理论研究 | 张立：东亚镇村建设与规划的经验与启示
导读
我国与东亚镇村面临着相似的城镇化发展历程和乡村建设历程，研究东亚村镇对我国乡村及小城镇建设发展具有十分重要的作用。研究结合东亚国家和地区的乡村田野考察，对日本、韩国和我国台湾地区发展演进历程及各时期的主要政策及成效开展了研究，并结合上海的实际情况，总结了上海如何学习东亚乡村建设与规划的经验。
本文字数：3644字
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张 立
中国城市规划学会小城镇规划分会秘书长
同济大学城市规划系副教授
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东亚的重要性：为什么要研究东亚镇村？
日本、韩国、中国台湾地区在地缘特点、文化传统、发展条件、农业特征等方面与大陆有很多相似性，其乡村发展和规划建设历程及经验为学界提供了难能可贵的研究样本。
1.人文地理背景相似。一是文化同源，同属东亚文化圈，文字、律令制度、农工技艺、佛教道教文化等具有相似性；二是地缘相近，在地理环境上多强调“村落文化、家庭单元、小规模耕作”；三是城镇化进程一致，都不约而同地经历过经济高速增长，并基本同步实现了工业化、城镇化和农村的现代化。
2.问题与困境相似。日本、韩国和中国台湾地区都经历过乡村工业化所引发的农村土地浪费、景观破坏、环境污染、人口流出等问题。即使在当下，小农经济下的精致农业也难以满足消费时代的谷物需求，粮食高度依赖进口，城镇化和老龄化导致的农村的凋敝和解体依然困扰着这些国家和地区政府。
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日本：应对乡村老龄化和过疏化问题
日本国土面积37.8万km²，2022年人口1.25亿人，人均GDP为3.38万美元。当下日本乡村面临的主要问题是老龄化和过疏化问题，以及由之而生的乡村社区衰败问题，因此政府的相关政策主要围绕这些问题而展开。
1.日本乡村发展历程
战前日本农村长期处于衰败状态，应对严峻的农村贫困问题，日本开始了“农村工业化”。1960-1970年代随着农村劳动力大量流入城市，农村地区的过疏化现象日益显现。1970年代后期日本老龄化进程加速，部分农村甚至出现了土地无人耕种的现象。农地开始向特定农户集中，大量农民就近到城镇兼业。21世纪以来，除了以东京为首的几大都市圈的人口继续增长以外，其他地区城市和乡村人口均持续减少。农村问题成为日本全国性的社会问题，如何更好地保护乡村文化和景观，如何利用乡村资源为乡村注入活力等，是当下日本普遍关注的农村议题。
2.五次国土综合开发规划：缩小城乡发展差距
在日本的快速城镇化进程中，地域发展的不均衡问题突出，为此日本开展了五次国土综合开发规划，意图缩小区域（城乡）发展差距。
1962年第一个国土综合开发规划通过对农村地区“据点开发”，为农民提供就业机会，为农村发展注入活力。1969年第二次国土综合开发规划通过重大项目建设，提升地方基础设施水平，促进区域均衡发展。1977 年第三次国土综合开发规划，着眼于日本过疏化地区的居住环境整治。1987 年第四次国土综合开发规划，提出构建多极分散型的国土开发战略，促进区域均衡发展。1998年的“21 世纪国土利用的大型设计”（也称第五个国土综合开发规划），通过多元化主体参与地区合作助力国土规划建设。在国土开发规划的指引下，日本的城市和农村基本实现了共同发展。
3.日本启示
（1）以佐伯市为例，为应对老龄化和人口减少问题，采取了包括吸引人口、经济振兴、留住产业等一系列措施，但没有带来人口大量导入，政策预期和实施效果之间存在偏差。人口结构变化导致的人口减少难以避免，政策创新、产业升级和新型业态引入才是未来发展的希望所在。
（2）老人是资源。政府应积极鼓励和支持老人社团活动，将老人作为资源来开发，满足他们服务社会的愿望，老人在为社会贡献力量的同时，也提升了他们的社区归属感和自身的精神状态。
（3）日本民间组织极为活跃，站在参与者的角度考虑问题，提供周全的服务，组织城乡居民共同劳动，促进人们的交流和理解；鼓励家庭集体参与乡村活动，带领儿童接触和热爱大自然。
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韩国：新村运动
韩国面积10.01万km²，2022年底人口5163万人，人均GDP为3.23万美元。2021年韩国16.6%人口在65岁以上，农村的老龄化程度严重，2022年农村65岁以上人口比例高达49.8%。
1.新村运动
金融危机后，韩国启动了以“勤勉、自立和互助精神”为核心的新村运动，通过政府强有力的领导和居民自主的参与，引领国民精神和国家经济实现飞跃。新村运动的初始阶段，政府财政没有直接投资于乡村劳动力和土地，而是下发水泥和钢筋，由各村庄自主组织建设。第二阶段采取了竞争性遴选机制，选择优秀的村庄予以资助，激发了村民们的竞争意识，使得新村运动获得了自下而上的动力。
2.新村运动的成功经验
一是政府的体系化支援。政府一方面加大对农业和农村的资金投入，通过体制机制创新确保财政资金的合理、有效利用；另一方面，通过立法手段为政府干预和指导城镇化问题、保障城乡的有序发展，提供了法律依据和行动指南。
二是村庄能人的挖掘与培训。韩国政府在新村运动的过程中，重视新村领导人的培训和教育工作，定期组织研修，邀请专家讲学等，传授农业生产技能与领导艺术。
三是农村社会组织协同。韩国新村运动的基层组织单位是村庄（或农村社区），在农村地区有着传统的村庄（社区）共同体传统，长期形成了互帮互助的习俗，使得新村运动可以顺利开展。
3.韩国启示
（1）农村有其不可替代的价值。随着经济和城市化高度发达，农村问题日益突出，韩国政府和社会各界都认识到农村有其不可替代的价值。多年来，韩国政府在农村问题上倾注了大量的人力和物力，持续激发农村活力，保持农村的健康发展。
（2）自上而下与自下而上协作。新村运动是政府主导的自上而下与自下而上相结合的社会运动，政府与村民、民间组织各司其职。通过自上而下的经济支援和技术支援与自下而上的申请和施行互动，达到全面激发农村活力的目的。
（3）促进乡村内生改造。韩国不仅有着较为健全的体制和机制、有着可观资金的投入，还注重传授农村发展的理念和运作技术，通过各种培训促使农村自我发展、可持续发展。韩国注重调动村庄的积极性，包括引导农村竞争性地申请项目支持，继而政府机构再加以筛选和施以支援。
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中国台湾：富丽乡村+社区营造+农村再生
中国台湾面积3.62km²，2022年底人口2326万人，人均GDP为3.28万美元。中国台湾的农村建设与规划的经验主要是在三次土地制度改革的基础上推行的以物质环境改善为主的富丽乡村建设、以社区共同体培养为导向的社区营造和以人为本的农村再生计划三个方面。
1.围绕“三次土改”的乡村发展历程
第一次土地改革建立自耕田制度，农业生产恢复到了战前的最高水平，克服了通货膨胀，稳定了经济；第二次土地改革：以农地重划为主题展开，在重划过程中充分尊重村民意愿，坚持公众参与、公众主导，各方对成本投入和经济产出核算清晰，增值收益的分配透明，使得中国台湾农村居民点的生活环境和农民生活水平得到了改善；第三次土地改革推动了“大农业”的发展，使得乡村土地的经济价值得以扩大，满足了农业产业转型和工商业用地及休闲农业发展的需要，但是也带来了农地的低效使用、大量农舍兴建、乡村景观破坏等问题。
2.中国台湾乡村建设启示
（1）以物质环境改善为主的富丽乡村建设。1990年代《农业综合改革方案》提出“照顾农民、发展农业、建设农村，最终实现富丽农村”的长期目标；2001年出台的《农业中程施政计划》将富丽农村的建设目标深化定位为“建设农村新生活圈，塑造农村新风貌”，构建农村休闲旅游圈、农村社区生活圈、农村产业发展圈的三圈战略。
（2）以社区共同体培养为导向的社区营造。通过社区空间改造、地方产业振兴和文化艺术活动，融入社区参与、社区学习和社区美学等价值观，形成一项整合公共管理资源、专业协作和社区居民共同参与的公民学习和社会改造行动。
（3）以人为本的农村再生计划。2010年台湾通过《农村再生条例》，改变以往只注重物质投入和外来投入，不注重村民精神培育的弊端，力图通过“人”的改造，推动农村的活化再生，充分发挥农民的主体作用。
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经验借鉴：上海怎么学？
1.改善设施布局，以强化地域中心的功能、优化资源配置。注重城市和乡村物质空间改善，采用以“中心+圈层”的公共服务设施配置模式，持续强化乡村中心地域服务能级，实现城乡无差别的设施配置。
2.主动探索制度创新，盘活资源使用，精细化治理。针对乡村资产有偿退出、空置资源盘活与再利用、土地福利性再开发等进行积极的制度创新探索，如乡村闲置学校的再利用等。
3.文化景观保护与风貌提质。日本与韩国对文化景观的概念已深入人心，而我们现在大部分的地区文化景观还是停留在文物保护、历史建筑保护的阶段，还未意识到乡村地区文化景观保护的重要性。城市要有文化，乡村也要有文化，需要进一步改善并提升乡村风貌。
4.激活自下而上的内生动力，强化政府支持的体系化。政府在开发建设中应建立有效的沟通机制，倡导村民参与乡村建设，激发地方积极性，调动乡村潜在财力、物力和人力及其社会资本，积极鼓励多元的力量参与，重建乡村社区精神，促进乡绅、乡贤、乡规的回归。
5.积极应对人口结构转变，注重对“人”的价值发掘。在人口收缩地区，老年人口是当地乡村发展的“中坚力量”，适应人口结构转变，将人口劣势转化为新的人力资源优势和特色，与此同时提高本地人口的参与感和幸福感。
6.接受乡村收缩发展的客观规律。在乡村总体收缩的大趋势下，客观认识村镇的发展演化规律，寻求空间集聚与社会公正的适度平衡，将重点放在乡村活力的营造和维持上，而不仅仅是将人口导入。
本文来源：规划上海SUPDRI
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