高翔 | 建立适应数字时代的政府治理新形态

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建立适应数字时代的政府治理新形态

高翔 | 浙江大学公共管理学院教授、浙江大学社会治理研究院研究员

本文刊载于《探索与争鸣》2021年第4期

具体内容以正刊为准

非经注明，文中图片均来自网络

2020 年 11 月，党的十九届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二O三五年远景目标的建议》，明确指出要“加快数字化发展”，并对数字经济发展、数字社会和数字政府建设提出了具体要求。数字化发展是对党的十九大报告中“数字中国建设”这一国家战略的具体落实方式。2018 年 4 月，习近平总书记指出，“加快数字中国建设，就是要适应我国发展新的历史方位，全面贯彻新发展理念，以信息化培育新动能，用新动能推动新发展，以新发展创造新辉煌” 。这一论断说明，数字化不仅是一种工具，更是一种语境。数字化发展是中国积极适应信息技术变革，推动社会从工业时代向数字时代发展跃迁的重大战略。

在“数字中国建设”的背景下，多个省份迅速响应中央关于数字化发展的新要求。2021 年1月，上海正式发布《关于全面推进上海城市数字化转型的意见》（以下简称《意见》）。2 月 18 日，浙江省委召开全省数字化改革大会，全面部署数字化改革工作，并在 3 月 16 日印发了《浙江省数字化改革总体方案》。与此前“最多跑一次”改革“一网通办”“一网通管”等实践相比，上海市、浙江省等关于数字化转型或数字化改革的新提法，标志着中国的数字政府建设已经超越了政务服务数字化、政府数字化转型的狭义范畴，正式确立了全局数字化的核心理念。从发展阶段来看，前期的“互联网 + 政务服务”是政府在工业化、城市化进程中政府运用数字技术的基础形态 ；而数字化发展则要求政府顺应数字时代经济社会发展的新趋势、新挑战，立足数字时代这一未来形态，实现政府职责边界、组织方式和治理工具的系统重构。

从政府数字化转型到全局数字化发展

上海、浙江等地关于城市数字化转型、数字化改革的论述为我们理解立足未来的全局数字化提供了重要的范本。以上海的《意见》为例，它明确将数字时代作为推动上海数字化转型的关键背景，确立了上海数字化转型的核心目标在于建立能够更好适应数字时代经济社会发展方式的治理体系，即“全面推进城市数字化转型”是“上海主动服务新发展格局的重要战略”。浙江省关于数字化改革的论述与上海分享了相似的思路，即“数字化改革”是“立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的重大战略举措”。由此，数字技术不仅为政府探索政府治理、城市治理等问题提供了必要的工具，数字化推动的经济社会发展也要求政府加快探索体制机制的变革，为数字化进程中的民众、企业、社会组织和政府等主体间互动提供基础规则，保障数字经济、数字社会的健康有序发展。相应的，各地在数字化转型或数字化改革中所涉及的领域就不再仅限于政府作为一个大型组织的内部治理，而是强调应坚持整体性转变。如上海明确要求推动“经济、生活和治理”的全面数字化转型，浙江也指出应把数字化等贯穿到“党的领导和经济、政治、文化、社会、生态文明建设全过程各方面”。

从政府数字化转型到全局数字化发展的转变符合技术驱动各类型组织运行方式变化的普遍趋势。改革开放后，中国较早启动了以政府信息化转型为核心的探索，在 20 世纪 80 年代设立了国家经济信息中心（后改名为国家信息中心），启动了以办公自动化为主要内容的“海内工程”。进入 20 世纪 90 年代以后，中国政府加快了信息化建设的步伐，实施了影响深远的“三金工程”，并在 1999 年提出了“政府上网计划”，极大推进了电子政务的发展。党的十八大以后，我国进一步加快了数字化转型的步伐。2015 年，国务院提出“互联网 +”计划，上海与浙江、江苏、广东等地迅速响应，并开展了“最多跑一次”改革、“不见面审批”“一网通办”等“互联网 + 政务服务”实践。

这一时期，各级政府总体上仍处于工具性使用数字技术的早期阶段，即把数字技术视作提高政务服务供给效率的一种附属工具。但是，数字技术与公共组织的互动有其内在规律，跨部门业务协同和数据共享逐步推动政府从公共服务的数字化供给，转向了公共组织的数字化转型。在政府数字化转型的新阶段，技术不再只是传统政府的治理工具，而是成为了推动政府组织形态变革的关键驱动力，由此实现了流程范式向数据范式的转变。对民众来说，“政府即平台”开始成为现实，更具整体性的公共服务供给模式取代了原本碎片化的分部门制，极大降低了他们获取公共服务的成本。 

“最多跑一次”政府便民服务窗口

值得注意的是，数字技术不仅可以重构政府的组织形态，也在系统重塑经济、社会的组织方式。以生产领域为例。诺贝尔经济学奖获得者科斯指出，由于交易费用的存在，市场并不总是能够有效配置资源，企业在一定范围内就成为了组织生产的重要主体。然而，“互联网 +”的发展极大提高了信息的传播速度，降低了交易过程中的信息成本，由此挑战了原本基于企业和稳定合约线下产业链组织模式。研究者注意到，新冠肺炎疫情期间，面对快速变化的市场需求，数字化网链聚合了产业链上多环节、多种类企业和多种生产要素，在原有产业链断裂的情况下也可以智能化地在供需主体之间进行快速匹配，迅速补链、接链。当然，数字化驱动的生产方式转变并不总是能够带来积极的后果。在缺少基础规则的情况下，数字化催生的“互联网 + 金融”“互联网 + 长租公寓”“互联网 + 教育培训”等新业态，都可能存在“爆雷”风险，这也就需要政府进入这些传统国家权力未能介入的全新领域。

在这一背景下，从政府数字化转型到全局数字化发展就成为了我国数字化进程中的一个标志性事件。上海在其关于城市数字化转型的《意见》中指出，数字化转型并不只是政府一家的单兵突进，而是生产生活和治理方式的全方位、系统性的转型。也正因此，政府在数字化转型中不仅需要考虑自身作为一个大型组织如何用数字技术提高运行效率，更需要在与市场、社会的互动中重新界定自身的职责边界，引导、保障经济社会的数字化转型。

数字化发展中的政府与市场、社会关系

数字化发展涉及到生产生活的方方面面，政府文件的核心任务并不是呈现关于经济社会未来发展形态的想象，而是回答政府在其中将承担何种职责这一关键问题。在全方位、整体性和革命性的数字化发展进程中中，政府需要考虑在新发展格局中如何定位自身职能的问题。近期，学界已经开始围绕什么是更好的数字治理展开了讨论。如何理解政府与市场、社会的互动关系，正数字化发展是走向更加高效、包容和可持续的关键所在。

如何恰当界定政府职能，是中国政府改革中的关键问题和难点问题。对此，学界普遍认同政府应当为市场主体之间的互动提供法律法规等基本规则，从而建立秩序、促进合作，保证最低限度的社会公平。在福利国家理论兴起后，理论界也基本认同政府需要补充市场失灵，通过提供必要的公共品和构建社会政策体系来促进社会发展。在中国政府职能转变这一特定议题上，一个重要的争论焦点是地方发展型政府的转型问题。在 20 世纪 70 年代以后，新兴工业化国家和地区的实践表明，国家可以通过理性、积极的产业政策来推动经济发展，从而保障本国的国际竞争优势。研究者注意到，中国的地方政府也有着发展型政府、企业型政府等典型特征。其中，地方党委政府就像公司的董事会一样管理着辖区内的经济，深度干预辖区内土地、金融等各类资源要素的配置方式。 

进入 21 世纪后，地方发展型政府的行为模式也没有得到显著转变。在中央持续推进市场化改革的大背景下，不少地方政府仍然会以多种策略抓经济发展的主动权，继续以资源要素配置等方式直接干预微观经济运行。值得注意的是，地方政府积极参与经济建设的行为模式并不总是能够带来良好的经济绩效。对后发地区来说，发展型政府可以通过模仿、学习借鉴成功的经济组织方式来加速推进本地区发展，因而研究者总体上认同 20 世纪八、九十年代地方发展型政府在推动中国经济增长过程中的积极作用。而在创新经济的发展中，发展型政府的实际作用则受到了更多质疑。有研究指出，政府扶持可以扩大产能，却无助于孕育创新。换句话说，在数字化发展这一有着高度不确定性的创新实践中，我们需要避免政府职能的缺位，但更要注意的是防止政府职能的越位。

互联网+政务

以政府与市场、社会的关系为衡量尺度，各地区关于数字化发展的政策文本存在一些显著分野。如上海市的《意见》有着较为显著的“有限但有为”的特征，更加强调让政府在数字化转型中及时补位，包括为数字经济运行提供基础性的规则，为市场、社会主体参与智慧城市治理提供新型公共基础设施，以及通过激发市民主体性来为数字化转型提供人力资本。与之相对，深圳等地对政府在数字化发展中的角色界定更加符合发展型政府的特质。围绕数字化发展中的关键领域，我们可以从政府在数据治理中的角色、政府推动数字经济发展的方式，以及政府在数字化基础设施构建中的作用等三个层面来观察各地对政府与市场、社会关系的界定。

第一，政府在数据治理中的角色定位。在从政府数字化转型向全局数字化发展的过程中，数据治理的含义已经超出了政务数据、公共数据的狭义范畴，需要将社会数据、商业数据等纳入其中。其中，政府的基本职责是构建数据治理的基础制度，包括公共数据治理、数据要素市场构建，以及数据开放等，这分别对应了政府使用、商业使用和全民使用等不同层次的数据开发场景。针对数据治理，不少地区会特别关注大数据中心的建设。不过，上海的《意见》却没有特别提出建设大数据中心的要求，这在当前我国数字化发展的先发地区中较为罕见，体现了政府较强的“自我克制”意识。但从各地的实践来看，建设大数据中心是普遍趋势，如贵阳市特别重视建设大数据中心，深圳市也在《关于加快智慧城市和数字政府建设的若干意见》中把“加快大数据中心建设”纳入了政策框架，提出了规划建设“粤港澳大湾区大数据中心”等具体目标。在长三角地区，浙江省在 2017 年发布了数据中心“十三五”发展规划，杭州市也把各类数据中心建设作为推动数字治理第一城的重要组成部分。地方政府重视建设数据中心并不必然意味着采用了地方发展型政府的行为模式，而是同样可以选择“有限但有为”的履职模式。换言之，地方政府可以不直接参与建设大数据中心，但针对大数据中心作为一种高能耗基础设施的特性，政府应该依据能评、环评等结果对市场主体建设数据中心的行为进行规范引导。作为对比，地方发展型政府则会以公共财政为基础直接参与数据中心建设的项目，或是以税收、土地等优惠政策来吸引、激励市场主体投资建设数据中心，从而实现积极引导本地数据产业发展的政策目标。

第二，政府在推进数字经济发展中的角色定位。数字技术的发展改变了市场中的主体间互动关系，能够提升效率，但也会因为组织方式的变化而导致原有规则不再适用于新的场景。围绕这些问题，上海市在 2021 年发布的《意见》中突出了探索新型监管制度、建立数字化发展的法治规范、强化知识产权保护、开展伦理道德等社会规则研究等议题。与具体细则部分相比，《意见》关于新治理规则的规定总体上较为原则，说明这些问题的答案还需要更长时间去探索。尽管缺乏具体规则的阐述，上海市对构建适应数字时代经济社会发展的基础规则的重视程度，仍然与当前各地政府更具有发展型政府行为特征的实践形成了鲜明的对比。换言之，绝大多数地方政府更希望了解政府可以通过支持哪些具体的项目、建设哪些具体的工程来推动经济社会的数字化发展。一些地方的政府工作人员甚至表示，“你不需要告诉我不应该做什么，只要告诉我能做什么”。相应的，地方政府文件中更常见的词汇是产业数字化、数字产业化，并大多包含了以公共财政为基础的产业政策。如浙江省在 2020 年 12 月通过了《数字经济促进条例》，其中就突出了县级以上人民政府在培育和发展数字经济新产业、新业态和新模式之中的积极作用，列举了政府需要重点推进的产业领域。一般而言，基础性规则能够为经济社会的数字化发展提供更加稳定的基础，制定基础性规则应该是政府在数字化发展中的首要责任。相比之下，政府以直接干预的项目建设、财政投入等方式来推动数字经济发展是否能够取得显著成效，则有待进一步研究。

第三，政府在数字治理中的角色定位。以城市治理为场域，与数字化发展相关的公共产品包括前沿技术的发展和应用，更包括数字底座这一新型基础设施。其中，数字底座旨在提高公共治理者采集、传输和处理数据的能力，它能够支撑一系列聚焦治理场景的应用开发。在“十三五”时期，杭州市率先启动的“城市大脑”就是较为典型的智慧城市基础设施。从实践来看，“城市大脑”是特定运用于城市治理的新型基础设施，但城市治理中的事务并不都是需要由政府来承担的事务。举例来说，城市的停车场、酒店等都可以由私人部门运用。考虑到城市治理中主体来源的多样性，我们需要特别审慎的处理其中的政府与市场、社会关系。一般而论，“城市大脑”等产品可以区分为两个部分 ：一是数字底座，二是依托数字底座开发的各类数字应用。其中，数字底座包含了数据的采集、传输和计算等基本功能。一旦建成，数字底座使用者的增加并不会显著增加其运营成本，反而会不断累积竞争优势。显然，数字底座有着突出的公共性和自然垄断倾向，要求政府在其中掌握建设和运营的主导权。

相比之下，基于数字底座的各类创新应用则可以由市场、社会根据实际需要开发。如酒店可以通过数字底座连接来自公安等部门的数据，缩短住客办理入住手续的时间。值得注意的是，政府可以运用数字底座赋能市场、社会主体改善城市运营效率，但要避免以行政指令来为市场化的创新应用背书。在这些创新应用中，政府应当以开放的姿态鼓励各类企业有序使用数字底座的资源，同时充分尊重市场机制的决定性作用，让“看不见的手”筛选有公共价值和市场竞争力的优质应用，而不是强制要求辖区内的民众、企业等使用某个特定企业的产品。

杭州的“城市大脑”智慧城市基础设施

数字化发展要求政府转变职能，但地方政府仍然存在有限且有为政府，以及发展型政府等多种可选行为模式。不同行为模式在数据治理、数字经济和数字治理中对应了差异化的政策类型。对地方政府在数字化发展中应有职能及其可能类型的讨论，既有助于推进研究，即学界可以辨析不同政府行为在数字化发展中的实际效应 ；也能够推进实践，即地方政府可以参照这一划分重新审视自身在数字化发展中职责类型，避免职能缺位、错位和越位。

以共治促共享 ：

构建全民参与的数字化发展新格局

政府需要通过职能转变来保障数字经济、数字社会的健康有序发展，但政府职能转变也面临着诸多的挑战。在实践中，政府职能转变不仅在理论上面临着政府与市场、社会关系的互动边界（特别是最优的互动边界）难以确定的问题，在实践中也面临着各类主体的利益关系难以协调的困境。政府职能的重构往往也对应了多元主体之间的利益变化，这就要求各级政府建立恰当的治理结构，为数字化发展提供必要的体制机制支撑。

政府在数字化进程中的职能转变可以在多个层次上影响主体之间的利益分配。一是以权利为基础的利益分配。以隐私保护、算法伦理等为例，它们是政府为市场主体、社会主体的数据采集和应用行为划定底线的关键基础规则，是对数字化发展中公民、企业等基本权利的重新界定，因而已经成为中国数字化发展中的热点议题。但是，隐私保护自然会提高技术公司的数据采集成本，算法伦理也会影响平台型企业的经济利益，这会加大政府等公共部门制定、执行规则的难度。二是地方政府对垄断资源、公共财政的分配方式。渐进式的市场化改革使得地方政府能够深度影响土地等资源要素的配置，地方政府又是公共数据的最主要支配者，具备为数字化开发提供应用场景、数据资源、税收优惠或财政激励等支持的能力。在理想状态下，地方政府需要一视同仁地对待所有主体。但在实践中，一些地方政府为了培育、发展当地的数字企业，常常会为少数企业提供产品创新的公共数据、应用场景，甚至会以行政指令的方式要求辖区内的民众、社会组织或其他企业使用某种特定的数字产品。一旦数字底座等基础设施成为面向更多企业开放的公共基础设施，原有企业实际上也就丧失了他们的市场垄断优势，不得不面对可能会失败的市场竞争。这些企业的潜在利益损失也会使得他们具备较强激励去游说政府，延续对其具有倾向性的产业政策。

数字化发展牵涉到复杂的利益关系，从而加大了政府优化其职能和履行方式的难度。从逻辑上说，政府理应具有代表公共利益行事的自主性。但在实践中，地方政府也有自身的利益考量，可能会为了当地经济发展而暂不将算法伦理、隐私保护等纳入政策框架。研究也表明，地方政府较为普遍地存在针对不同企业提供差异化政务服务的情况。此外，地方政府在数字化发展中可能遭遇的新问题是与辖区内的数字企业间会形成不对等的权力关系。换言之，一些数字企业往往具备比地方政府更强的谈判优势。数字企业的优势可能有两个来源 ：一是地方政府由于缺少技术优势而形成了对技术公司的依赖，并由此加大了数字公司对政府数字化转型和辖区内经济社会数字化发展的潜在影响力。二是数字领域催生的超大型平台企业已经赢得了一定的垄断优势。这些企业能够通过税收等对区域经济、就业等形成全方位的影响，甚至享有与更高层级政府直接对话的权力。由此，地方政府不仅难以充分执行不利于这些企业的监管规则，还有可能会受制于这些企业，进一步在应用场景、公共数据等领域为这些企业提供排他性的特许使用权。

无论是由于自身利益偏好，还是被大型企业裹挟，地方政府在数字化发展中很难轻易实现以公共利益为导向的职能转变。要破解这一困局，需要谨记数字化发展不应有“局外人”，在政府运用数字技术创新为民众提供公共服务的渠道时，重点在于促进共享，即公共政策需要充分考量不同群体的数字使用习惯和使用能力，确保公共服务充分包容 ；在政府顺应数字化发展、进一步转变职能的过程中，重心在于促进共建，即充分调动各类主体的积极性。这类可以分为三个层次 ：一是重视行政机构、立法机构与司法机构的良好互动。各级人民代表大会可以充分发挥自身在广泛代表和立法监督等方面的作用，采用“开门立法”的方式增加数字经济、数字社会和数字政府建设中的规则供应，司法部门则亦需要积极履职，切实维护数字治理中的公共秩序。二是在行政体系内部调动各职能部门、各级政府的积极性，充分发挥市场监管部门的专业能力、发挥高层级政府的权威影响，全面提升政府在履职过程中的自主性。三是重视行政过程中的政府与民众互动渠道，即政府可以通过赋权社会，以多元共治促全民共享。数字技术本身就是一种赋权社会的重要技术，它可以赋权公民参与，也能够赋权社会组织，提高社会组织的自治能力和在社会治理中发挥积极价值的能力。当前，各级政府还可以建立一些旨在保障民众基本权利的参与机制，如设立算法伦理委员会等，以更具包容性的公众参与机制来实现包容性的数字化发展。

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