张爱军 | 重大突发公共卫生事件信息的传播特点与治理策略

本文刊载于《探索》2020年第4期

摘 要

重大突发公共卫生事件信息的传播具有不同于普通公共卫生事件信息传播、常规社会信息传播的特点。重大突发公共卫生事件信息的传播结构及其路径依赖决定和制约其信息传播机制和传播类型。对突发公共卫生事件的恐惧是重大突发公共卫生事件信息传播的基本动力，也是其传播特征和独特传播机制的核心。重大突发公共卫生事件信息有特定的路径依赖，如果路径依赖失范则会影响其信息的有效传播，从而产生多种、分层、跨界的危害性。从实践来看，重大突发公共卫生事件中，信息在纵向与横向维度的顺畅传播有利于风险防控。保持重大突发公共卫生事件信息传播的通畅，需要从制度、机制、法治、传播等方面多维度着手，构建以人民安全为核心价值取向的治理结构体系。

作者：张爱军(1962—)，男，博士，西北政法大学新闻传播学院教授，网络政治传播中心主任，博士生导师。

改革开放以来，我国经历了两次重大突发公共卫生事件，即2003年的“非典”疫情和2020年的新冠肺炎疫情。重大突发公共卫生事件以及由此造成的严重次生物质灾害、次生精神灾害、次生心理灾害，对经济社会发展会造成严重影响。随着传统媒体、新媒体及融合媒体的快速发展，相较普通公共卫生事件中的信息或常规社会信息，在突发公共卫生事件整个过程中的各种信息会得到更为迅速的扩散，从而产生巨大的社会影响与政治影响。因此，重大突发公共卫生事件的信息传播引起不同领域学者和广大民众的高度关注。这种关注既有对自身生命安全的担忧，又有对重大突发公共卫生事件的共情式人道主义关怀。本文试图对重大突发公共卫生事件信息传播问题进行分析，期望有助于认识重大突发公共卫生事件信息的传播特点，进而采取有效的治理策略，更好地维护人民安全与社会安全，保障经济社会健康发展。

1 重大突发公共卫生事件信息的传播结构及其路径冲突

重大突发公共卫生事件信息在传播中涉及三个核心要素，分别是信息、舆论、舆情。信息是人类社会的传播内容，具有广泛性和传播性。有些信息与公共权力密不可分，有些信息则与公共权力无关。公共权力要处理的是对政治和社会有害的信息。舆论指向是公共权力，其目的是推动政府履行维护秩序、安全、法治的责任，防止公共权力偏离既定的法治轨道。舆情指向是民众，是公共权力对民众舆情的引导、管理和控制，其目的是维护社会稳定。舆论和舆情在核心层面具有一致性，但舆论和舆情具有不同的路径依赖结构，内含着潜在的、现实的冲突与矛盾。在信息传播中，信息传播结构决定信息传播路径，有什么样的结构就会有什么样的信息传播路径。重大突发公共卫生事件信息在传播初期的信息数量不足、信息认识有限、信息传播混杂，往往会成为早期疫情防控不及时的主要原因。随着重大突发公共卫生事件信息传播的加快与涌动，信息传播路径的改进、疏通和舆情分流，以及建立在疫情信息正确研判基础上的科学决策，极大地促进了疫情中后期的治理成效并最终控制疫情。这就需要思考如何改革优化重大突发公共卫生事件信息传播的路径依赖，解决其结构性冲突。

1.1 重大突发公共卫生事件信息的向上传播及其两种路径

向上扩权的结构是行政体制的共同特点，但会存在上下政府层级间权责不统一、信息不对称的现象。中国现行的治理机制是自上而下的决策执行机制和自下而上的信息汇集和传递机制。在向上汇集和传递信息的过程中可能会出现信息从一个治理层级过滤或被阻塞到另一个治理层级，从而可能导致上一治理层级（政府）难以及时地做出有效决策；及时且有效的治理决策在很大程度上依赖于下一治理层级（政府）汇集和传递信息的及时、全面、真实，以及上一治理层级汇集与掌握的社会信息与舆论。因而信息的传播结构及其路径依赖由两部分组成：政府的信息传播结构及其路径依赖和社会的信息传播结构及其路径依赖。这两部分形成合力则互相良性推进，形成分力则会互相抵损。社会信息向上层级（政府）传播及其路径依赖在很大程度上取决于政府信息传播结构中的某一层级的向上传播。如果政府内部的信息向上传播路径在某一层级中断或者变异，就需要社会路径依赖来弥补与矫正。如果社会信息也无法及时全面地进入中断或者变异后的上一层级政府，最终做出的重大突发公共卫生事件防控决策就可能错过“黄金时间”。

突发公共卫生事件信息在向上传播的结构及其路径依赖中所导致的信息不对称以及由此造成的治理决策失误、失灵或者滞后有可能是权力偏好影响信息传播的结果。信息、舆论、舆情、疫情同时上报，对四者的公开与否、公开延时与否可能会取决于地方某一层级政府及其领导人多方面的权衡。这是考验地方政府领导人担当精神、研判能力与决策回应时效的临界点，稍有差池尤其是应急处置时间的稍微延迟就可能导致疫情的扩散。在这个过程中存在比较复杂的影响突发公共卫生事件信息及时向上传递至更高层级的政府及其领导人的因素。地方政府以及相关机构的领导人在重大突发公共卫生事件发生的关键时刻，如何正确处理与平衡疫情爆发与社会稳定、经济发展、政府形象、人民安全、个人责任等之间的复杂多样关系，关涉突发公共卫生事件信息的传播途径与速度。这个时候往往能够体现出地方政府及其相关机构领导人的担当精神与应急处置能力。

1.2 重大突发公共卫生事件信息的横向传播及其两种路径

随着突发公共卫生事件的发生，其信息在向上传播的同时也在横向传播。在互联网与自媒体时代，突发公共卫生事件信息的横向传播往往快于向上传播。在其信息横向传播扩大以后，可能会出现官方媒体传播与自媒体传播这两种传播方式之间的交叉、重叠与矛盾，也即自媒体传播官方媒体报道，官方媒体报道自媒体信息，以及共同传播同一观点信息。二者也会出现相互矛盾的信息。一方面，由于突发公共卫生事件尤其是未知病毒感染的疫情可能会产生大面积传播的“谣言”，官方媒体需要“辟谣”并传播疫情知识来满足民众的认知需要、稳定社会秩序；另一方面，自媒体对官方媒体又构成监督，往往不满官方媒体的部分报道（包括延迟报道、不实报道、不当报道等），且自媒体“谣言”还会冲击官方媒体报道的权威性。官方媒体的重大突发公共卫生事件信息报道与传播有着既定的程序，而自媒体的突发公共卫生事件信息传播则是及时、快速、爆发式、无规则的传播，因而，官方媒体的程序式信息传播路径与自媒体的发散式信息传播路径存在一定的冲突。同时，官方媒体与自媒体在突发公共卫生事件信息传播过程中还可能会出现相互博弈的现象。

突发公共卫生事件发生地的官方媒体与地方政府态度往往需要保持一致，进而导致突发公共卫生事件信息传播中的官方信息同质化——属地媒体报道与地方政府发言“共振”。属地媒体“共振”的路径依赖可能会造成官方信息与民间舆论的矛盾与冲突，即随着突发公共卫生事件及其相关信息的不断扩散，民间舆论对突发公共卫生事件属地的官方信息的获取不能完全满足社会需求。在重大突发公共卫生事件面前，强调并维护属地的经济社会发展稳定的价值取向固然正确，但必须认识到重大突发公共卫生事件的社会认知诉求和疫情及时防治的极端重要性。如果属地媒体倾向于维护地方经济社会发展稳定与地方政府形象而迟滞报道，可能会导致重大突发公共卫生事件信息及真相难以第一时间在官方媒体公布与传播，由此，拥有权威背景和较高人民群众认可度的官方媒体就会因延迟报道而难以达到宣传的效果，进而导致其权威度和被认可度的下降。当属地官方媒体信息传播滞后的时候，自媒体中的民间信息传播会更迅速，由此造成的社会恐慌就会更大，也会使政府的疫情防控面临更大的治理成本与困境。与此同时，网络舆情传播和疫情扩散会导致社会恐慌心理、恐惧心理蔓延，容易产生群体极化现象。因此，属地官方媒体与地方政府要充分认识到，在舆情与突发公共卫生事件的发生阶段于第一时间以权威方式公布真相具有极端重要性。

1.3 重大突发公共卫生事件信息传播的两种研判路径

当突发公共卫生事件发生后，随着疫情信息的传播，对疫情信息及其传播的研判非常重要。这里首先是政府的决策研判。地方政府在研判突发公共卫生事件及其信息传播与疫情防控时，需要依据政府职能进行综合考虑，不但要维护经济社会的稳定与发展，而且要保障人民群众的生命安全、维护政府及其领导人代表的公共权威、政府形象和个人名誉等。对此如何选择一般取决于地方政府及其相关机构的领导人在突发公共卫生事件时的决策取向。而另外一种是技术研判。疫情防治的专家在获取疫情信息时的专业选择可能会不同于地方政府及其相关机构领导人的选择。地方政府及其领导人的选择是复合性的，除了考量突发公共卫生事件本身带来的社会恐慌外，还要考量突发公共卫生事件的其他影响；而专家的考量则往往是单一性的，因此，地方政府的复合性选择与专家的单一性选择会出现不一致。

重大突发公共卫生事件突出了政府保障人民生命健康安全的职能，而专家在保障生命健康安全方面发挥着极为重要的作用。地方政府面对突发公共卫生事件时应该充分相信和依赖专家权威。但专家的研判路径展开面向和展开效果是多重的，无论专家的权威判断是否正确，都有多种可能性结果。专家权威内部也具有分层性，比如公共卫生领域的知名科学家（院士）的权威就强于普通医生的权威，人们本能地会选择相信专业领域的权威专家。但专家判断也可能存在不正确、不准确、不及时的问题，且不同专家判断之间会存在矛盾和分歧，这容易导致普通民众的不知所措、无所适从，增加恐慌心理。专家除了自身原因外，研究病毒进而形成科学认知、科学判断也需要一个过程。在突发公共卫生事件发生与飚升期，地方政府及其领导人与专家对突发公共卫生事件与舆情的研判如何协调与平衡，更多地取决于地方政府领导人的智慧与责任担当精神；同时也取决于疫情专家的专业能力、职业伦理与责任担当精神。如果两种选择路径在人民群众生命安全这个公共利益上合轨，那么可能在重大突发公共卫生事件发生不久后，地方政府就能够针对其防治与控制做出有效决策；如果二者不一致、不合轨，无论是地方政府选择有误还是专家选择有误，都可能会错过重大突发公共卫生事件的最佳防控时机。客观地说，重大突发公共卫生事件的最初研判是非常困难的，如果地方政府缺乏非常专业的公共卫生技术性官员，就需要优先选择临床医学专家（医生）与疫情防控专家的研判，并多方汇集社会信息来弥补地方政府内部信息的不足，以便做出及时、有效的防治决策。

1.4 重大突发公共卫生事件信息传播的可控性与不可控性

受属地、能力、理性、认知等因素的制约，地方政府及其领导人可能需要意识到自身对突发公共卫生事件的认识是有局限的——或者说保持谨慎的权力边界性，应该更多地收集信息以便对引发突发公共卫生事件舆情的真相作出有效、科学、及时的判断。网络技术的兴起与发展也产生了消极效应，即部分人认为依赖网络信息技术与人工智能可以控制网络舆论。但在存在多元疫情信息来源、多元疫情舆论、多元疫情诉求的客观事实情况下，控制一种信息、舆论、诉求，容易引发其他信息、舆论、诉求的强烈反弹。解决了一个矛盾，可能又会生成多个矛盾。

相对于传统媒体一元的、自上而下的、与主流意识形态保持一致的、易管控的传播特点，网络新媒体的网格化传播既是可控的，也是不可控的。可控的一面在于，地方政府可以依法通过网络技术对违法内容与违法人员进行屏蔽和处理。不可控制的一面在于，网民可以通过语音、视频、涂抹的图片、拼音、他国文字、古汉字、谐音字等绕过官方设置的检测手段，或者以隐喻的方式讨论突发公共卫生事件话题。这表明，地方政府通过网络技术可以在某种程度上实现信息控制，但这种做法极易引发次生舆论，再次降低公共权力的公信力。尤其是在重大突发公共卫生事件面前，地方政府对突发公共卫生事件信息的强制性管控不仅实现不了对信息、舆论、舆情、疫情的管控，反而会影响对突发公共卫生事件的客观正确研判进而导致疫情防治工作的被动，同时成为网络媒体批评的对象。

以上分析表明，目前治理中的突发公共卫生事件信息传播结构及其传播路径，可能已经不适应现代社会治理与网络信息时代的要求，更不适应新时代社会主要矛盾变化提出的要求。这种信息传播结构及其路径使重大突发公共卫生事件信息传播发生转向，即本来由信息共享类型、非意识形态类型转化为意识形态类型和阴谋论类型，意识形态类型和阴谋论类型信息挤占了正常信息传播的空间，加剧了重大突发公共卫生事件的认识混乱程度，加大了疫情防治难度与防治成本。

2 重大突发公共卫生事件信息的传播机制

重大突发公共卫生事件信息的传播结构及其路径依赖决定了它的传播机制。它的传播由两个信息链组成，即重大突发公共卫生事件自身的传播信息链与其信息传播引发的非疫情信息链，二者相互影响、相互渗透、相互推进。重大突发公共卫生事件一般会经历爆发期、平台期、消退期，疫情信息传播也会相应出现爆发期、平台期、消退期。重大突发公共卫生事件信息传播直接关系民众的健康与生命，影响政府决策方向，决定政府决策影响的时空范围及效果，决定经济社会政治的稳定。这就需要我们理解重大突发公共卫生事件信息特有的传播机制，以便采取恰当的防治策略。

2.1 重大突发公共卫生事件信息传播的“涟漪效应”机制

重大突发公共卫生事件信息源首先来自于专业领域。专业领域主要包括临床医护人员、研究公共卫生风险的科学家、公共权力部门。医护主体先是在同事、亲戚、朋友小范围传播，由小范围逐渐向外扩展，形成差序传播的“涟漪效应”。科学家或专家传播以发表论文与访谈的方式形成学术界差序传播的“涟漪效应”。公共权力部门以新闻通报的方式形成梯次结构式的“涟漪效应”。公共权力部门的重大突发公共卫生事件信息传播一方面是自下而上的信息呈递，形成机密式的“涟漪效应”；另一方面是自上而下的权威性信息发布，形成瀑布水潭式的“涟漪效应”。

重大突发公共卫生事件信息源也会来自非专业领域，主要包括疫情感染者和传播突发公共卫生事件信息的网站或自媒体。由疫情感染源传播引发感染者传播，由感染者传播引发社会传播，形成弥散式的“涟漪效应”。公共权力内部的行政逻辑结构可能会使“涟漪效应”的速度由于地方多层级决策耗时而受到一定程度的延缓，使得重大突发公共卫生事件信息传播的梯次结构式的“涟漪效应”和机密式的“涟漪效应”在疫情发生初期影响到其他“涟漪效应”和传播渠道。如果低层级政府的突发公共卫生事件信息“涟漪”不向上扩散或者扩散渠道狭窄，并且社会信息的“涟漪”难以扩散到更高层级的政府，会妨碍高层次政府及时作出防控决策，并妨碍社会民众对重大突发公共卫生事件的正确认知，也会导致自媒体里疫情信息传播的混乱和恐慌。

2.2 重大突发公共卫生事件信息传播的恐惧心理机制

对重大突发公共卫生事件的恐慌源于对突发公共卫生事件认知与结果的不确定性。重大突发公共卫生事件直接威胁人们的生命财产安全，因此使其产生了对突发公共卫生事件的恐慌和恐惧。恐慌不等于恐惧，恐慌是基于不确定性的担忧，恐慌涉及的范围相对较小，恐慌源于信息短缺生活样态，恐惧源于对生命健康损害认知短缺样态。但恐慌与恐惧又密不可分，恐慌加剧恐惧，恐惧加剧恐慌。一方面，突发公共卫生事件信息传播的不透明引发全方位的不确定性，由此产生的恐慌情绪加剧了恐惧心理；另一方面，突发公共卫生事件信息全方位滚动式传播让所有人感到其正处于生命安全可能随时丧失的状态，进一步加剧恐惧。恐惧心理机制造成信息幻像，会无限夸大突发公共卫生事件信息，形成突发公共卫生事件信息传播的“滚雪球效应”。

重大突发公共卫生事件信息具有突变性、恐惧性、焦虑性三大特性，其传播会带来一系列消极后果，如经济停摆、治理混乱、社会信任危机等。突发公共卫生事件信息传播的速度、广度、范围与疫情严重程度呈正向关系，其所带来的恐慌与恐惧也随着突发公共卫生事件的传播而扩散。恐惧与焦虑形成了更大的恐慌共同体，带来了意想不到的更大的系统性风险。

2.3 重大突发公共卫生事件信息传播的谣言与谎言生成机制

从一般意义上来说，谣言与谎言是人类社会交流的副产品，是离开事实真相的语言恶意构建。谣言在传播过程中生成谎言，谎言在传播过程中生成谣言。谣言与信息传播具有密切关系，即使是真实的信息，在传播的过程中也会发生变异和扭曲，使得信息部分或完全失真，甚至变成谣言的一部分。就与重大突发公共卫生事件信息相关性来说，谣言来自两个大的方面，即国内与国际，两方面谣言互相传播、互相渗透、互相推动，增加了国内和国际识别谣言的成本。突发公共卫生事件相关谣言传播也与个体人格相关。个体内在特性与外部信息之间存在互动关系，一些个体会相信谣言和不实信息背后的动机和驱动力。突发公共卫生事件发生期间相关谣言不可能被消灭，只有在疫情结束和真相揭示时，谣言的依附体或介质消失，谣言才会逐渐止息。重大突发公共卫生事件相关谣言传播速度快、危害程度高，与群体心理相关。处于风险中时，人们的恐慌恐惧放大了自保心理，使人们更易选择传播与降低生命安全风险相关的谣言，当这类谣言的内容、传播过程威胁或危害到某些弱势群体利益时，会对社会公德、社会伦理、社会秩序产生实际伤害。

谎言与信息传播同样具有密切关系。谎言可依性质和程度分为不同类型，就公共领域和私人领域的关系来说，谎言可以分为公共领域谎言和私人领域谎言。如果私人领域谎言涉及个体或小群体且没有延伸到公共领域，没有危害或侵害他人和公共权利，私人领域谎言就具有自我保护的存在意义和价值。公共领域谎言涉及公共利益和公共安全，影响较大。因此，越是突发情况，越要规范地方政府官员的权力行使，防止官员不当言论造成谎言的传播。在重大突发公共卫生事件信息传播方面，限制谎言比限制谣言更重要。

2.4 重大突发公共卫生事件信息传播的社会舆论与次生舆论生成机制

社会舆论与次生舆论具有历时性特点，即社会舆论在先，次生舆论在后。重大突发公共卫生事件信息传播会迅速形成舆论，也会迅速形成次生舆论。社会舆论如果源于真相、道德、事实，就会生成良性舆论，形成“共情传播”模式。在这种情况下，有危害性的次生舆论就难以形成。次生舆论的产生发展基本遵循由直接到间接、由微观到中观再到宏观，由单一传播渠道到多元传播渠道的路径。次生舆论的生成速度和频率与突发公共卫生事件信息传播的速度和频率成反比，即突发公共卫生事件信息传播的速度快，产生次生舆论速度就慢，甚至难以产生次生舆论；突发公共卫生事件信息传播的速度慢，产生次生舆论的速度就快。突发公共卫生事件信息传播的频率高，产生次生舆论的频率就低；突发公共卫生事件信息传播的频率低，产生次生舆论的频率就高。在后一种情况下，社会舆论往往与次生舆论相伴相行，其缘由或者是突发公共卫生事件信息传播不通畅，或者是相应的谎言、谣言广泛流传。当突发公共卫生事件信息被人为阻断时，也往往易于产生次生舆论。次生舆论的悖论及其悖论性舆论灾害也是重大突发公共卫生事件的突出特点，会加大治理成本和管理负担。次生舆论与社会舆论相伴而行，如果没有得到妥善处置，甚至会超越社会舆论的生成速度，成为领跑者，最终导致公权力公信力的损失。

网络舆论传播与传统舆论传播既具有一致性，也具有差异性。差异性是由网络舆论传播的特有规律决定的。网络舆论传播具有虚拟性、平等性、自由性、互动性。网络舆论在传播的过程中会形成刻板印象、“信息蚕房”、沉默的大多数和强势一方的舆论“暴政”。在“后真相”时代，人们易于受价值、立场、意识形态、认知的影响，固守自己的偏见，进而形成极化的、多元的、对立的网络舆论。网络舆论传播形态是由网络技术决定的，不同的网络技术导致了网络舆论传播的不同形态。目前，网络舆论传播主渠道是微信。网络突发公共卫生事件舆论传播具有相对独立的传播特点，网民易于传播突发公共卫生事件负面信息，而负面信息传播往往又伴随恐惧、恐慌心理的迅速扩散。恐惧恐慌传播不断累计会导致心理不稳定、社会不稳定及政治不稳定。

2.5 重大突发公共卫生事件信息传播的盲从机制

重大突发公共卫生事件信息来源如果单一，可能会强化民众的恐惧与恐慌心理。加之重大突发公共卫生事件专业性强，民众与专家之间存在知识鸿沟和认知鸿沟，因此，民众易因迷信权威（包括专家权威与网络媒体权威等）而产生盲从。在突发公共卫生事件信息面前，很多人一旦遇到专业性权威，就如同抓住救命稻草。甚至造谣的人也冠以权威的声音进行传播，一些突发事件防控中出现的抢购特定产品现象就是由盲从引起的。

盲从是因为信任权威。因此，如果专家与地方政府在重大突发公共卫生事件问题上判断失误或者放弃专家与政府责任等，会带来一系列消极后果，使人们放松对疫情的警惕，进而导致疫情的进一步传播，最后引发人们对专家与地方政府领导人的权威、专业知识、专业判断、道德操守、人格操守的广泛质疑。专家失去权威的同时也导致政府公信力下降，使得涉及突发公共卫生事件的小道消息广为流传。因而，地方政府、专家学者对突发公共卫生事件的正确研判与及时宣传是减少突发公共卫生事件中民众恐慌的主要因素。在重大突发公共卫生事件面前，民众的不盲从和冷静理性有利于地方政府有序开展疫情防控。

3 重大突发公共卫生事件信息的传播类型

重大突发公共卫生事件信息的传播结构不但决定了其传播机制，也决定了其传播类型。这些传播类型可以被分为多种，主要包括共享类型、意识形态类型、非意识形态类型、阴谋论类型等。这些类型既互相渗透，又具有明显的边界。同时，这些类型共同构建了重叠性、复合性的信息传播类型体系。

3.1 共享类型

重大突发公共卫生事件信息传播并共享是重大突发公共卫生事件信息传播的基本类型。这是由人人都具有生命与安全的基本诉求所决定的，也是由人类命运共同体的基本发展需求决定的。突发公共卫生事件信息共享既是由血缘、区域、国家、全球共享的传播过程，也是信息共享的区隔类型。公共领域需要解决公众事宜，公众可以在信息公开透明的情况下进行沟通交流，不同立场、价值观、意识形态、信仰在充分沟通交流的基础上根据公共理性形成程序、过程、结果方面的共识。人们通过共识来指导自己的行为，并受法规与社会公共道德的制约和规范。重大突发公共卫生事件信息传播指向的是公共领域，具有典型的公共属性，垄断性、单一性、自保性、自利性的信息传播不利于重大突发公共卫生事件信息的传播与疫情防控。

3.2 意识形态类型

重大突发公共卫生事件信息本身是客观的，但在传播的过程中也受主观因素的影响，会被不同的意识形态所解构或建构。意识形态的注入、解构以及“后真相”式传播，都会让重大突发公共卫生事件信息在传播过程中生成不同的亚种类型。比如，民族主义给予“民族”以高于一切的关注。无论现实的民族主义还是网络民族主义，都对重大突发公共卫生事件信息进行民族主义的解构与传播。民粹主义使“民”高于一切，在重大突发公共卫生事件面前，个别普通人的救助困难，加之对官僚主义、形式主义的痛恨，对虚报瞒报、救治不及时的愤怒，会导致其对重大突发公共卫生事件信息进行反主流的解构与传播。国家主义给予“国”高于一切的意义。国家主义具有主流意识形态的国家主义和非主流意识形态的国家主义。主流意识形态的国家主义是理性的存在物，而非主流意识形态的国家主义是非理性的甚至是狂热的存在物，可能会对重大突发公共卫生事件信息进行片面化、极端化的解构与传播。自由主义强调“自由优先”，而重大突发公共卫生事件的非常规治理与自由主义方式方法、价值理念的相悖，尤其是需要公共权力的强力介入与暂时性限制部分人的自由，导致自由主义对政府主导的防控多持批评态度。但重大突发公共卫生事件防控又需要这种理性选择，因而自由主义传播的信息又遭到民族主义、国家主义、民粹主义等的反制。复杂且冲突的意识形态类型，不仅不利于社会对重大突发公共卫生事件的正确认识，也不利于政府突发公共卫生事件防控工作的顺利开展。

3.3 非意识形态类型

重大突发公共卫生事件信息传播的非意识形态类型是其传播的主要类型，是相较意识形态类型而言的，即其特征在于不带意识形态性，对突发公共卫生事件信息传播没有意识形态预设和意识形态解构。但突发公共卫生事件信息非意识形态传播仍然具有主观偏好，一方面因为人都是价值的产物，其价值偏好不可避免；另一方面因为人存在不可避免的无知，对重大突发公共卫生事件信息认识的模糊性、不确定性、非科学性在所难免。在重大突发公共卫生事件面前，人们的非意识形态信息传播出于自保本能，倾向于传播有利于维护自身生命安全的信息，屏蔽不利信息。在“后真相”时代，这一倾向更加明显。非意识形态传播类型与共享信息传播类型既具有相一致的地方，也具有不一致的地方。非意识形态类型既可以与公共领域相同，也可以与私人领域相同，非意识形态传播类型对突发公共卫生事件相信与否，取决于个人的选择，这也就决定了非意识形态信息传播类型与共享信息传播类型虽然都可作用于公共领域，但它们的生成机制完全不同。

4 建立和完善重大突发公共卫生事件信息的传播治理体系

习近平指出：“确保人民群众生命安全和身体健康，是我们党治国理政的一项重大任务”，要“完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系”。完善重大疫情防控体制机制，自然包括重大疫情信息传播的治理体系。这是一个系统工程，既包括常规治理，又包括非常规治理；既是常规治理与非常规治理的结合，又是常规治理与非常规治理的突变。但常规治理是非常规治理的前提和基础，没有常规治理，非常规治理就会失去基本的依托，就会陷入治理失序的局面。非常规治理既有常规治理的逻辑，又有非常规治理的独立性、独特性、规律性，是对常规治理的质性与量性突破。

4.1 建立和完善重大突发公共卫生事件信息传播制度保障体系

“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。”建立和完善重大疫情信息传播制度，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是尊重人民主体地位的重要体现。建立健全重大突发公共卫生事件信息传播体系包括制度、治理、能力、知情权、问责和“吹哨人”保护体系。其中，制度是前提，治理是核心，能力是标志，知情是基础，问责是保障，保护“吹哨人”安全是关键。

第一，制度是重大突发公共卫生事件信息自由传播的前提。风险社会是人人公平分享信息的社会，也是人人承担风险的社会。在重大突发公共卫生事件对人们的生命安全产生巨大威胁的情形下，信息自由传播尤为重要，阻断一条信息，就可能把一个人甚至多个人阻隔在死亡线上。应对风险社会，一方面要保障社会正常运行，防止制度突然停摆；另一方面要利用风险社会带来的契机，建设完善公平正义的突发公共卫生事件信息传播制度体系。没有完善的制度体系，重大突发公共卫生事件信息传播的内容、渠道、速度、频率、地域、范围就会受到严重影响，会导致疫情严重扩散的后果。完善的、公平正义的突发公共卫生事件信息传播制度体系能够促进相应权力资源的优化配置、风险权利与责任的共同承担。

第二，治理是重大突发公共卫生事件信息自由传播的核心。完善治理包括完善制度、治理、能力、价值和法治。为进一步促进制度优势转化为治理效能，需要不断完善和细化《公共卫生法》《传染病防治法》《突发事件应对法》《基本治疗卫生与健康促进法》《政府信息公开条例》等。从法治方面保障突发公共卫生事件信息的自由化、权威化、多元化流动，使重大突发公共卫生事件信息流动顺畅化，防范并打击疫情信息的谣言化、谎言化、流言化流动。

第三，能力是重大突发公共卫生事件信息传播治理水平的衡量标准。政府需具备将政治正确转化为行为正确的能力、统筹能力、应对风险的能力、责任担当能力、维护人民生命安全的能力及保持重大突发公共卫生事件信息传播通畅的能力。政治正确与行为正确是辩证统一的，只有政治正确没有行为正确，政治正确就失去了价值和意义，行为正确是政治正确的结果，也是对政治正确的检验。政治正确是政府治理能力现代化的指导，行为正确是政府治理能力现代化的标志。政府还要具备风险意识、生命安全意识，具备处理风险来临的预警能力、应急能力、担当能力、沟通能力和管理能力。在处理突发公共卫生事件及其信息传播时，这些能力与意识是必不可少的。

第四，知情权是重大突发公共卫生事件信息自由传播的基础。现代社会知情权已经被定义为基本人权，是宪法和法律保障的权利。我国的法律与政治要求都注重“推进决策科学化、民主化，深化政务公开，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权”。习近平更是强调保障人民群众知情权的重要性，即“坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证”。只有保障重大突发公共卫生事件信息的自由传播才能落实知情权，既有利于人民群众做出自己的判断，也有利于政府做出及时有效的防治策略。

第五，问责是疏通重大突发公共卫生事件信息自由传播的保障。知情权与问责权互为表里，有知情权才有问责权，没有知情权就没有问责权，有问责权才能把知情权落到实处，没有问责权，知情权就失去了价值和意义。知情权有效地限制地方政府垄断信息，防止其以维护经济社会稳定发展与政府形象的名义滥用信息资源。知情权是加强对权力监督的一种重要方式，“要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子”。问责权能有效地防止地方政府领导人避责与免责，有效地对阻断重大突发公共卫生事件信息传播的地方政府及其相关机构领导人进行追责，保障重大突发公共卫生事件信息的自由流动。

第六，建立与完善“吹哨人”制度是重大突发公共卫生事件信息自由传播的关键。“吹哨人”制度可以起到对重大突发公共卫生事件的预警作用。“吹哨人”因处于具体的情境当中，能够及时有效地对重大突发公共卫生事件信息进行公布，并引起相关部门及随之而来的社会关注，以特殊的方式引领对社会各个领域的监督。《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》(国发〔2019〕18号)中指出，为了发挥社会监督制度的作用，要“建立‘吹哨人’、内部举报人等制度，对举报严重违法违规行为和重大风险隐患的有功人员予以重奖和严格保护”。“吹哨人”制度需要相关的一系列配套措施，才能有效保障“吹哨人”的合法权益与信息预警作用。

4.2 建立和完善重大突发公共卫生事件信息传播体系

建立和完善重大突发公共卫生事件信息传播体系包括信息自由传播体系、信息传播多元化体系、信息传播公开透明体系。信息传播自由才会形成信息传播多元化，信息传播自由才会形成信息公开透明化。信息传播多元化和公开透明化才会形成竞争的信息市场，接近事实真相，压缩谎言、谣言的生存空间，有效防止阴谋论的出现，从而形成良性的社会舆论和健康的信息生态、舆论生态。

一是保障重大突发公共卫生事件信息的自由传播。自由的边界是法治。重大突发公共卫生事件信息的传播是自由的，如果阻碍突发公共卫生事件信息自由传播，会让传播突发公共卫生事件信息的传播者失去尊严，受到不应有的“训诫”，进而妨碍突发公共卫生事件信息的向上传播，并导致突发公共卫生事件防治决策的延迟。因此，一方面需要严格执行《国家突发公共卫生事件相关信息报告管理工作规范》与《全国不明原因肺炎病例监测、排查和管理方案》等规定，使突发公共卫生事件信息迅速向上传递，进而及时有效地进行科学决策；另一方面，网络不是法外之地，也需要及时阻止主观恶意制造和传播的突发公共卫生事件谎言与谣言，凡是危及他人生命、安全、尊严与自由的造谣行为，都应受到法律的严惩。

二是保障重大突发公共卫生事件信息的多元传播。重大突发公共卫生事件信息传播需要多元化。属地官方媒体重大突发公共卫生事件信息传播可能具有“灯下黑”的特点。属地官方媒体受制于属地公共权力、属地意志、属地规矩及属地官员个人偏好等影响，往往难以及时发布重大突发公共卫生事件信息，只能进行常规性报道。非属地官方媒体尽管不受事件属地公共权力管制，但因为难以掌握和核实，也不能及时传播突发公共卫生事件信息。网络自媒体则不受属地影响，能及时发布重大突发公共卫生事件信息，其影响力、传播力、引导力超过属地与非属地的官方媒体。重大突发公共卫生事件信息传播多元化，既包括属地媒体传播多元化，也包括非属地媒体传播多元化，这样既能保证突发公共卫生事件信息的充分流动性，也能保证其信息流动过程中的自我净化，防止生成谎言式、谣言式、次生式的舆论，维护经济社会与政治的稳定发展。

三是保障重大突发公共卫生事件信息的公开传播。重大突发公共卫生事件信息公开化是让权力在阳光下运行的必然要求和必然延伸。重大突发公共卫生事件信息波及所有人、影响所有人，且具有威胁每一个人生命的可能性、现实性和不确定性，如果不及时有效迅速地在第一时间公布重大突发公共卫生事件信息，会导致谎言、谣言、小道消息流传，从而使公共权力失去最基本的公信力，陷入“塔西佗陷阱”。重大突发公共卫生事件信息的公开化，也是权力运作秩序和运作能力的试金石，能够促进政府做出及时的防治决策。

四是保障重大突发公共卫生事件信息的通畅性传播。“我们必须把防风险摆在突出位置，‘图之于未萌，虑之于未有’，力争不出现重大风险或在出现重大风险时扛得住、过得去。”建立和完善重大突发公共卫生事件信息传播制度，保障重大突发公共卫生事件信息传播的通畅性，需要增加政府官员在重大突发公共卫生事件信息传播时的自主性、决断能力和担当能力。重大突发公共卫生事件的非常规治理，不是对常规治理的脱轨治理，而是启动应急程序的常规治理。

4.3 建立和完善重大突发公共卫生事件信息传播的多维治理结构

信息是决策的前提和基础。真实信息是正确决策的前提和基础，错误信息是错误决策的前提和基础。无论是正确信息还是错误信息，都是信息传播与决策互相反馈的过程，因此，建立良性的信息传播结构也就意义重大。重大突发公共卫生事件信息传播治理结构应包括信息公示结构、应急结构、回应关切结构、自治结构及价值结构。建立重大突发公共卫生事件信息传播治理结构，有利于重大突发公共卫生事件的及时解决，能够有效化解人们对突发公共卫生事件的恐慌心理和怨恨心理。

一是建立以专家为核心的重大突发公共卫生事件信息公示结构。重大突发公共卫生事件信息传播形成不同的信息链，导致信息饱和、信息过载，增加了人们对信息权威准确性的辨别成本、选择成本和生命成本。如果突发公共卫生事件信息选择出现问题，一些人可能会因错误选择而付出沉重代价，所以重大突发公共卫生事件信息需要权威来发布，并形成以权威为核心的重大突发公共卫生事件信息传播结构。重大突发公共卫生事件信息传播只有权威化，才不会导致社会的恐慌、恐惧，才能尽可能遏制恐慌、恐惧的蔓延。医学专家尤其是临床医学专家（医生）的专业判断非常重要，其判断准确与否，直接影响到重大突发公共卫生事件信息的传播与决策。重大突发公共卫生事件的权威来源于科学化、专业化、知识化，因此，需要在全社会树立科学化、专业化、知识化的权威。重塑科学权威、专业权威的关键是尊重知识、尊重人才，其核心标志就是尊重与保证科学研究的独立性、专家工作的独立性、专业领域的独立性。

二是建立以公共权力为核心的重大突发公共卫生事件信息应急结构。科学家、专家在公布重大突发公共卫生事件之后，公共权力必须做出迅速反应，启动应急机制，及时有效地公布突发公共卫生事件信息，并迅速调查真相，向社会发出预警，根据突发公共卫生事件的级别启动应急预案。地方政府及其相关机构的领导人具有能够根据专家意见进行科学决策的决断力，而非仅层层上报请示，延误疫情防治时机。公共权力准确及时传播突发公共卫生事件信息是治理现代化的重要标志。重大突发公共卫生事件信息传播措辞尺度如何把握，也是一门政治艺术，既要准确传递疫情信息，引起社会民众重视防护，又要稳定社会情绪，防止产生恐慌与恐惧。因而实事求是对重大突发公共卫生事件防治非常重要。

三是建立以主流媒体为核心的重大突发公共卫生事件信息回应关切结构。习近平指出：“不管是主题宣传、典型宣传、成就宣传，还是突发事件报道、热点引导、舆论监督，都要从时度效着力、体现时度效要求。”主流媒体要坚持党性与人民性有机统一，提高新闻舆论传播力、引导力、影响力、公信力。重大突发公共卫生事件信息传播具有信息链式传播的特性，这主要包括：权威传播信息链、非权威传播信息链，权力传播信息链、非权力传播信息链，官方传播信息链、民间传播信息链，国内传播信息链、国外传播信息链，官媒传播信息链、自媒体传播信息链。这些传播信息链互相交叉、互相印证、互相净化。故而，权威媒体、官方媒体应该及时回应关切，化解重大突发公共卫生事件信息传播过程中民众产生的紧张、焦虑、恐慌、恐惧心理，建立主流媒体与非主流媒体、官方媒体与民间媒体之间的相互信任机制，建立以生命安全为主线的媒体之间的沟通渠道等。

四是建立和完善以社会为核心的重大突发公共卫生事件信息自治结构。社会包括现实社会和网络社会（虚拟社会），网络社会是现实社会的延伸、放大、变异。网络社会在信息传播方面能够发挥政府部门难以替代的作用，应发挥或者默许其在重大突发公共卫生事件信息传播方面的作用。这主要包括依托微博、微信群、微信朋友圈形成的三类突发公共卫生事件信息传播自治结构。这些自治结构的形成具有自发性、自觉性、自由性、群体性、互助性等特点。重大突发公共卫生事件信息传播以“共情效应”为内驱力，彰显极强的聚集性、扩散性、传播性。完善以网络为核心的重大突发公共卫生事件自治结构，发展其自治功能和自救功能，可以防止重大突发公共卫生事件信息的极端化、封闭化，防止出现具有危害性的次生舆论和蝴蝶效应。

五是建立以人民为核心的重大突发公共卫生事件信息价值结构。信息本身是没有价值的，但信息的传播贯穿着价值。我们强调为人民服务、以人民为主体、以人民为核心的核心价值观，这不但要在制度、体制、治理、管理、政策等方面体现出来，更应在重大突发公共卫生事件信息传播、重大突发公共卫生事件服务中体现出来。以人民为核心在重大突发公共卫生事件防治中的具体价值诉求就是生命权、财产权、人格尊严权、隐私权、健康权。这些权利在每一个个体身上都是平等的。也就是说，在重大突发公共卫生事件传播信息链的任何一个环节，既要传播信息，更要传播核心价值。把以人民为核心的价值贯穿到重大突发公共卫生事件信息传播的始终，在形成信息结构的同时也形成价值结构，才能够使得突发公共卫生事件防控真正得到人民的衷心支持与赞扬。

5 结语与讨论

向上扩权的行政结构决定着重大突发公共卫生事件信息的传播结构与类型，因此完善向上扩权的结构与功能，建立中央与地方之间良好的重大公共卫生事件信息流动机制，处理好中央和地方的信息流动关系，提高中央发布信息的权威性，增强地方信息处理和决策的自主性，保证重大突发公共卫生事件信息传播的规范、自由、公开、透明，实现自下而上和自上而下的结构功能性贯通，对处置重大突发公共卫生事件非常重要。这既是补足国家治理制度性短板的要求，也是以人民为主体的内在要求。从两次重大突发公共卫生事件的防控来看，建立具有统摄性的多权威中心是建构重大突发公共卫生事件信息传播体系的保障。这些权威主要包括政党权威、行政权威、专家权威、法律权威、民间权威等。但在实际政治运行中，执政党权威的统摄性是多中心权威健康运转的前提、基础和保障。由于重大突发公共卫生危机的防治防控需要整体性行动，调集与动员多方力量参与而形成合力，因此，“中国共产党的领导是最重要的保障、最可靠的依托”。这也说明了执政党权威对于重大突发公共卫生事件信息传播体系建设的重要性、信息传播的保障性和依托性。

需要指出的是，建立重大突发公共卫生事件信息传播体系，需要对国家的政治、经济、文化和社会制度背景进行综合考量，从而找到符合本国国情的重大突发公共卫生事件信息传播治理体系。中国的重大突发公共卫生事件防治为世界提供了中国经验和中国治理模式，其他国家能否借鉴以及借鉴到何种程度，还需要做深入的探讨和比较分析。但无论如何，使重大突发公共卫生事件信息自由公开透明地流动，进而在此基础上进行科学决策，加强政府对突发公共卫生事件防治的组织力度，对世界各国来说都具有普遍的借鉴意义。重大突发公共卫生事件信息自由公开透明流动，并不等于人可以自由地流动。人的自由流动与信息自由流动性质不同，二者不能混淆。人越自由流动，疫情越难以防控。以生命健康为核心治理的基本要求是使信息自由流动与限制人自由流动并行不悖。信息越自由流动，人们对信息越重视，疫情防控目标可能就越容易实现。突发公共卫生事件信息自由流动、政府科学决策及其防治能力与科学技术是战胜重大疫情的三大法宝，三者缺一不可。

在全球化相互依存的时代，“应对公共卫生危机、经济严重衰退等全球性挑战，各国应携手共进”，团结协作，彼此帮助，惟其如此，才能共同战胜重大疫情，并最终取得胜利。因而，建立重大突发公共卫生事件信息传播体系要与人类命运共同体相一致。建立重大突发公共卫生事件信息传播体系与人类命运共同体理念相一致，是全球化的必然要求，是大国责任担当的重要标志。中国始终秉持人类命运共同体理念，肩负大国担当，本着依法、公开、透明、负责任态度，第一时间向国际社会通报疫情信息，毫无保留同各方分享防控和救治经验。各个国家联合起来建立良好的公共卫生国际信息传播体系，能及时有效地建立防范措施，对整个世界来说都是非常重要的。

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