规划年会 | 学术对话四十九：以人为本的城中村改造
导读
2023年9月25日，由中国城市规划学会规划实施分会和厦门市城市规划设计研究院有限公司承办的2022/2023中国城市规划年会“以人为本的城中村改造”学术对话在武汉召开。本次对话重点关注新时期城中村改造的新任务、新挑战和新问题，聚焦“以人为本的城中村改造理论框架”、“国内外城中村改造的规划实施经验借鉴”、“以人为本的城中村改造政策工具”、“保障城中村改造中外来人口的居住权”四个具体议题，邀请全国不同城市和地区的专家学者和业界同仁齐聚一堂，深入交流各地城中村改造的经验，共商重点难点问题的应对策略，为推进以人为本的城中村改造贡献规划力量。
本文字数：6218字
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党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视城中村改造工作。2023年7月21日，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，明确提出在超大特大城市积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。此次指导意见的出台，标志着我国新时期城中村改造工作有了明确的指导方针和工作重点，进而引发了社会各界的广泛关注。2023年9月25日上午，由中国城市规划学会（以下称“学会”）主办、学会规划实施分会（以下简称“实施分会”）和厦门市城市规划设计研究院有限公司承办了以“以人为本的城中村改造”为主题的学术对话活动。
学会常务理事、实施分会主任委员，山西省住房和城乡建设厅原一级巡视员李锦生；学会常务理事、实施分会副主任委员，中国人民大学公共管理学院教授叶裕民；学会副理事长、规划实施分会副主任委员，厦门大学建筑与土木工程学院和经济学院教授赵燕菁；实施分会副主任委员，清华大学建筑学院教授田莉；学会理事、实施分会副主任委员，深圳市规划国土发展研究中心总规划师邹兵；实施分会委员，厦门城市规划设计研究院有限公司副总经理何子张；广州市城市规划勘测设计研究院总经理许险峰；学会理事，北京清华同衡规划设计研究院有限公司副院长恽爽等嘉宾进行了分享和讨论。本次学术对话由学会常务理事、实施分会副主任委员，中国人民大学公共管理学院教授叶裕民主持。
2023年4月28日，习近平总书记主持召开的中共中央政治局会议分析研究当前经济形势和经济工作时明确提到，应在超大特大城市积极稳步推进城中村改造。7月21日，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确了城市更新的四种形式，即老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村更新改造。此次国务院对城中村改造出台指导意见，说明其具有独特的历史意义和现实意义。回溯过往，我国的城中村改造历经由管理走向治理，由单一主体走向多元主体的过程，取得了一系列显著成绩，但在具体实践过程中仍普遍存在改不动、改不起、改不完等亟待解决的问题。因此，有必要从以人为本的视角看待、理解城中村改造。
为此，本次对话围绕“以人为本的城中村改造理论框架”、“国内外城中村改造的规划实施经验借鉴”、“以人为本的城中村改造政策工具”、“保障城中村改造中外来人口的居住权”等参考议题展开讨论。
会议主席：李锦生
学会常务理事、实施分会主任委员，山西省住房和城乡建设厅原一级巡视员
本次对话由学会常务理事、实施分会主任委员，山西省住房和城乡建设厅原一级巡视员李锦生进行致辞。城中村改造是一项复杂的城市工作，国内改造实践有成功经验、有失败教训，本次学术对话邀请国内城中村改造专家与大家共同讨论，通过对话交流讨论城中村发展核心问题，从学术视角研究城中村改造更加科学。他认为城中村改造要“因城施策、因村施策”，不同城市、不同发展条件的村，改造不可一刀切，有些城市一律拆、一二年拆的教训很深刻。因此，多模式、多路径、长周期很重要，近年来整村拆迁和微更新都积累了不少经验，整体改造的最大特点是把集体土地通过相关流程转化国有土地，住宅开发建设得到大红本，因为土地变更为国有，所以社会资本可以进入，但目前以农户家庭为单位的改造更新则无法将集体土地变为国有土地，社会资本无法与产权人合作改造。他指出产权人自主改造或者联合社会投资人改造应当探索“集体土地国有化新路径”。这是开辟城中村更新改造的新未来，可以释放巨大的城中村改造投资能力，我把这种方式称作城中村“点式改造”，点式改造不会破坏城中村长期以来形成的产业生态、社会结构，也不会造成城市住房过剩，市场需求决定产权人是否改造、怎么改造。城中村作为我国城市的重要组成部分，如何建构理论框架、政策体系、技术标准、治理方式，需要不断实践探索和科学总结，实施分会也把城中村发展作为重大学术问题持续研究，希望全国同行、一线工作者与我们共同合作，加强交流联系，为我国城中村发展做出更多贡献，预祝今天的学术对话取得成功。
与会嘉宾发言
赵燕菁：城中村改造的三个核心问题与应对
学会副理事长、规划实施分会副主任委员，厦门大学建筑与土木工程学院和经济学院教授
赵燕菁对新时代的城中村改造提出了三个核心问题，并围绕应对措施展开论述。第一个问题：城中村在城市中的核心功能究竟为何？我国的城中村不能简单地与国外的贫民窟对标，而应当被视为城市发展的有机部分。在超大特大城市，城市功能分类较细，具备复杂巨系统的特征，城中村承载着非常重要的衣食住行等城市功能。换句话说，城中村与诸多城市功能形成了互补的关系。为此，在看待城中村时，不应单方面关注它们的建成环境，还应当关注它们与城市功能的协调融合。第二个问题：城中村改造为了谁？现阶段，城中村改造非常关注地方政府、开发商、村集体和村民的利益，但往往忽视了对于外来人口居住权的保障，而这恰恰是城市能够提供给他们的，为数不多的既可享有低成本居住，又可享有便捷生活环境和就业机会的地方。为此，城中村改造应当将居住在其中的大量外来人口作为重要的、甚至是首要的利益主体，将外来人口居住环境、生活环境与就业环境的提升作为改造的核心任务。第三个问题：城中村改造的资金从哪里来？未来的城中村改造应当是多方利益主体共同参与的，价值共创的，从以政府为主导的改造模式转向以产权人为主导的自主更新模式。
叶裕民：以人民为中心的城中村改造三大核心问题讨论
学会常务理事、实施分会副主任委员，中国人民大学公共管理学院教授
叶裕民聚焦以人民为中心的城中村改造展开论述，她聚焦三个核心问题。第一个问题：如何理解《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（以下简称：《意见》）的底层逻辑？《意见》清晰地展现了城中村改造的四个转型，一是目标转型：以人的发展替代局部空间优化；以全体人民住有宜居，建设宜居韧性城市替代土地财政、房地产目标；以宏观目标、整体利益替代单一项目目标；由追求局部空间优化转为人、产业和空间的联动系统优化。二是改造方式转型：以拆除新建、整治提升、拆整结合等多种方式，按照城市标准有力有序有效推进城中村改造。三是利益相关者结构转型：由政府、村集体和村民、企业三方转向增加新市民和城市整体利益五方利益。四是结果转型：由单一空间优化和政府财政转向同步实现全体人民住有宜居，为做实现代化奠定社会基础。第二个问题：拆除新建、整治提升、拆改结合的关系为何？三种方式各有利弊，要因地制宜、因时制宜。结合历史经验和青新市民对可支付健康住房的发展需求，城中村改造应以拆除新建为主，辅之以整治提升和拆改结合。其中，拆除新建是以城市标准建设城中村、实现全体居民住有宜居的关键路径，有利于推进人居环境根本改善、本地居民提高租金收入、青新市民获得可支付健康住房。第三个问题：土地市场两种模式的利弊为何？一是一二级市场独立运作模式，其能够有效降低管理成本，直接提升土地财政收入，但问题在于可能会提高改造成本，增加土地财政风险，增加债务负担。二是一二级市场联动，其基本没有财政风险，能够实现土地财政软着陆，但管理成本、博弈成本高，且改造时间相对更长。在《意见》实施的过程中，要视具体情况，多元化路径推进，要尊重市场规律，又要发挥好政府元治理的作用。
田莉：超大特大城市城中村改造中的“政府—市场”关系
实施分会副主任委员，清华大学建筑学院教授
田莉聚焦超大特大城市城中村改造中的“政府—市场”关系展开论述。她认为考虑到中国宏观经济发展面临持续不确定性的挑战，《意见》的出台可以理解为新时代的城中村改造需要承担更大的经济责任和社会责任，特别是要关注依托城中村改造来推进超大特大城市人力资本积累的可能性。既往城中村改造与市场之间的关系主要是通过城中村改造激活房地产市场，但这种模式是否还能适应当前的经济社会发展形势值得深入探讨，而可否找到一种在拆除新建和微改造之间折中进行的方式同样值得深入探讨。同时，很多人认为本轮城中村改造的实质为新一轮的棚户区改造，目标不仅要解决住房问题，还要起到促进经济增长，拉动投资拉动，增加就业岗位等作用，城中村改造能否承担上述多重社会经济责任，其路径究竟如何设计，这均值得深入探讨。进一步的，《意见》非常关注城中村改造中的住房问题，这是一个积极、正向的信号，但在具体改造过程中仍需重点关注政府债务、改造规模和改造投资等方面的统筹平衡问题，同时也可赋予市场和社会更多的改造权利，让城中村改造受益于多方利益主体的价值共创。
何子张：面向公共服务的厦门城中村综合整治机制研究
实施分会委员，厦门城市规划设计研究院有限公司副总经理
何子张认为既有的大规模城中村拆除改造已经不适应时代发展趋势，亟需探索新的改造路径。现阶段保障房供给缺口大，供给区位错配，对青年人才覆盖度严重不足。同时，政府面临很大的保障房建设任务分解指标压力，而新增住房用地供给指标紧缺。另一方面，政府为吸引青年大学毕业生落户，出台租房补贴等政策。以厦门市为例，研究面向公共服务的城中村综合整治机制。在政府的政策支持下，设计一种引入市场力量和村民合作开展城中村整治改造模型。政府将房租补贴交给运营公司，运营公司与村民或村集体合作改造城中村，底层将民房改为为商业设施，屋顶增设可经营的屋顶花园，改善社区空间环境，政府定期开张住房安全监测。运营公司通过租差和长期经营获得收益，村民获得资产增值和稳定房租，政府获得保障性房源减少新增保障房用地供给，提升城中村环境质量，新增就业，并吸引青年人才。对一座独栋住宅改造开展模拟，对居住改造成本、盈利周期、扩建成本（包括打造天台花园、增设公共空间与商铺等）进行详细经济测算，确认面向公共服务的改造模式是能够满足多方利益主体共赢的，并以此为基础开发了“城中村改造财务平衡分析工具”，为村民和运营公司提供快速决策工具。
邹兵：深圳城中村改造：实践与挑战
学会理事、实施分会副主任委员，深圳市规划国土发展研究中心总规划师
邹兵聚焦深圳城中村改造中的实践和挑战。他指出城中村是深圳居住功能的重要载体，承载实有居住人口超过1000万，对经济社会发展发挥了稳定调节作用，但也蕴藏着公共安全和社会治理的巨大风险。深圳城中村改造主要有拆除重建和综合整治两种模式。就前者而言，截至2022年底，深圳已纳入拆除重建类更新计划涉及城中村改造的项目490多个，其中涉及城中村用地23.5km2，已实施完成的城中村用地约8km2。就后者而言，深圳市政府在2018-2020年城中村三年综合治理中，针对社区治安、消防安全、用电安全、燃气安全等10个方面内容，对1500多个项目进行城中村综合整治，城中村生活品质得到整体明显提高；而在市场规模化租赁改造中，万科集团2017年在深圳开始万科泊寓业务，目前规模达到6万间，愿景集团以“新青年”为对象，在近40个村进行改造，搭建市场化可持续运作模式。着眼未来，深圳的城中村改造面临多个挑战，一是更新改造的市场动力减弱，基于增容改性的拆除重建模式难以为继；二是国家新的政策要求需要尽快适应，需要按照“净地收储、公开出让”的新要求调整拆除新建的改造机制，需要在“政府引导、市场主导”的基础上进一步强化政府对于改造搬迁、补偿安置中的主体责任；三是对待历史遗留问题的态度和处理方式，特别是要考虑如何对巨量违建进行改造；四是如何通过制度设计赋予城中村上千万的居住者表达利益诉求的合法权利。
许险峰：广州的城中村改造：实践与挑战
广州市城市规划勘测设计研究院总经理
许险峰聚焦广州的城中村改造，围绕思考和探索展开讨论。他认为7月21日国务院常务会议审议通过的《意见》有四个正确，一是目标正确，城中村是我国高速城镇化进程中特殊而又普遍的现象，现阶段提出城中村改造，匹配了以人民为中心，人民城市人民建的新时代城市规划理念；二是阶段正确，城市从外延式扩张转向内涵式发展，保持更加健康和可持续，城中村改造是重要环节，是面对城市存量空间的高质量发展；三是需求正确，城中村改造可以提供社会性住宅、保障性住宅，帮助新市民和外来人员落脚城市；四是时机正确，面对经济下行，提出超大特大城市城中村改造无疑是推进城市经济良性运行的强心剂。就广州而言，城中村规模巨大，占全市建设用地总面积的四分之一。近年来，广州的城中村改造进入高质量发展轨道，呈现出三个转向：一是在改造模式上，从单纯依赖市场力量向政府有力统筹转变，并逐步进入立法管理阶段；二是在改造内容上，由单一项目改造进阶为连片成片系统改造，补公共利益短板和促产业经济转型；三是在关注对象上，由以村集体和村民诉求为重转向以人为本，同时非常关注外来人口的居住权。新时期的城中村改造应强调三个“一定”，一定要加强规划引领、一定要处理好系统和个体的关系、一定要强调以人为本。
恽爽：借力城市公共投入提升城中村价值
学会理事，北京清华同衡规划设计研究院有限公司副院长
恽爽聚焦北京通州的城中村改造，围绕如何借力城市公共投入提升城中村价值展开论述。她指出北京的城中村主要集中在中心城区之外，且与深圳、广州等地的高密度城中村截然不同，具备一定的特殊性。研究团队在北京通州区的城中村改造实践中持续探索在新形势下以人为本，以公共投入为抓手，激发城中村自主更新活力，推动城中村走向全面价值提升的改造路径，并进一步提炼了城中村改造的“三步走”模式，第一步是重构公共开放空间，第二步是植入公共服务职能，第三步是搭建公共协作平台，让专业服务引导价值提升。具体来说：以南大街及周边片区整体更新提升项目中，研究团队围绕“一街一水”重点恢复历史开放空间格局，打造开放空间脉络；聚焦“一厂一仓”植入公服职能，塑造片区百姓服务及活力核心；创新“申请式腾退”政策机制，搭建政企协作平台协力推动片区更新。在宋庄艺术创意小镇更新提升项目中，研究团队主动申请各级专项资金支持，构建艺术氛围浓厚的公共开放空间网络；发挥政府和市场联合供给优势，补足高品质“艺术”公共服务职能；顶层设计加强区级部门协同，搭建多维协作平台，共同探索创新路径。
在互动讨论环节中，来自规划管理单位、规划设计单位的业界同仁们围绕地方政府是否应该为土地权属人自行改造提供政策支持和资金补贴；县城的城中村改造如何推进；城中村改造如何实现资金平衡和可持续运营等多个问题向各位嘉宾积极提问。各位嘉宾结合理论和实践经验予以了充分解答，并提出了清晰的研究思路和想法。
会议最后，由学会常务理事、实施分会主任委员，山西省住房和城乡建设厅原一级巡视员李锦生进行总结发言。李锦生首先代表学术对话承办方中国城市规划学会规划实施分会和厦门市城市规划设计研究院有限公司对各位特邀嘉宾和业界同仁的积极参与表示感谢，随后围绕“以人为本的城中村改造理论框架”、“国内外城中村改造的规划实施经验借鉴”、“以人为本的城中村改造政策工具”、“保障城中村改造中外来人口的居住权”四个具体议题进行了会议总结，并再次强调了城中村改造的必要性、重要性，同时对日后各地的业界同仁为城中村改造贡献优秀方案提出了殷切期望。
供稿单位：中国城市规划学会规划实施分会
*本文根据现场报告整理，已经专家审核。
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