交叉重叠，这主要是因为在基础研究、应用研究、技术开发和产品开发之间并不存在清晰的界限，所以各个“主攻手”虽然有自己的主攻方向，但有时也会进入其他领域。几大“主攻手”在科技研发中的分工配合关系大体可以用图4来表示：

图4  大学、国家（军方）实验室、企业研发中心在科技研发的分工与配合

（四）由原有模式向目标模式跃迁的改革举措

前面分析了我国国家科技创新体系的现状及问题，也给出了军民融合型国家科技创新体系的目标模式。那么如何实现从原有模式向目标模式的跃迁呢？我们认为首先必须重塑创新主体，这是军民融合型国家科技创新体系运行机制转换的前提条件。

1.政府系统的改革

在政府层面，主要是建立政府与军方之间的沟通协调机制。为了商讨国家重大科技研发与工业基础发展问题，避免军、民两类科研项目的重复立项，建议成立国家科技咨询与决策委员会，作为国家在科技规划层面的最高决策机构。该委员会由国务院各部委、军方技术主管部门共同参与，定期沟通协商，制定国防科技与民用科技发展规划。

2.军方的改革

军方的改革主要涉及国防预算和国防采办制度改革。要把所有国防研发的资金纳入国防预算，由军方进行管理。实行开放式竞争性国防研发采办制度，国防研发项目要向所有有能力、有条件的研发机构公开招标，以鼓励竞争、激发活力，并增加国防科技成果向民用领域转移的机会。

3、军方研发机构的改革

在目前的体制下，军方研究机构的技术能力不足，其结果是军方对于科技发展前沿及其运用于武器装备开发的可能性不甚清楚，这导致了军方在武器装备采办过程中过于依赖承制单位的论证和建议，军方缺少独立的论证和评估分析，致使某些武器装备科研效益低、甚至决策失误。因此，军方目前要建立并完善自己的研发机构，增强军方的技术能力。军方建立自己的研发机构，目的并不是为了利用自己开发的新技术生产武器装备，而在于通晓相关技术、把握技术机会、形成作战概念、论证武器装备采办项目、参与武器装备采办过程的组织管理等，具体武器装备的研发生产还是交给企业。只有了解掌握了相关技术，军方才能在武器装备的采办过程中成为“精明的、通晓相关技术的、与军工企业对等的”谈判者、管理者。

4.高校的改革

在我们构建的军民融合型国家科技创新体系中，高校是作为一个统一的整体出现的。而实际上，我国的高校包括军队高校、军工高校和地方高校三块，这一方面造成重复建设、资源浪费，另一方面也排斥地方高校参与国防研发、阻碍了人才和学术交流，造成人为的条块分隔、体内循环、近亲繁殖，导致现有体制和利益格局的固化和强化。因此，有必要对军队院校、军工院校进行改革，对于那些技术型、通用型的院校和专业可以全部划归教育部管理，军队保留指挥型、任职教育型院校，而军工系统院校基本可以全部划归教育部管理。国防研发中的基础科学研究部分可以委托给这些高校完成，这样有利于通用型人才的培养和技术扩散，而军队和企业所需的技术人才全部直接从地方院校毕业生中选拔。

5、国家实验室的改革

国家实验室的主要职责是从事公益技术、共性技术和先导技术的研究，它相当于从大学的基础研究到企业的产品开发之间的桥梁，所以有其独立存在的必要，而我国目前正在推行的国有科研院所改革过程中所采取的“一刀切”的企业化改制做法是值得商榷的。我们应积极探索国家实验室多样化的运行管理模式。在美国，大约有15000多个国家实验室，这些国家实验室有些直接由相关政府机构进行管理，有些则委托给大学或产业界进行管理，或者是成为独立的非盈利性科研机构由私人部门进行管理运作。

6.产业界改革

在目标模式中，产业界是作为一个整体成为军民融合型国家创新体系的一个主体，这就意味着我们的目标是打破军工企业和民用企业之间的界线，使这两者真正的融为一体。这里的关键就是要改革现有的国防科技工业体制，改革军工企业的产权结构、改革国防采办制度、打破军工集团对自己所在领域军品研发生产的垄断，形成基于股权持有和市场交换关系的总集成商、分系统制造商、零部件供应商的军品研发生产体系，使得所有企业都有机会平等地参与到军品与民品的研发生产中（严剑峰，2012）。

五、军民融合型科技创新系统的运行过程及关键环节

上文构建的军民融合型国家科技创新系统是如何运行的、其动力机制是什么呢？我们认为其动力机制主要有使命驱动（也称国防需求拉动）、民用需求拉动和科学自由探索驱动三种。下面我们分别阐述这三种动力机制下军民融合型科技创新系统的运行过程，这一过程也正是军用科技与民用科技创新、创新成果在军用与民用之间扩散转移的过程。

（一）使命驱动型动力机制下的运行过程及其关键环节

1.使命驱动型（国防需求拉动型）动力机制的运行过程

所谓使命驱动，就是指政府部门或者国防部门为了推动国家科技进步和产业发展、维护国家安全而展开的一系列重大科研攻关项目，如863计划、973计划、登月工程等，当然也包括重大国防科技攻关活动，这是从国家层面提出的战略使命，体现国家意志，并依托政府财力和政府指令支持和推动完成的科技创新计划。这是推动一国科技进步的重要方式。国防研发项目很多都是从军方需求出发、借助于军方支持和军方推动完成的，所以具有与政府其他科研项目同样的动力机制和运行过程。

如图7所示，

第一阶段：军事需求界定阶段。在该阶段，由军方提出具体的军事需求或项目需求，这便成为系统科技创新的目标，也是牵引科技进步的重要力量。只有需求目标明确了，才能够聚集研发力量。美国一项名为“后见之明”的研究声称，只有研发活动针对特定的国防目的时，研发对武器装备开发的贡献才会最大。

第二阶段：基础研究与技术开发阶段。这个阶段军方通过研发采办或公开招标等方式寻求大学、国家实验室、军方科研机构、产业界等单位开展或单独、或并行、或联合的研发活动，以突破在武器装备开发过程中可能遇到的基础科学、应用科学或先导技术等方面的问题。

第三阶段：军品开发与生产阶段。该阶段主要由产业界来完成，产业界利用上一阶段获取的知识与技术开发符合军方需要的武器装备并批量生产。

第四阶段：民品开发与产业化阶段。这个阶段主要是产业界利用在武器装备研发过程中获取的知识技术开发并生产民品。当然其他参与国防科技研发的主体也可以直接利用国防科技从事民品的开发。这是实现国防科技“军转民”的重要阶段。

图5  使命驱动型动力机制下的军民融合科技创新系统运行过程

2.使命驱动型动力机制下创新系统运行过程中的关键环节

要实现使命驱动型动力机制下军民融合创新的目标，应重点把握以下几个关键环节：

第一，军事需求界定与需求信息发布。项目的选择既要充分考虑军方需求，又要兼顾民用部门的需要，大力发展军民两用技术。此外，要扩大国防科技需求信息的发布范围（姬鹏宏等，2013），建立科技需求信息等级制度，不同等级的科技需求信息在不同范围内发布。

第二，在研发采办环节，应在符合准入标准的前提下吸纳各种类型的科研主体平等参与国防研发项目竞标，这里除了进入标准要求以外，所有竞标主体无所有制、无大中小之歧视。

第三，在基础研究和技术开发阶段，要积极吸纳大学、军方实验室、国家实验室及产业界通过公平竞标的方式开展或独立、或并行、或联合研发，以鼓励研发竞争、加快国防科技研发进程、促进军用技术向民事部门的扩散和应用。中小企业是科技创新和技术扩散的重要主体，因此在国防研发中也应吸纳中小企业的参加。可以把一部分研发项目交给中小企业来完成。如美国的小企业创新研究计划（SBIR）就规定，所有每年研发经费超过1亿美元的联邦政府部门（包括国防部）必须把其中的2.5%留给小企业完成。

第四，在技术转移环节，要完善由军方（或国家）资助的科技创新成果的知识产权转移制度。在符合保密要求的前提下，积极探索建立知识产权转移制度，如对于联合研发的项目，可以由产业界拥有知识产权，而军方拥有使用权；或者军方研发单位拥有所有权，而产业界拥有使用权；当产业界把由军用拥有知识产权的技术运用于民品研发时，应给与军方适当的使用费。

第五，在利用军用技术开发民品的过程中，可能还需要一个“二次开发”的过程，以降低产品的生产、使用成本。这虽然是企业出于市场利益考量的自发行为，但必要时，政府（或军方）也可以给予企业一些适当的帮助。例如美国国防部对重要军工企业的民品开发项目也会给予支持，以提升这些军工企业的市场竞争力，借此来维持一个可持续发展的国防科技工业基础。

第六，鼓励参与国防科技研发及军品开发的单位，在符合法律规定的前提下，通过创办实体、科技人员创业、科研人员流动等途径，利用国防科技直接开发民品。

（二）民用需求拉动型动力机制下的运行过程及其关键环节

1.民用需求拉动型动力机制下的运行过程

民用需求拉动，顾名思义是以民品市场需求为创新动力的创新过程。所有企业要想在激烈的市场竞争中生存发展，就必须不断创新，以功能与性价比更优的产品占领市场。伴随人们收入水平和需求的层次的提升，需求的多样性也在不断增加，企业创新的范围不断扩大，创新的速度、频次和水平都在提高，这就为军方利用民用技术和产品提供了必要与可能。 如图6所示，民用需求拉动型动力机制下军民融合科技创新过程也可以分为四个阶段。

第一阶段：市场需求感知。企业作为最活跃的市场主体，他们对市场机会和技术机会的把握最为敏感。一旦企业发现了某个市场机会或技术机会，企业就会把这种市场需求转化为自己的商业项目开发，进行项目论证。

第二阶段：产品开发。经商业论证可行的技术开发项目，企业一般首先交由自己的研发中心进行开发。

第三阶段：技术与生产过程开发。当企业自己的研发中心无法独立完成某项技术开发时，它会求助于高校科研单位、其他企业研发中心、国家实验室、甚至军方实验室来共同完成。

第四阶段：军品开发。当民用技术接近、达到甚至超过军用技术时，军方完全可以直接利用民用技术或产品为军方服务。当然，掌握这些技术的企业本身就可以利用这些技术开发军品以满足军方对军品的需求。

图6  

2.民用需求拉动型动力机制下运行过程中的关键环节

在民用需求拉动的动力机制下，实现军民融合科技创新的关键环节有： 

第一，塑造企业创新主体。尤其是要对现有的国防科技工业企业进行改革，使它们成为面向军民两个市场的自主创新主体，能够对两个市场的需求做出快速反应。同时，鼓励企业建立自主研发中心，增强企业的自主创新能力。

第二，鼓励合作研发。这里尤其要鼓励军方科研院所利用其设施和人员参与民品民技的开发，实现在研发要素投入和研发过程两个环节的军民融合创新。这样一方面可以发挥军方科研机构的技术优势、提升民用产业的国际竞争力，另一方面也可以减少军方研发机构对军费投入的依赖、掌握民技发展趋势，为后续“民为军用”提供基础。

第三，军方对民品民技的信息收集。要实现从民品民技到军品军技的转化，前提就是军方必须了解民品民技发展的现状和趋势。军方可以通过科技信息收集、学术研讨会、民品民技博览会、供需见面会等形式收集民用科技信息，为军方采用民品民技提供决策信息支撑。

第四，消除军方采用民品民技的各种障碍。具体包括商业货架商品或技术的采购、对民品民技的适当改造（二次开发）、军标与民标的对接、保密认证制度的改革等内容，在这些方面军方研发机构起着十分重要的作用。

（三）科学自由探索型动力机制下的运行过程及其关键环节

1.科学自由探索动力机制下的运行过程

科学技术的发展，除了由军事需求和商业需求拉动外，还有一部分来自于自由的科学探索。这包括科学家或个人出于兴趣爱好而对科学进行的自由探索，也包括各种科研单位根据自己的目标或研究兴趣而开展的各种科学研究。这种科学自由探索催生了一大批重大科学发现与发明，因此政府或军方也应给予大力鼓励和支持。

科学自由探索型动力机制下，军民融合科技创新过程可以大致分为五个阶段（如图7所示）。

第一阶段：科研经费资助阶段。应鼓励社会所有的部门、单位和个人积极参与支持科学研究，建立研发投入的税收减免制度。

第二阶段：科学自由探索阶段。进行科学自由探索的主体除了传统的科研机构（高校、军方科研机构、国家实验室和产业界等）外，还应包括独立的科技爱好者。

第三阶段：技术机会收集获取阶段。并不是说在上一阶段获得的所有科技成果都具有商业或军事价值，只有经过军方和企业收集、甄别、筛选之后，有些技术才可能具有进一步开发的价值。

第四阶段：进一步开发。对于前面获得的科技成果，有些可能可以直接实现产品化，而有些则可能需要进一步的开发。此时，如果某些技术具有军用价值，则由军方主导开发，其过程与“使命驱动型动力机制”下的科技创新过程类似；如果某些技术具有商业价值，则由民事部门主导开发，其过程类似于“民用需求拉动型动力机制”下的科技创新过程。

第五阶段：应用。也就是经进一步开发后的技术成果最终实现了产品化和产业化，为军所用或为民所用。

图7  科学自由探索型动力机制下的军民融合科技创新系统运行过程

2.科学自由探索动力机制下创新系统运行过程中的关键环节

在科学自由探索动力机制下，实现军民融合科技创新的关键环节包括：

第一，建立并完善科研资助体系。要建立一个政府资助公共基础科学、公益性、先导性技术研究，军方资助国防尖端科技开发，企业资助生产技术和产品开发的科研资助体系。同时要鼓励公益团体和社会的富裕阶层投资于科技研发。

第二，鼓励科学自由探索。要培养全社会的科学探索精神，鼓励个人积极开展科学探索活动。如在美国军方研发项目中，就有一类科学自由探索项目，此类项目军方不设既定目标，鼓励项目负责人自由探索。 

第三，建立科技情报收集制度。在科学自由探索动力机制下，进行科学探索的主体较为自由和独立，科研成果往往也不需要向项目发起人汇报，因此建立相应的科技情报收集系统就显得非常重要。

第四，鼓励合作研发。这在前面已有论述。

对于上述三种动力机制下军民融合科技创新过程我们还可以进一步细化，也许我们还可以从这种进一步的细化中发现更多的有价值的、值得关注的环节、瓶颈和问题。三种动力机制就相当于我们所构建的军民融合型科技创新系统的三台“发动机”，而上述的关键环节则相当于整个机器的“传动轴”，只有动力强劲、传动灵敏，才能保证整个国家科技创新体系的健康高效运行。

六、结语

在构建军民融合型国家科技创新系统的过程中，我们原来所提倡的“军转民”、“民参军”或“军民两用技术开发”等理念与做法都是在现有体系的基础上做功能的延伸，缺乏对整个军民融合型科技创新体系的整体认知和系统构建，因此在实施过程中总是困难重重、效果不佳。本文从系统论的角度出发，构建了一个由多方主体构成的“六边形”体制，并对其运行过程进行了详细描述与分析。通过研究我们发现，构建军民融合型国家科技创新体系应从以下三个方面着手：（1）健全主体、完善体系。这里的关键是要使构成军民融合型国家科技创新体系的各个主体成为创新的主体，激发他们的创新热情和创新活力。（2）理顺各个主体间的关系，建立相互间既有分工又有合作的协同关系。（3）打通阻碍军民融合创新的关键环节和瓶颈制约，减少或消除军民融合和技术“双向溢出”的障碍。 

参考文献(略）

作者联系方式：

严剑峰：（1970—），男，汉族，河南信阳人，副研究员，经济学博士，博士生导师，研究方向为国防经济、公共经济与管理。手机：13681706099，E-mail：

包斐：（1987-），男，汉族，河南南阳人，国防经济专业研究生。手机：15801942426，E-mail：。