探讨！责令限期改正的性质及时效如何判定？

责令改正的性质到底属于行政处罚还是行政强制，抑或是行政命令，历来纷争不断。同时，责令改正的时效讨论最多的是在期限内的改正或超过期限未改正的问题，鲜有论及责令改正后当事人再次发生同样行为的处理。此时，前次的责令改正是否继续有效，是否可以依据前次的责令改正对本次的违法行为进行处罚，该问题一直困扰着一线工作人员，笔者从执法的角度，试着对上述问题进行探讨，欢迎批评指正。

一、责令限期改正的性质

1. 责令改正法律属性的不同解释

有人认为责令限期改正应定性为行政处罚的一种，其理由是“责令改正和行政处罚在形式上，都是职权行为，都是针对违法行为。责令改正与行政处罚具有本质上的契合性，因而可以将责令改正定性为行政处罚。”笔者并不赞同上述观点，从本次修订的《行政处罚法》设定的处罚种类中并未将责令改正列入行政处罚的种类就可以看出这种观点是有失偏颇的。有人认为责令改正符合行政命令的内涵和外延特征，是行政命令的一种形式。但责令改正与其他行政命令不同的是，责令改正实施的前提是相对人违反了行政法律管理规范或者没有履行行政法律规范所设定的法律义务，且其本身具有独立的法律意义, 可以单独适用。

2. 责令限期改正的性质及表现形式

在《特种设备安全法》的框架下，笔者比较赞同责令改正符合行政命令的内涵和外延特征的观点。笔者认为，责令限期改正作为责令改正的其一具体表现形式，首先是一种具体的行政行为，其目的是为了预防或制止正在发生或可能发生的违法行为、危险状态以及不利后果，依法做出的要求行为人履行法定义务、停止违法行为、消除不良后果或恢复原状的具有强制性的决定，是行政管理的具体手段和措施。

在《特种设备安全法》中涉及责令限期改正的共有8个法律条文。其内容一般表现为要求行政相对人履行特种设备管理的义务，是对相对人未履行义务的制止，并没有减损相对人原本享有的任何权利，也未为其创设新的义务；其形式为书面开具责令限期改正文书，并设置时限要求。因为是具体行政行为，责令限期改正本身具有可诉性，所以在责令限期改正的实施机关应告知行政相对人不服的救济措施。

综上，特种设备监管中的责令限期改正具有告知、劝诫和提醒的功能，不减损相对人的原有权利，性质上认定为行政命令更为合适。

二、责令限期改正的后续处置

1. 如期完成责令限期改正的处置

在执法机关作出且送达责令限期改正通知书后，在通知书规定的期限内，相对人负有改正的义务，享有免予行政处罚的权利。需要注意的是责令限期改正应该根据具体性质和实际情况给予一个合理的期限，责令改正的期限过长或者过短都是不合适的。

2. 未完成责令限期改正的处置

如相对人在合理的期限内未能完成改正的内容，或根本上未予理会责令改正的内容，此时其享有的免予行政处罚的权利丧失，仅负有立即改正的义务。同时，责令限期作为行政处罚的一个前置条件使命已经完成，根据相对人的情况可给予行政处罚。

以《特种设备安全法》第八十三条第（一）项“使用特种设备未按照规定办理使用登记的”情况为例，相对人在规定的合理期限内履行了应尽的义务，则该责令限期改正起到了预期的告知整改效果，相对人之前的行为不再具有可处罚性。如相对人未予理会，在改正期限之后仍继续实施上述行为的，则显然属于对应尽义务的蔑视，此时应对相对人进行立案查处，这里必须要注意的是，立案时间应是在责令改正到期后的某一日期。

三、责令限期改正结束后，再次出现同一行为的时效

以特种设备使用单位未配备具有相应资格的特种设备作业人为例，如第一次发现上述情况，责令限期改正后当事人已在期限内改正，但半年后当事人增加了特种设备数量，新招聘的特种设备作业人员未取得相应资格。此时，之前的限期改正当事人已经整改完毕，那么当事人这个新的重复行为是需要重新进行责令改正，还是按照逾期未改直接进行行政处罚呢？

1. 重新责令限期改正说

有意见认为，此时应该再次开具责令限期改正的文书，未予改正的才能给予行政处罚，理由如下：首先，从法律的溯及力来讲，行政机关之前开具的责令限期改正的法律效力有时限的限定，当事人已经在限定时限内完成了应尽的义务，所以之前的责令限期改正不具有溯及既往的效力。其次，相对人之前的行为和现在的行为本身不具有连续性，属于一个新的、独立的行为；按照行政处罚的基本原理，相对人的前一行为已经得到处置，后行为应该重新给予处置。再次，《特种设备安全法》本身并未禁止重新开具责令限期改正文书，鉴于前后两个行为的独立性，应该重新开具责令限期改正的文书。最后，按照《特种设备安全法》的文义解释，“逾期未改正的”文义包含了一个前提，这个前提就是行政机关首先开具责令限期改正的文书，在文书的限定日期内未能改正的才可给予行政处罚，否则行政机关就违背了告知的前提，未经告知改正的行政处罚属于程序错误。

2. 可以依据此前的责令改正给予行政处罚的观点和理由

笔者认为，可以依据之前开具的责令限期改正文书给予行政处罚。其理由如下：首先从相对人的义务上解释。责令限期改正针对的是相对人应履行的法定职责，是法律规定的相对人应尽义务，该义务理应持续的遵守。行政机关第一次告知相对人限期改正的前提是相对人未尽应尽之义务，触碰了法律规定的红线，然尚未达到给予行政处罚的程度；目的是给予相对人一次改正错误的机会，防范今后再次发生同类行为。所以，即使之前的责令改正已经到期，因相对人知晓了其应尽之义务而未予履行，当然可以给予行政处罚。

其次，从责令限期改正本身的行政命令之属性上解释。前文已经分析，在《特种设备安全法》中责令限期改正的性质属于行政命令，行政命令本身不同于行政处罚，因为行政处罚针对的是相对人单次或者处于连续状态的违法行为，而行政命令属于行政管理的一种手段，《特种设备安全法》中表现为要求相对人履行应尽之义务，所以本身为持续有效的一种告知状态，在此状态下，相对人怠于履行自己的义务应给予行政处罚。

再次，按照《特种设备安全法》中责令限期改正的目的解释，在责令限期改正的法律条款中，几乎都是相对人未履行某项应尽的义务而促使行政机关采取责令限期改正的行政管理手段介入相对人的日常运营，责令限期改正对应的法律条款上多使用“未按照……”“未及时……”等表述方式。所以责令限期改正的目的在于及时制止相对人未履行义务的行为，对相对人来说从开具之日起具有持续的约束力。

最后，按照日常监督检查的要求解释，责令限期改正到期后，应对相对人进行复查，检查其实施整改的情况，及时履行义务、消除隐患，达到回复正常管理秩序的目的。所以相对人就再次实施同一行为时，则应视为整改未能到位，没有履行应尽之义务，造成了安全隐患。故可以给予行政处罚。

综上，相对人收到责令限期改正的文书后，即负有改正的义务，再次发现同一问题的即可给予行政处罚。需要注意的是，因先前责令限期改正文书所确定的期限已经届满，因此执法机关在作出行政处罚决定的同时，仍应责令相对人限期改正违法行为。