如何让法治成为学校治理的基本理念和基本方式

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“在世界各民族国家的现代化发展大潮中，中国教育现代化既遵循人类社会现代化进程的一般规律，又怀有强烈的中国基因和社会主义鲜明特色。”党的二十大报告深入阐述了“中国式现代化”的概念，并专章明确“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”，强调要通过法治化建设推进中国式现代化的实现。怀进鹏部长指出，新时代加快建设教育强国必须全面推进依法治教、依法治校、依法办学。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以法治思维和法治方式加快推进教育治理现代化，是推进中国教育现代化的应有之义。结构功能主义视角下，中国教育现代化进程中，扎根中国大地办教育，坚持党的全面领导，着力提升依法治校水平，从思想观念到体制机制、从方式方法到能力本领，必须有一个广泛而深刻的变革。近年来，教育部以法治思维和法治方式协同推进教育高质量发展，陆续颁布新一轮深化依法治校改革的教育政策。例如，2020年7月，《教育部关于进一步加强高等学校法治工作的意见》发布，提出“把法治作为学校治理的基本理念和基本方式”。紧接着，2021年3月，《教育部办公厅关于印发〈高等学校法治工作测评指标〉的通知》要求“提高学校法治工作规范化、科学化水平，服务学校高质量发展”。随后，2022年4月，《教育部办公厅关于印发〈全国依法治校示范校创建指南（中小学）〉的通知》发布，明确学校法治建设的主要方向与重点领域。当前，一些学校及其相关治理主体的法治观念比较薄弱，对于法治与学校治理之间关系的认识有待深入；学校制度及相关机制建设不够系统，学校治理规则和相关程序有待完善；学校治理法治化的环境条件亟须优化，校园法治文化建设有待加强。习近平总书记指出：“法治是人类政治文明的重要成果，是现代社会治理的基本手段”，“教育是国之大计、党之大计”，如何让法治成为学校治理的基本理念和基本方式，对于加快推进中国特色学校法治建设具有重要的理论价值与现实意义。

学校治理是教育治理在学校体系的延伸，良好的学校治理关涉教育治理体系和治理能力现代化的实现。对学校治理的研究一直是教育治理领域重点关注的内容。近年来，关于法治在学校治理中的地位与作用的相关研究逐渐增多，形成一些有价值的理论观点。第一，关于学校治理的基本理念和基本方式的界定。学界多是笼统地提出“依法治校”的概念，仅有一些“原则”或“思路”的论述。例如，有研究认为，治理体系现代化最为核心的内涵之一就是在治理过程中对法律地位的凸显。尚无学校治理的基本理念和基本方式的专题研究。第二，关于法治作为学校治理的基本理念和基本方式的价值研究。有研究强调法治内涵之于良善价值的导向，有研究提出法治原则对于规则程序的约束，但关于法治价值与学校治理之间的关系研究不足。第三，关于如何让法治成为学校治理的基本理念和基本方式的研究。有研究认为，学校法治建设必须坚持党在学校治理中的领导核心地位和办学治校的主体责任，坚持社会主义办学方向是我国学校依法治理的特色所在。不乏学者强调法治在教育治理理念、思维、方式方面的体现，明确法治在教育治理中的理论价值及实践方法，而聚焦法治在学校治理中的重要价值、法治如何成为学校治理的基本理念和基本方式以及推进学校治理法治化的具体路径研究不足。本研究从法治作为学校治理的基本理念和基本方式的主要意蕴出发，阐释了法治的内在价值及其在学校治理领域的实践逻辑，进而提出了法治成为学校治理的基本理念和基本方式的主要实现路径。

一、法治作为学校治理的基本理念和基本方式的主要意蕴

法治即依照法律而非依照任何个人意志进行治理，一切活动都必须按照既定的规则与程序进行。坚持党的领导和社会主义办学方向，以中国教育治理现代化为发展蓝图，深入学校治理领域，无论是法治达成善治目标的必要性，还是法治达成善治目标的可行性，法治作为学校治理的基本理念和基本方式都具有充分的必然性。

（一）学校治理的基本理念和基本方式的主要内涵

学校治理是教育治理的重要组成部分，是指学校利益相关者秉持治理理念，通过协同合作、协商互动等治理方式共同处理学校事务的过程。一般而言，学校治理理念是指对学校治理的看法、思想、思维活动的成果，可以是主体定位、特定内容等，如“立德树人”“育人为本”“学校共同体”等，引领和推动学校治理的价值形成、制度安排、程序建构、文化创新。学校治理方式是指治理主体在达成学校治理目标过程中采取的方法、措施、机制、技术等的总称，即通过一系列手段、方法或机制，构建学校治理体系和提升学校治理能力。学校治理理念和治理方式可以多种多样，然而其基本理念和基本方式具有独特的地位与作用。

何为“基本”？《现代汉语词典》中“基本”一词作形容词是“根本的”或“主要的”之意。显然，“学校治理的基本理念和基本方式”中的“基本”应当选取“根本”之意，即诸多学校治理理念和方式中最重要的一种，具有基础性、关键性和统领性的地位。学校治理的基本理念和基本方式与其他一般理念和方式相比，具有不可替代的作用和难以动摇的地位。因此，学校治理的基本理念和基本方式指的是统领学校治理全局的主导性理念及贯穿学校治理全过程的根本性方式。

（二）法治作为学校治理的基本理念是实现善治的必然要求

“善治”即“良好的治理”，是指“公共利益最大化的治理过程和治理活动”。最早的法治理念由亚里士多德提出，“已经成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”显然，学校治理理念通常指向“良好的治理”目标，法治又是良法善治，因而，作为学校治理目标的“善治”是法治的内在要求之一。作为治理理念，法治体现在国家治理、政府治理和社会治理过程中，根据其理念内涵体现的思维与方式调整各种复杂的利益关系。就学校的善治目标而言，学校作为教育生态的核心组成部分，应当是包容、公平、安全和健康的场所，确保学习者受教育权的实现，推动人类社会变得更加公平公正。学校治理在本质上是静态与动态调整相关利益主体的关系的结果，实现学校善治与兼具“固根本、稳预期、利长远”功能的法治有着天然的内在联系。党的二十大报告明确指出，“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”，学校治理作为国家治理与教育治理在学校领域的延伸理应遵循法治主线。

具体到学校治理层面，实现中国特色学校治理现代化是学校治理的阶段性目标，其首要任务在于推动学校治理走向“善治”，其本质是以法治逻辑为基石实现学校治理的法治理念与善治目标相统一。在教育高质量发展新阶段，学校领域的深刻变革使现行的学校法律规范体系面临一定的挑战，学校法治建设的本质与要求在于法治作为学校治理基本理念的建构及其应用，并在此基础上以系统性、整体性和包容性观念推进中国特色学校治理现代化。因而，让法治成为学校治理的基本理念是实现善治的必然要求。

（三）法治作为学校治理的基本方式是历史发展的必然选择

现代社会治理中，道德、习俗、宗教等非强制性规范和法律、制度、纪律等强制性规范，分别发挥着各自的独特作用。学校治理的方式多种多样，法治作为其中的“基本”方式是相对于其他治理方式而言的。一般而言，道德规范是一种高标准的行为约束，无法强制适用但可以在学校治理中产生良性指引；单纯的学校管理习惯或风俗难以满足维持秩序的需求，并在发展过程中被转化、吸收或替代；宗教规范需要符合现行法律规定，并与现实社会相适应，唯有对正义规范的信仰，才会与学校治理形成合力。显然，在以道德、习俗和宗教为主的非强制性规范中，道德在德治中发挥着重要作用。法律则是由国家制定或认可，以自由、平等、正义等为价值内核，以权利义务关系为内容，以国家强制力的实施为保障的社会规范；制度是组织机构在运行过程中对所属资源调配、使用及管理的规则；纪律则是在一定社会条件下形成的社会成员必须遵守的行为规则。这三者在保障约束学校利益相关主体的活动中具有一致的强制性，且法律具有国家强制力的特点决定其在法治中发挥关键作用。

值得注意的是，中国特色的学校治理方式中，党内法规作为执政党的内部规范，以制度赋权的形式在静态学校治理体制上明确了党组织的领导核心地位，在动态学校治理过程中明确了党组织领导学校治理的程序。在实现路径上，通过基层党组织和学校党员两大媒介，对学校治理产生直接或间接的调整和规范作用。因而，以党内法规、学校章程为治理依据的自治，以法律精神、原则和规则为依据的法治，以及以一般道德、职业道德等为依据的德治，成为学校治理中自治、法治和德治等的“多元规范”，其中，坚持党的全面领导、以法律规范为主要依据的法治具有无可替代的优势。长期以来，学校治理日益重视法治的作用，以法律规范为主导的学校治理规范体系也正在形成。显然，法治作为学校治理的基本方式是历史发展的必然选择。

二、法治作为学校治理的基本理念和基本方式的逻辑证成

法治作为学校治理的基本理念和基本方式，既有法治本身的理念价值、规则价值、程序价值和文化价值，还有在学校治理中彰显法治理念、依循法律规则、凸显程序正义、弘扬法治文化的实践价值。中国式学校治理现代化有赖于坚持法治道路，证成学校治理中法治的内在价值与实践逻辑是推进学校治理现代化的重要基础。

（一）法治作为学校治理的基本理念和基本方式的内在价值

在学校治理中，法治具有指引和导向作用的理念价值、保障与约束作用的规则价值、规范秩序并保证实效的程序价值和加强法治涵育的文化价值。

首先，法治理念价值。法治理念价值的内涵是现代治理内涵中的主要内核，学校治理中的法治理念价值是秩序、自由、平等、正义、人权与和谐等价值的反映。在中国共产党的全面领导下，坚持人民至上的社会主义法治理念发挥着指引性的基石作用，是以坚持保障受教育权实现为核心的学校治理的基础与方向，是中国特色学校治理的基本价值选择。

其次，法律规则价值。学校治理是以中国共产党为领导核心，多元主体、多个层次、多种方式治理的系统工程，基本要求之一在于受规范性支撑的有序性，需要法律及学校治理规则的保障。约翰·奥斯丁主张：“法的存在是一个问题。法的优劣，则是另外一个问题。”法律规则存在优劣之分，与其衔接的学校治理规则也同样如此。显然，法律规则的价值不仅限于其规范价值，还在于其是一种良善的制度安排。

再次，法律程序价值。英国哲学家弗兰西斯·培根说：“一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”学校治理中的程序性要求是法律的正当程序理念的具体体现，法律程序是学校治理中追求的理想的正当程序，制定并遵守法律程序既是法治的重要环节，也是实现学校善治的必要条件，凸显着学校治理的合法性以及治理实效的正当性。

最后，法治文化价值。法治文化可归结为法律与文化的结合，其形成的重要基础是法律体系的完备；同时，法治文化又能支撑法律体系，营造理想的治理文化氛围。在学校治理语境中，培育以广大师生群体的合法权益为基础与核心的、具有中国特色社会主义鲜明特征的校园法治文化，不仅对学校治理规则的制定发挥引导与推动作用，还对其执行具有基础与保障功能，是实现学校善治的关键之一。

（二）法治作为学校治理的基本理念和基本方式的实践逻辑

法治是一个带有价值追求的概念，是对人类有关法律的社会实践的一切合理价值的高度抽象，并作为国家治理的一种理想范式受到现代国家普遍推崇。现代治理与法治的同向发展，一定程度上反映学校治理与法治发展同步的必要性，进而对学校治理提出法治化要求。当前，学校治理的现实诉求主要包括彰显法治理念、依循法律规则、凸显程序正义和弘扬法治文化。

第一，彰显法治理念的学校治理。学校治理中法治理念的形成和深入呈现动态化特征，突出和强化法治理念在学校治理中的价值与应用也是对现代治理法治内涵的丰富。一方面，法治理念引领学校治理体系建设。在合作治理理念兴起背景下，学校领域正从单一主体主导的传统管理逐渐转向强调各主体多向度平等、交互合作的现代治理。一直以来，政府在主管学校的过程中发挥重要作用，坚持党对中小学校的全面领导，家长、校友等其他利益主体则难以参与平等对话。学校治理法治化进程中，在正视法治理念内涵和学校治理理念的基础上，建立协商共治的治理格局是关键。另一方面，法治理念贯穿学校治理能力建设。学校治理需要具有治理能力的主体，在治理的全过程中主动贯彻法治精神和法治理念，培养法治思维并运用法治方式是当务之急。当前，以学校管理者为主导的学校治理方式多元化，管理者对法治理念的认知有待深入。新时代教育治理现代化对于管理者的法治素养要求更高，作为学校治理中的关键少数，学校管理者应持续学习法律知识、充分理解法治内涵和坚定树立法律信仰。

第二，依循法律规则的学校治理。学校的治理规则、治理机制承载着法律规则指引和规范学校治理领域的“良法”制定。而后者是实现法治的基础条件，也是学校治理的必然要求。学校治理规则制订需要以法律规则作为基本依据，其主体、内容、程序和监督均应受到法律规则的规范，从而建构与法治理念和法律规则相统一、相衔接的学校治理规则体系。然而，目前我国学校治理的内部治理规则和外部制度环境还有待进一步优化。一方面，现代学校治理对当前学校治理规则制订的科学性与民主性提出了新要求，学校内部治理规则体系存在诸多不足。例如，学校制定的章程和相关制度与自身实际结合不够，一定程度上缺乏灵活性、多样性、可行性和操作性。此外，学校治理规则体系建设过程中征求校内外利益相关者意见不充分、民主性不足。调研表明，尽管大部分中小学校制定了章程，但均存在执行力度不强的问题，43%的受访校长认为学校章程基本沦为束之高阁的“花瓶”，学校章程制定不规范是其中重要原因之一。因此，现代学校治理规则需坚持法律原则引领和法律规则规范，形成科学的治理规则体系。另一方面，学校外部治理规则的内化有限，对其落地生效形成掣肘。学校逐渐走向社会的中心，与外界的关系日益密切，与上级党组织、政府、企业、社区等主体之间的关系日益复杂，并形成相应的上级党组织、政府、企业、社区等外部主体的制度环境。学校、教师、学生等内部主体的治理规则需要与外部主体的治理规则保持互动并将其持续内化。

第三，凸显程序正义的学校治理。众所周知，法律程序是按照一定的顺序、时限和步骤作出法律决定的过程，是保证制度有效执行以彰显其生命力的有力保障。以法律程序作为保障是学校治理的应有之义。一是权力制约的程序。通过对部分学校章程的分析发现，其内容主要是关于学校管理的实体规定，对管理权力规范行使的程序规定则极少。这充分反映权力行使程序的设定不足，其中包括权力授予及行使的程序。学校章程及其规章制度中实体内容的重要性毋庸置疑，但与之相适应的执行过程也同等重要，即建立严密的学校治理及约束相关权力运行的程序规则，并推动各部门在治理规则实施中遵守顺序、时限和步骤的要求，从而避免偏离规则初衷的各种乱象。二是权利制约的程序。现有法律和校内规则体系中关于主体权利的规定相对完善，为维护和最终实现前述权利，除了依法依规落实相关规则之外，最需要强化对权利实现过程的保障，发挥民主监督的程序机制效能。实践中一般以纪检监察部门和教职工组织等为主要监督主体，但受行政权力居主导地位的现实情况影响致使前述监督易弱化和流于形式。而学生、社会等其他主体监督的内容与范围模糊，反馈渠道与方式单一，还存在监督环节设置不够严密、匿名监督难等问题。

第四，弘扬法治文化的学校治理。法治文化指的是包括法律制度结构和法律观念结构以及行为方式的一种文化形态。任何制度都不是孤立的空想产物，实施治理需要与之相匹配的文化土壤，这表现为主体对规则的解读与认同程度。毫无疑问，符合中国国情民情社情，与学校办学历史、办学理念、学校的地域特征等相结合的校园文化对于学校治理有着积极的促进作用，中国特色社会主义校园法治文化建设更是学校治理不可或缺的内容。一是无形的校园法治文化，即反映在学校治理体系中以法律心理、法律意识、法律思想等为核心的精神文化。目前，学校层面法治建设的法治理念尚未完全深入基层，法治蕴含的自由、平等、人权、正义等核心观念内涵尚未充分渗入校园文化，一些法治教育还停留在法律基础知识的层面，缺乏系统深入、形式多样的法治理论与实践培育过程。随着依法治国、依宪执政和依规治党的全面推进，中国特色学校治理对主体的法律素养水平要求更高，这种无形的法律素养制约着学校治理主体的行为、影响着学校法治文化的建设。二是有形的校园法治文化，主要指校园物质文化和制度文化。学校的硬件环境和制度环境是法治理念、精神和文化的载体，有形的物质和制度内容必须同步于无形的法治精神。例如，应当让作为新时代依法治校重要制度设计的中小学法治副校长岗位成为学校法治教育的“刚性托底”，而非形式上的“临时普法员”。

三、法治作为学校治理的基本理念和基本方式的实现路径

中国共产党领导学校法治建设的历史，从一定程度上说，就是一部保障公民受教育权利的学校史。让法治成为学校治理的基本理念和基本方式，从理论、规则、程序、文化方面入手优化学校治理是加快推进中国特色学校治理现代化的关键举措。当前，应当坚持党的全面领导，在法治理念的指引下，发挥法治作为治理方式的作用，进一步提升规则质量、优化程序规范、涵养法治文化。

（一）坚持以法治价值为引领，更新学校治理基本理念

以中国特色社会主义法治价值引领学校治理，不论是学校治理体系建设还是能力建设，均要求更新学校治理的基本理念，使其始终贯穿学校治理现代化的全领域和全过程，并实现学校治理主体的全面参与。

一方面，突出法治价值内涵，实现治理理念更新。在理解法治理念内涵的基础上，遵循法治价值指引，在学校治理全过程中展现公平、民主、平等、正义等法治内核。显然，中国特色社会主义法治指向的“良法善治”与学校治理实现善治的目标是一致的，学校治理必然要坚持党的全面领导，符合人民性、遵循教育规律、坚持良善价值的发展方向。具体而言，法治之于学校治理，须坚持法治之于学校治理中的“基本”地位，在潜移默化中扎根法治理念，并通过建立学校治理规则制度的权威来实现。

另一方面，践行多元主体共治，实现治理理念认同。“中国的治理主体已经多元化，但是在所有治理主体中，最重要的是中国共产党的各级组织。”学校治理中，坚持以中国共产党为领导核心，各利益相关主体参与治理全过程，将传统自上而下的管理模式转向多元主体全面参与的模式。从学校的管理体制机制创新到学校制度规范建设，坚持并践行“把权力关进制度的笼子里”的法治理念与法治思维。具体而言，在实践应用层面，应在具体问题中培养法治思维，正确认识问题，把握内在与外在矛盾、普遍与特殊关系，审慎运用辩证思维；树立规则意识，认知合规违规情形、对行为作出判断，准确运用规则思维；坚持人人平等原则，无差别执行制度规则、严防特权滋生，牢固树立平等思维。

（二）坚持以法律规范为统领，构建学校治理规则体系

在制度主义看来，以法律规范为统领的制度设计，为学校治理奠定了良好的制度实效，有助于形成符合宪法、法律和党内法规的学校治理规则体系。进入新时代以来，我国以法律规则引领和推动教育改革、促进和保障教育发展，一系列教育立法给予了学校治理法律层面上的规范和指引。

第一，制定符合宪法法律精神和原则的学校章程。学校作为实施教育的核心机构，办好人民满意的教育，“为党育人、为国育才”，必须坚持党的全面领导、人民至上、法律面前人人平等的宪法精神和理念，并将其作为学校章程的根本依据；进一步强化学校章程“上承国家法律法规，下启学校规章制度”的重要地位，充分发挥其“根本法”“组织法”“权利法”“自治法”“程序法”“软法”的关键作用。

第二，制定符合党内法规的学校治理规则。根据《中国共产党章程》、相关党内法规及其他规范性文件，进一步规范和全面确立学校基层党组织的政治领导地位。坚持和完善党委领导下的校长负责制，全面建立党组织领导与校长负责之间的权责分工制度。以贯彻落实《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》为契机，建立与系列党内法规相统一的中小学校治理规则体系，全面提升中小学校治理能力。

第三，制定符合法律规则的学校治理规则。发挥学校章程作为学校“宪法”的作用，以此统领学校的内部治理规则体系建设，坚持程序民主科学、广泛征集意见，坚持内容规范同一、遵守法律保留，坚持依法依规公开、及时审查清理，统筹考虑、整体设计，形成全面系统、衔接有序的学校治理规则体系。

（三）坚持以程序正义为核心，强化学校治理程序规范

以程序正义为核心的治理程序设置，是与实体规范同等重要的学校治理保障。虽然治理程序并不决定治理结果，但它却能赋予治理过程正当性，科学合理的学校治理程序规范要求满足平等、自主、理性等价值内涵。

第一，构建平等参与的程序。党内法规在明确了党组织的领导核心地位之外，还明确了党组织领导学校治理的一系列程序。坚持党的全面领导，参与治理的主体地位平等，通过明确参与治理主体的资格，杜绝将主体社会地位及身份差异带到治理过程中，对其过程或结果产生影响。参与治理的机会平等，通过明确参与治理表达的步骤，保证每一个参与者享有平等的表达机会，避免表达的机会因各种原因受到压制。参与治理结果的接受平等，通过规定治理结果接受的要求，确保治理参与者尊重与内化治理结果，排除治理的结果因个人或群体的因素而遭到破坏的可能。

第二，构建自主表达的程序。在治理规则制定环节，通过充分商讨实现利益表达，在商谈妥协中创设治理共识。在治理规则实施环节，通过自主表达正确行使权利与约束权力，为形成正确的治理结果创造条件并提供保障。在治理规则监督环节，通过明确的监督机制保证监督者发挥效能，加强对监督者的利益保护，确保其理性发声。

第三，构建理性接受的程序。理性即为要求通过平等的商谈与辩论，在充分表达的基础上形成共识，摆脱非理性因素的干扰。理性接受治理结果与治理过程，其核心在于接受监督，落实监督程序就是落实治理主体实施监督，尤其要重视师生群体的重大利益诉求，突出“看得见的正义”的程序意识，充分维护师生的知情权与表达权等程序权利。

（四）坚持以法治文化为基础，形成学校治理文化环境

“校园文化体现了一所学校的办学理念和校园精神，涵盖了反映学校风气与传统的行为文化、精神文化、物质文化等。”一般而言，法治文化主要包括法治意识、法治精神、法治理念、法治信仰等。建设培育和弘扬社会主义核心价值观，符合现代学校发展的规律和学校利益相关主体合法权益，以中国特色社会主义法治文化为基础的学校治理文化环境，是学校治理法治化建设的“灵魂”，也是彰显学校软实力的重要途径。

第一，凸显法治理念核心内涵，营造治理环境整体氛围。作为孕育中国特色社会主义法治文化生长的土壤，校园法治文化建设在理论层面，要重点把握规则观、权利观、公平观、伦理观、主体观等法治观念和法治信仰，大力普及法治观念、融入法治理念。在实践层面，法治文化建设需营造全过程民主参与的文化机制与环境，包括参与治理规则的制定、实施和监督的实现。

第二，树立治理主体价值认同，提高治理主体法律素养。教师、学生和学校等多元主体之间产生价值耦合有助于治理理念、规则的有效落实。对学校治理的“关键少数”开展有关法治理念与治理方式的培训，提高管理干部的治理水平；对学校师生进行法治文化与核心价值的教育，强化治理主体的法治意识；对其他治理主体举办法律普及与素质提升活动，提高参与主体的法律素养。

第三，明确治理主体角色定位，加强治理主体能力培养。在党的全面领导下，进一步明确作为领导办学的举办者、实施监督的监督者、办学评价的考核者的不同权责。夯实学校党组织作为内部主体的核心地位，增强校长等关键少数在改革发展中的领导能力，提升教师在教学科研活动中的整体素养，在教育教学普及中培养学生的民主、平等和法治意识，增强家长、校友、社会组织合作共治的参与能力。

（本文编辑：蒲丽芳）