中国古代的国家能力建设

纵观历史，国家能力建设可谓谋事在人，成事在天：应对失措，国家必然失败，但是应对得当，也未必能够成功。这一节中，让我们来看一下中国古代的国家能力建设。

中国的政治经济等诸多领域在唐宋之际发生了根本性的变化，这被称为唐宋变革。我们关注其中的军事和财政方面的变革。在安史之乱爆发之前，唐代军事制度以大规模兵役和实物经济为核心。府兵制下，府兵不是常备职业军人，只有在战争需要时才编入军伍。和这种军事体制相适应的财政体制就是唐初的租庸调制度，租庸调制以实物租税和老百姓服力役为主要特点，以适应这样的需要。在这种体制下，老百姓的自由很少，完全依附于国家。杜甫的名作《石壕吏》就描写了国家征召老百姓服役，甚至连老太太都不放过的情形。

安史之乱后，唐代军事动员体制经历了革命性的变化。激烈的战斗使得各方竭力招募大量军人，推动了军队的职业化。唐末和五代的二百年内乱，使得藩镇和各种割据势力高度依赖职业雇佣兵，财政压力越来越大。如果我们仔细看安史之乱后的各种战乱，就会发现这些战乱和唐初的战争很不一样：唐初的战争是大规模的骑兵战争，老百姓自己养马，需要打仗的时候自己骑着马去打仗。但是到了中唐以后，中国发生了大量的城市攻防战，安史之乱中著名的睢阳保卫战，以及入选中学课本的《李愬雪夜入蔡州》，都是攻城战。这样的战斗需要大量的军队，耗资巨大，这样就推动了军队的职业化。中晚唐可以说是中国历史上第一次出现职业军人的时代。当时有一支很有名的职业雇佣军——魏博牙兵。魏博牙兵不忠于任何人，包括他们自己的将领，他们只有拿到钱，才替人打仗。不光是中央政府对这些职业军人没有控制力，连藩镇对他们的控制力也很弱。

晚唐的内乱，使得朝廷和各种割据势力高度依赖职业雇佣兵，财政压力越来越大，财政的需要迫使国家汲取能力做出相应的调整，于是租庸调制被废除，两税法开始实施。以人丁为基础的租庸调制的前提是均田制。均田制下，老百姓的田亩是一样的，因此按照人头收税。安史之乱爆发后，由于百姓流亡和土地兼并现象愈演愈烈，均田制瓦解，两税法就诞生了。两税法以人户资产为基础，以征收铜钱为特色。所谓两税法，即将租庸调中的各种赋税加以合并放在田赋之中，以财产为基础，在春夏两季以货币形式分两次进行统一征收。税赋的统一征收和定时征收，大大简化了行政成本。

两税法中有个很重要的变化，即开始鼓励以货币的形式交税。所谓市场经济，顾名思义，商品必须自由交易，大规模自由交易就需要经济的货币化。在晚唐之前，大量的经济活动是非货币化的。例如，官员以实物的形式领俸禄，主要是粮食布帛。白居易《卖炭翁》中，宫中太监买炭，“半匹红纱一丈绫，系向牛头充炭直”，说明很多交易是以物易物。在这样的情况下，没有大规模的以货币计值的交易，市场经济就失去了交易的基础，很难发展起来。两税法以货币收税，刺激了经济的货币化。

两税法还确立了所谓“两税三分”的原则：唐德宗建中元年（780年），唐朝中央政府派遣黜陟使，与藩镇和地方州县合作，选取该州大历年间课税钱谷量最多一年的额数，作为该州的两税定额，再将这个定额划分成上缴国库（上供），节度使留用（送使），州财政留用（留州）三个份额。这和我国改革开放后实施的财政包干和财政分权非常类似，具有相当的财政合理性。

河西节度使张议潮统军出行图

莫高窟第156窟

两税法下，农民从劳役中逐渐解放出来。农民的束缚减少了，劳动力可以配置到更高效的领域，农村经济出现了多样化。由于农村商品生产和交换的发展，出现了大量的作为商品集散地的草市、墟市和茶市，很多交易场所发展为州县治所，城市化开始了。这和我们的改革开放从农村开始也非常类似。

这种趋势延续到了北宋。北宋继承了安史之乱后军事动员的市场化趋势，建立了规模空前的以雇佣兵为主体的禁军体制，职业化和正规化成为军事动员的主要模式。军、民分离，军队的招募、编成和训练都独立于社会。此外，由于北宋丢失了马匹产地和燕云十六州，骑兵不再发挥主要作用，步兵成为主力，因而在直接战斗人员和相关军事人员数量上增长很快。11世纪中期，北宋军队人数达到120万，军费占财政支出的80%。

北宋职业化的军事动员体制的经费需要，促成了以市场经济为基础的发达的财政体系，在这个体系下，财政进一步货币化。北宋对茶、酒、盐征收消费税，税源越来越多地来自工商业。这些消费税在中国的大规模采纳也可以上溯到安史之乱。安史之乱中，唐朝为了应付叛军，设立了盐榷制度，实行食盐专卖。后来逐渐扩展到茶叶和酒等必需品。在这种制度下，商人通过对政府支付榷税而获得对商品的销售权。宋朝继承了这种制度，并发展出遍布全国的庞大复杂精密的征税系统。

宋朝是我国唯一一个（也是世界上第一个）依赖于非农税收的王朝，宋朝被称颂的一个特点是统治者施行仁政，对老百姓比较宽松。宋朝施行仁政和宋朝的财税体制是否有什么联系？田亩税的税基是土地，它永远存在，而且技术水平决定了古代亩产有上限，农夫无论如何努力，亩产不可能无限增加。相应的，农夫即使懈怠，也不会坐视田地绝收。因此，在大部分情况下，政府不需要做什么就可以征收到相对稳定的税。相比较而言，榷卖征收成本低，但是消费税的税基是消费，不能涸泽而渔。因此，除了设置合适的税率，政府还必须呵护市场，培育市场，积极发展国家能力。类似地，我们在上一章讲到，为什么在刚果的钽矿区武装分子横征暴敛，不会提供公共品？为什么在刚果的金矿区武装分子会维护秩序，提供公共品？因为钽矿区的出产无所隐匿，统治者可以明抢。而在金矿区，如果统治者不提供公共品，就收不到税，因此他们会变得越来越像坐寇，开始学着提供公共服务。为了收到更多的税收，黑社会被迫越来越仁义，看上去就像是在施行仁政，这也许就是仁政的根源！

同样地，在今天的中国，我们为什么会觉得某些地方政府的服务精神好，某些地方政府的服务精神差？也许部分原因在于地方政府是依赖于本地税收还是中央转移支付。今天有很多地域歧视，说某地民风不好，将地方的困境归咎于当地的老百姓。然而这跟地方文化没关系，背后有更加深刻的制度的原因：只有把老百姓的利益和地方政府的利益捆绑起来，政府才会全心全意为老百姓服务。

除了财政上的创新，宋朝还搞了很多其他方面的制度创新。例如，宋朝还发展出了“交引”，这是官府发行的茶盐提货单兼专卖凭证。最初，由于对辽金作战的需要，为了鼓励商人向边境输送粮草和军需品，政府给他们从事茶叶、盐等专卖品买卖的权力。当商人向边境地区输送军需品后，就可以获取交引。商人回到内地，凭交引提取相应的货物进行买卖，以此从中获利。交引相当于一个提货单，可以转让，因此有中间商利用价差获利。这逐渐演化为有价证券，实际上成了一种国债。如同一切国债一样，交引的背后是国家信用：任何人凭着交引，都可以去北宋政府那里领取茶叶或者食盐。既然是类似国债的有价证券，从茶引和盐引很自然地发展出钱引。钱引可以向政府赎回，可以交易——由此，纸币诞生了！

在这之前，民间发明了交子。当时在四川很多交易用的是铁钱，用铁钱交易非常不方便，经常得拿一大堆铁钱，而中国缺少贵重金属，金银的储量无法满足当时发达的商品经济所需。为了解决交易中的钱币问题，四川地区的一些大商人就发明了一种叫“交子”的票据。这种票据一开始的性质类似于借条，就是在双方交易商品时，用这种票据暂时当作钱币来结算款项。随后再找双方都方便的机会，用交子去兑换金属货币。交子很快流行开来，但是在使用交子的时候，会遇到一个难题，那就是有些商人不讲信用，事后赖账，否认交子的票据作用。后来北宋政府介入，垄断了交子的发行权，这背后是政府信用，而后自然而然地演化出人类历史上第一种纸币。

为什么是中国最先发明纸币？背后也有其他的原因。因为当时北宋有发达的印刷术，以及发达的造纸术，在北宋市场经济的环境下，技术的革新和商业的革新碰到一起，就催生了中国古代最伟大的经济制度发明。我们那时离现代社会真的只有一根头发丝的距离！如果有一个人在一千年前能够同时游历世界上各个主要国家，他会百分之百地相信，未来属于宋朝的中国。因为他会发现，无论在任何一个方面，不管是政治制度、经济制度、商业制度，还是科技文明，北宋都遥遥领先其他文明。如果有人告诉他，一千年后，中国面临亡国灭种的威胁，而且沦为野蛮的边缘，他绝对不敢相信！历史真是充满了曲折和偶然！

我们来比较一下唐宋的税收。唐朝的盛世是开元天宝年间，对比一下北宋宋神宗的熙宁年间。表2显示，天宝年间和熙宁十年的耕地数量差不多，北宋的人口更多，但是北宋以粟、布匹等实物收缴的税收远低于天宝年间，而更多地直接用货币形式收税。总体来看，天宝年间的税收收入是北宋熙宁年间的三分之一。

唐宋税收比较

随着宋朝的货币化，大量货币产生，物品得以交易，财富就被创造出来了。类似地，改革开放后，尤其是最近二十年，我国的广义货币供应量（M2）爆发式增长。很多舆论视之为洪水猛兽，冠之以“货币超发”。然而，我国M2的高速增长，和通货膨胀不是一回事，并不是物价上涨的反映，更多是反映了财富的增长：在计划经济年代无法用货币计值、不能交易的商品大量进入市场，最典型的就是土地。这带动了国民财富的高歌猛进，其实是唐宋变革在当今的回响。

陈寅恪这样评价宋朝：“华夏民族之文化，历数千载之演进，而造极于赵宋之世。”宋朝如此现代，和它之前和之后的王朝如此不同，因此，我们的古人已经意识到宋朝的灭亡不可以和其他王朝的更迭相提并论。黄宗羲说：“夫古今之变，至秦而一尽，至元而又一尽，经此二尽之后，古圣王之所恻隐爱人而经营者荡然无具。”在他眼中，周秦之变和宋元之变都是文明的大倒退。王夫之说：“二汉、唐之亡，皆自亡也。宋亡，则举黄帝、尧、舜以来道法相传之天下而亡之也。”在王夫之眼中，其他王朝的覆灭，无非是失去了治统，然而宋朝的灭亡让中国失去了道统。

宋朝的灭亡，是中国历史上第一次出现了亡天下。为什么这么说？因为这不是一个简单的王朝的变更，中华民族的发展道路被打断了，这对后面的七八百年产生了非常重大深远的影响。在明朝建立后的洪武体制下，税收重新以实物和徭役为特色，货币成分几乎消失了。这是对唐宋变革以来货币化财政制度和市场化道路的彻底否定。与宋代市场化的军事动员体制相比，明初的军事体制基本上是自给自足的世袭军户制度，依赖于军屯、实物征收的土地税和徭役。与这种落后的体制相适应的是严密的社会控制制度：里甲制。里甲制把编户齐民做到了当时技术条件下的极致。唐宋变革后农民享受到了有限的贸易、迁徙和择业的自由，但是在洪武体制下，这种自由被剥夺了。这带有鲜明的秦制特点，和儒家理想格格不入。

历史就是这样充满偶然，所谓必然，其实是一连串的偶然。宋沿袭后周，靠的不是血淋淋的暴力，而是一场兵不血刃的政变。后周的那套体制基本上被北宋继承下来，而周世宗柴荣是商人出身，在做皇帝之前大概有二十多年在经商。从后周延续到北宋，政府对商业自然非常重视和宽容。类似地，汉宣帝刘询早年流落民间，知道民间疾苦，他即位后就更改了汉武帝那些严苛的政策，对老百姓相对宽厚。而为什么秦始皇不推行分封制，而推行郡县制？有人认为其中一个非常偶然的原因是他没有胞兄！（秦始皇同父异母的弟弟成蟜叛逃，同母异父的两个弟弟被处死。）既然没有兄弟可以分封，那就可以大张旗鼓搞郡县制。这些偶然因素往往对历史产生很大的影响。可见，领导人的眼光和认识，对于国家和民族的前途至关重要。

明太祖是赤贫农民出身，没什么见识，他就希望大家安安分分地种地，所以搞出了落后的洪武体制。洪武体制严重滞后于当时的时代，阻碍经济发展，因此朱元璋死后不久，明朝官员就开始着手改革。折银是明代赋役改革的一条主线，从明宣宗宣德五年（1430年）周忱改革算起，发展至明世宗嘉靖十年（1530年）桂萼提出一条鞭法，再到明神宗万历九年（1581年）张居正在全国推行一条鞭法，整整经历了一个半世纪的时间。这期间财政税赋的货币化和白银的货币化同时发生。和欧洲现代财政国家的兴起一样，这其中一个很大的催化因素也是战争，即倭乱带来的财政压力。

在明朝的卫所和军屯制度下，军队自给自足，平时耕田，战时打仗，自己解决军饷问题。因此明廷并不需要依靠货币来支付军饷，对赋役的货币化并无太大需求。到了嘉靖年间，明朝面临巨大的军事压力。先是北方鞑靼的进攻，然后是东南沿海地区的倭寇，直到嘉靖末年才告缓解。对于明朝而言，北方鞑靼直逼京师，威胁远胜于南方倭寇的骚扰，必须倾其全力以保证北边的安定，因此北边的军事支出也规模巨大，用去了朝廷可以支配的绝大部分货币税收，特别是盐税。明朝中央政府的大部分资源用于全力抵御鞑靼的进攻，就无法保证对东南地区抗倭的直接军事和财政支援。而在长期的和平环境下，沿海卫所空虚，军屯制度下士兵训练不足，军事能力退化严重，表面上亦兵亦民，实际上完全退化成了农民。

在卫所军事力量不足倚赖的情况下，南方各省缺乏完整的武装系统。江南抗倭的军事体制被迫发生重大转变，集权体制松动，中央正式授权东南各府招募士兵，组织军队。我们熟悉的戚家军就是在这种背景下出现的。戚家军并不是戚继光从东南沿海现成的卫所募集士兵，而是从民间招募的士兵。明朝东南沿海一带商品经济发达，农业社会传统意义上的良民就少多了。戚家军的一个重要主力是义乌一带的矿工，个个骁勇善斗，而工人的组织性纪律性远胜农民，戚继光对他们进行职业化的军事训练，战斗力大大提高。然而雇佣制下的职业士兵需要大量军饷，因此募集军队所需要的费用要如何筹措，成了南方数省的督抚和军事将领们不得不考虑的问题。过去洪武体制下的卫所系统基本上无须消耗货币，在军队职业化后演变为需要支付大量饷银和其他军事开销的市场化军事动员体制，这又回到了北宋的情况。

抗倭战争加速了募兵制逐渐代替世袭军户制的过程，募兵所需的饷银便成为明代抗倭费用的主要组成部分。在实际操作中，东南地方政府征召老百姓，按规定在下一年必须服役的这一户在当年就要服役，但并不要求他们提供物资或劳役，却需要提供银钱。这相当于老百姓用货币代替徭役。税赋的货币化使得地方公共财政开始建立起来。而在这之前是几乎没有地方公共财政开支的，比如地方政府要修路，直接就通过里甲系统强迫农民来干活。税赋货币化后，由于农民已经用银钱支付了税收，无须再服徭役，政府必须给他们钱才能让他们来干活。农民对政府的人身依附关系消除了，政府和人民成了雇佣关系，而不是类似奴隶主和奴隶的关系。

抗倭战事结束后，募兵军事体制维系下来。洪武体制下的实物财政和里甲摊派系统被废除，中国回归到唐宋变革以来经济市场化和财政货币化的轨道上。这一时期恰逢地理大发现，美洲白银大量输入中国，中国开始和世界紧密挂钩。货币化促进了市场经济，市场经济促进了自由，进一步瓦解了强调严密控制的旧体制。朱元璋定下的万古不易的洪武体制，在一个小小的催化剂下松动，权力对社会的桎梏在资本的作用下土崩瓦解，这可谓中国的第一次改革开放。

赋役折银后，农民从纳粮当差到纳银不当差，农民不再是身份，而是职业选择，和政府的关系也成了一手交钱一手交还自由的契约。由于不需要交粮，只需要交银，老百姓不一定要种地，可以选择干自己擅长的事情，赚了银子来向政府交税，更加符合比较优势。由此，农民与土地分离了，劳动力的分工开始加速，形成了雇工和商帮群体。这是一个市场化进程。

赋役折银后，农业从单一到多元，农民即使选择继续种地，他们不一定需要种粮，而是可以种茶、种桑，选择种植附加值更高的作物。这样，农产品迎来了商品化。这是一个商业化进程。赋役折银后，农村从封闭、半封闭到开放，由于商品市场的形成，促使市镇兴起。这是一个城市化的进程。总之，这是一个农民、农业、农村的大分化的过程，晚明社会所谓“天崩地解”就由此开始。1978年开始的改革开放，复刻了这一过程。1978年，全国城乡居民存款总额仅为210亿元，没有商业银行，是典型的非货币化的结果。改革开放后人们生活水平的大幅提高，让我们意识到：解决三农问题不是把农民摁在农村里，强迫大家种地，而是靠市场化。改革开放可以说是唐宋变革在一千年以后的回响。

随着白银货币在经济领域的地位确定，土地、房屋、商业资产等大规模变为可交易品，农产品以货币为媒介在市场上大量交易，导致中国白银货币需求不断升高；通过海外贸易，中国丝绸、瓷器等商品的输出，更促使大量白银流入中国。中国很自然地加入第一次全球化中。国内市场的培育发展，最后导致中国商品进入国际市场，并形成大量顺差和货币流入。这和改革开放是多么类似！尤其是中国加入WTO以后的经济腾飞，和晚明的经济繁荣有着惊人的相似。

这样，货币化促进了交换，交换促进了分工，分工促进了经济增长。明朝的经济发生了巨大变化，明朝的社会也相应发生了巨大变化。起初，里甲制度是明朝的基层组织形式，将社会严密地管制起来。明初洪武体制下，地方各种事务都是由里甲分摊或者大户轮派这种原始的组织方式完成。里甲最直接的功用，就是作为供应各级政府运作时所需的各种人力和物力资源的单位，因此里甲制度自然成为明初各种差役征派的基础，这和洪武体制下的实物征派和徭役制度相适应。通过里甲组织，把农民控制在户籍中，束缚于乡里，使他们失去变更职业和离乡外出的自由，被迫接受赋役剥削。

财政改革后，里甲失去了控制劳动人手的意义和职能，里甲制度不再具有组织功能，在许多地区都已演变成为纯粹的赋税单位，逐渐被以“缉拿奸盗”为主要职责的保甲制所代替。秦汉以来维持了一千多年的乡村政权基层组织的超经济强制机能趋于削弱，以至于消亡。白银颠覆了明前期缴纳税粮采用的里甲催征、粮户上纳、粮长解送、州县监收的这套过程，以及以黄册作为税粮征收缴纳的依据的传统，导致国家治理模式的调整与重建。农民缴纳白银，国家以银雇役，这使农民与国家的关系发生了本质的变化。农民和国家之间的关系，在徭役制度下是奴隶或半奴隶和主子的关系，在纳税制度下，就变成了契约关系。