付建军|党群治理转型与基层协商民主的发展逻辑

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本文刊载于《探索》2021年第3期。

引用格式：付建军.党群治理转型与基层协商民主的发展逻辑[J].探索,2021(3):118-128.

摘要：党群治理是中国共产党保持与社会互动的具体表现。从党群治理实践看，推动基层治理变革是中国共产党优化党群关系的重要路径，基层协商民主的发展是中国共产党推进基层治理变革的产物。这表明中国共产党处理党群关系的思路已经变化，党群治理的主场景已经从革命、生产转向生活空间的再造和优化，实现中国共产党和群众的制度化互动成为新目标，基层协商民主被视为实现这一目标的补充性方案。由此，基层协商民主的发展获得了制度化空间，“政党在场”构成了基层协商民主的实践内核。在现实中，基层协商民主仍面临着技术配置不均衡的客观事实，需要通过新一轮基层治理变革使协商民主成为基层治理的必经环节。

作者：付建军，男，博士，华东政法大学政治学与公共管理学院讲师，上海市人民政府发展研究中心博士后研究人员。

“强大的政党要求有高水平的政治制度化和高水平的群众支持”。可以看到，中国共产党成立百年来，维护与群众的血肉联系始终是中国共产党建设的重要议题，旨在优化党群关系的党群治理始终是中国共产党的重要工作。由于和群众距离最近，基层治理自然成为中国共产党开展党群治理工作的主要场所。中华人民共和国成立后，中国共产党在城乡建立起了基层群众自治制度，这一制度安排成为中国共产党维护与群众血肉联系的重要路径。在不断完善基层选举制度的同时，中国共产党推进基层治理变革的理念也在转变，开始从强调程序为主转向程序与结果并重，有效服务成为中国共产党开展党群治理的重要目标，其中一个重要方向是将群众需求有效输入治理过程中去，使服务更具共识性。在此背景下，协商民主被引入基层治理，城乡基层治理初步形成了选举与协商并列运行的格局。因此，从中国共产党推进基层治理变革、优化党群关系角度审视基层协商民主的发展问题，不仅有利于进一步总结基层协商民主发展的内在机理，而且可以进一步深化认识中国共产党的执政经验。

1 文献回顾与问题提出

与20世纪90年代以来对基层选举民主的讨论相同，基层协商民主兴起后也引发了国内外学者的广泛关注，讨论的一个主要问题就是基层协商民主何以在中国的基层治理中得到如此快速的发展。

相应的观点主要有三种。一是国家与社会关系叙事。在这个叙事中，基层协商民主被视为国家与社会关系变迁的写照，国家与社会的有机互动催生并构成了基层协商民主发展的根本性动力。二是民主发展叙事。很多国内文献认为，协商民主是一种民主治理机制，据此很多文献在检视基层协商民主实践的效果时认为一些地方开展的协商民主实践不够民主。国外文献的判断截然相反，在一些研究中，基层协商民主不是一种民主治理过程，而是被贴上了“威权协商”和“威权式咨询”的标签，认为基层协商民主仅仅是政府向民众提供一种“被咨询”的机会，是一种“权威式授权”。三是治理叙事。它强调基层协商民主相对于传统精英治理模式的发展性价值，关注多元主体关系对协商民主运行质量的影响。就此而言，治理叙事实际上将协商民主视为一种技术治理工具，其形成缘于“观念、权力和治理技术的接合”，其发展也受制于三者关系的调整。

应当说，三种叙事都具有很强的解释力，但挑战也同时存在。首先，目前的国家与社会关系叙事缺少对政党因素的分析，“把政党带进来”成为一种研究共识。其次，民主叙事的价值色彩较浓，但解释力始终面临着现实挑战，无法解释“政党在场”与民主政治的内在关联。再次，必须承认治理叙事的解释穿透力很强，但对微观机理的过多着墨限制了其理论提升的空间，它擅长解释过程，却很难说明性质。

客观存在的经验事实进一步挑战了前述三种叙事的解释力。如果观察以协商民主为核心的基层社会治理创新案例，会发现这些案例实际上与西方的协商民主试验存在着本质的区别。西方协商民主的实践主体都是民间机构，中国的基层协商民主实践则是党政主导。因此，这些基层协商民主实践至少在主体构成上呈现出“政社协商”的特征，而非西方话语中的“公民协商”。如果继续阅读基层协商民主创新案例的介绍文本，就会发现基层党组织在协商中处于核心位置。以上海为例，以古美街道、安亭镇等为代表的街镇党组织已经将协商民意测验、开放空间会议和共识论坛等协商技术作为优化党群关系的工具。因此，无论是解释直接以基层党建+协商民主为名义的案例，还是考察以协商民主+基层社会治理创新的案例，都无法回避中国共产党与基层协商民主的关系这一问题。

那么，如何理解基层协商民主实践中的政党在场现象？基层协商民主的发展又能够为理解中国共产党在基层治理方面的执政经验提供何种新的补充？本文将对此展开讨论。具体来说，本文尝试构建一个关于基层协商民主发展的政党叙事框架，这一框架将基层协商民主的发展放在中国共产党优化党群关系这一百年议题当中，透视党群治理与基层协商民主发展的内在关联，并通过分析基层协商民主的实践，提炼政党在场的具体形态。

2 中国共产党开展党群治理的内在逻辑与实践进路

在人成为主体力量的时代，人对政党的认同与服从，从来不是政党强力动员的产物，而是人与政党之间有机互动的结果。由此，政党认同问题绝非人的简单的观念问题，更多是政党建设问题。“政党是为社会而建，而社会不是为政党而存在”，故政党需要与社会保持有机互动。但政党一经产生便具有独立于社会的自主性，表现为政党在实际运转中以获得国家权力为主要目标。使用国家权力决定了政党必须通过科层组织形式在国家治理中发挥作用，政党可能需要借由等级化的科层方式实现对政治权力的组织与运行。在此过程中，政党可能会日益依赖行政化的技术治理手段，把与社会的互动简化为次要任务，与社会的互动日益僵化。从这个角度看，如何在掌握国家权力的同时与社会保持有机互动成为任何政党都无法回避的问题。

对于中国共产党而言，保持与社会的有机互动更为重要。这是因为中国共产党不仅仅是执政党，而且处在领导位置，是“领导党”。这是中国共产党作为政党组织的特殊性所在。执政的本质是运用公共权力的过程，具有强制性，而领导的本质是影响，核心是通过价值追求、理想信念和客观行为塑造影响力。在“领导”角色模式下，“始终同人民群众保持血肉联系”是“领导党”存在的前提。而“始终同人民群众保持血肉联系”并非依靠行政化的命令和控制等手段来维系，相反它只能依赖于说服和示范等柔性化方式，因为领导的本质是中国共产党获得人民群众自觉认同和支持的过程。

中国共产党在成立之初就确立了“社会革命”的行动纲领目标，并在发展过程中形成了群众路线这一制度安排。群众路线在理论和实践层面确定了“以群众为来源和归宿的政策形成过程”，具有浓厚的方法论特征，主要体现在价值和技术两个方面。在价值方面，“一切为了群众，一切依靠群众”回答了中国共产党推进党群治理的根本出发点和落脚点，并指出了推进党群治理的动力来源。在技术方面，“从群众中来，到群众中去”回答了如何开展党群治理的问题，即中国共产党必须倾听群众的意见、了解群众的要求、集中群众的智慧，形成正确的理论和政策，在人民群众的实践中实现人民群众的根本利益。由此，群众路线实际上构成了中国共产党推进党群治理的行动纲领。

回顾历史，可以看到推进基层治理变革进而保持与社会的有机互动，是中国共产党推进党群治理、优化党群关系的重要实践进路。在中华人民共和国成立以前，中国共产党通过“政党下乡”成功地在农村地区建立了党组织，在特定范围内对基层社会进行了变革整合。中华人民共和国成立后，中国共产党在农村建立起人民公社制度，在城市建立起以单位制为主、街居制为辅的制度安排。改革开放后城乡基层普遍建立起基层群众自治制度。与此同时，中国共产党的组织结构也发生了巨大变化，无论是农村还是城市都全面建立起了党的基层组织。基层党组织的空间位置使其成为中国共产党开展党群治理的前沿阵地，基层党组织被视为“党全部工作和战斗力的基础，是落实党的路线方针政策和各项工作任务的战斗堡垒”。而完成这一使命的关键在于基层党组织实现与社会的有机互动，以服务群众、组织群众、凝聚群众为核心的组织力建设成为中国共产党推进基层党组织建设的重要方向。

3 政治动员的运行基础及其挑战

党群治理对党员干部提出了行动规范，其落实的关键在于党员干部，是党员干部而非群众去与群众互动。这种“逆向参与模式”的设计缘于对中国共产党先锋队地位的强调。无论是“从群众中来，到群众中去”，还是“一切为了群众，一切依靠群众”，都有一个共同的主语，即作为“先锋队”的党。“先锋队”意味着党具有明显的先进性，集中表现为其能够从一般意义上更好地把握无产阶级运动的条件和走势。作为无产阶级运动的主体，现实中人民群众需要通过党的领导来实现根本利益和长远利益。故人民群众作为推进历史前进的主体性力量，需要借助作为先锋队的中国共产党的引领才能发挥作用，进而形成了先锋队领导群众的理论判断。先锋队领导群众也不是绝对无条件的，中国共产党在实践中会遭遇“命令主义”和“尾巴主义”等问题，进而“脱离群众”甚至走向“平庸化”。因此，坚持“群众观点”和“群众工作方法”构成了中国共产党保持先锋队性质的基础。

在较长一段时间内，中国共产党推进党群治理的主要机制表现为中国共产党对群众的组织、宣传等政治动员。在政治动员机制之上，中国共产党的党群治理形成了以下特征。第一，党群治理的内容主要以革命和生产为主，在主体上主要依赖于党员干部。第二，党员干部开展的政治动员具有单向性和行政性，与社会的有机互动水平不高。第三，政治动员的具体方式主要以政治学习和宣传为主，在集体行动层面有“学文件”“读报纸”等，在个体层面则有“家访”和“谈心”等。这些形式在实践中呈现出波浪式前进的推进形态。

应当说，政治动员契合了中国现代化的要求，因为“处在现代化之中的政治体系，其稳定取决于其政党的力量，而政党强大与否又要视其制度化群众支持的情况”，政治动员则是强化群众支持的有效手段。但政治动员机制得以持续和有效运行是与一定阶段内的基层治理体系相适应的。在革命年代，夺取政权这一目标客观上要求中国共产党在城乡基层通过政治动员为夺取政权积蓄力量。在中华人民共和国成立到改革开放启动前，城乡基层治理有两个核心要素。一是存在一个同质化的组织化社会。以单位制和人民公社为代表的基层治理制度成为中国共产党与社会互动的载体，承担着“代表、应责、协调和连接”功能。二是基层党组织具有“统一领导”的功能。彼时的基层党组织混合在以单位和人民公社为核心的制度当中，“党组织、政权组织、经济组织高度重合”。由此，基层党组织的政治动员功能得以与社会生产和生活绑定在一起，政治动员效能得以保证。

改革开放以来，政治动员所依赖的基层治理制度开始改变。单位制和人民公社对社会的强力整合功能逐渐弱化，流动起来的个体开始进入新的生产组织并重新获得新的职业身份，主要关注自身利益的新兴阶层开始成为社会的“半壁江山”。必须承认，政治动员机制在一定阶段内确保了城乡基层治理变革的有序进行，为中国共产党夺取政权、推进工业化奠定了基础。但随着国家治理转型的展开，政治动员逐步与基层党组织的功能设定不相适应，表现为动员缺乏组织化的社会基础，高度依赖党员干部，政治宣传议题不符合社会期待，形成间歇性而非常态化的实践特征。

改革开放以来，作为生活空间的社区获得了基层治理枢纽的地位，在单位制和人民公社制度逐步退出历史舞台后，基层党组织推进党群治理的场景开始转移到社区治理中，内容开始从引领革命、生产转移到生活空间的再造和优化。在现实中，社区治理的行政逻辑逐渐强于政治逻辑，包括基层党组织在内的社区组织逐渐承担了更多的行政事务，导致基层党组织更关注如何完成行政事务，基层党组织的党员干部没有更多的时间和精力密切联系群众，难以和社区居民开展有机互动，相互之间处于“陌生人状态”。此外，基层党组织为了适应制度环境的要求，在组织内部建立起与党政部门相对应的分工模式，基层党组织运行的科层化倾向比较明显。

这些挑战使得基层党组织在开展党群治理过程中还需要进一步提升其“制度化权威”。可以看到，近年来越来越多的基层党组织开始对社区中的“积极分子”进行吸纳整合，在基层治理中建立起以基层党组织为核心的“同心圆”治理形态，在一定程度上强化了与社区居民的联系，为优化党群关系奠定了基础。需要注意的是，这些“积极分子”的范围和代表机制还需要进一步强化。一方面，“积极分子”多以中老年为主，中青年社区居民的构成比例不高;另一方面，“积极分子”向周围居民的辐射效应还不明显，更多体现为基层党组织开展各项活动的“帮手”。正是在这个背景下，提升基层党组织的群众组织力才更加重要，“党组织从依靠行政手段开展工作转向依靠社会化方式开展工作”成为发展趋势。

4 服务群众的制度化互动困境与协商民主的引入

改革开放后，中国共产党推进基层治理变革的力度逐步加大，但反过来基层治理变革也对中国共产党推进党群治理、优化党群关系提出了更高的要求。其一，在革命时代，政党认同的基础主要是魅力型权威，政党可以对社会进行强力整合。但在转型时代，政党认同所依赖的魅力型权威资源逐渐消退，党群治理难以通过命令和强力整合的手段来实现，只能通过不断创造治理绩效塑造认同。其二，创造治理绩效的过程也伴随着观念冲突、利益分化和经济发展不确定性问题的出现，社会的自主性逐步显现。这些因素叠加在一起增加了中国共产党推进党群治理、优化党群关系的难度。在此背景下，保持与社会的有机互动进而化解因转型带来的社会矛盾就显得至关重要，通过基层治理变革使基层党组织“全面回到社会”成为中国共产党在转型阶段必须推进的一项工程。由此，党群治理转型的关键是围绕群众需求建立相应的程序机制，实现基层党组织与群众的制度化互动。

实现制度化互动的关键在于结构和功能的协同调适，即通过利益整合有效回应社会期待。这意味着基层党组织要从以政治动员为轴心的政治功能设定，转变为以联系群众，凝聚和协调利益为轴心的服务功能设定。从过程看，利益整合包括利益表达、利益协调和利益转化三个阶段。表达、协调和转化都需要基层党组织与群众保持充分沟通，使基层党组织的服务功能建立在共识基础上。其基本逻辑是将领导等同于服务，强调在服务群众中激活基层党组织的社会属性，通过服务展现中国共产党的“政治—伦理姿态”，进而确保其社会性的延续。与政治动员机制相比，服务群众模式的一个基本前提是尊重群众的自主性，围绕群众的需求设计和供给服务。

从现实看，以服务群众模式为核心的党群治理转型已经积累了广泛的实践经验，但挑战仍然存在。第一，服务群众模式主要通过服务资源的分配来实现，服务资源的分配主要依赖单向和标准化的需求识别技术，难以对多元化的需求作出差别化回应。第二，服务群众的发起以及服务资源分配的启动仍然依赖于党员干部个体，应用随意性强。第三，诸如座谈会、听民意、走访等技术并没有形成系统的治理闭环，需求输入端和服务输出端的对接匹配仍需强化。这些挑战引发了服务表层化、形式化现象，导致基层党组织与群众还没有形成实质性关联。其根源在于服务群众模式在实践中难以与群众建立常态化的需求—回应运行机制。

早期的策略是基层党组织通过选举机制实现与群众的制度化互动。但选举机制的开展频率较低，且结果带有不确定性。在这个背景下，基于对话形式的协商民主被赋予特殊意义。第一，协商民主追求基于高度共识的决策，进而提炼出审慎决策目标，协商过程具有反复性。这实际上与党群治理“周而复始、循环往复”的实践形态不谋而合。第二，协商民主继承了党群治理“先锋队领导群众”的逻辑，因为只有先锋队介入协商过程才能够实现共识到决策再到执行的有机衔接，不至于出现共识和执行的断裂。第三，与党群治理的目标一样，协商民主也强调在互动中寻找答案。因为先锋队领导群众建立在有效说服和保持先进性的基础上，这就要求协商民主通过特定的协商技术提高中国共产党与群众互动的质量，而不是单纯地强调“政党在场”。第四，协商民主继承了党群治理的实践目标，即从互动中寻找的答案需要反映群众的真实意愿，反映群众的真实利益。上述要素表明协商民主与党群治理在价值内核层面较为吻合。正是在这个意义上，协商民主被认为是“群众路线在政治领域的延续”，协商民主与党群治理的有机结合也就“顺理成章”。

具体来说，协商民主对党群治理的技术补充主要体现在四个方面。一是对协商能力和信息的强调。与政治动员强调群众的主体理性相比，协商民主更强调主体间理性，尤其注重能力平等和信息平等，协商民主实践不仅是对个体政治权利的实践，同时也会提升其能力的平等性和信息资源的平等性。二是对协商主体的清晰界定。政治动员虽然在实践中形成了众多工作方法，但这些方法都没有具体规定互动的流程和对象，群众仅仅是“模糊的一群人”。协商民主的群众主体非常明确，因为协商民主的内容边界是清晰的，是具体的治理议题，与之相关的利益相关者通过特定机制被纳入协商进程中来。三是对协商过程的拓展。从政策过程的角度看，党群治理虽然涉及政策制定和执行两个环节，但实践中政治动员的重心集中在政策执行，目的是宣传党的政策，使政策得到贯彻。而协商民主的重心集中在政策议程的建构和方案制定，核心是通过特定机制增加政策形成的共识基础。这决定了协商民主在技术上必须以科学程序和机制为基础。四是对协商共识的认定。在政治动员模式中，共识的形成遵循着从特殊到一般、再从一般到特殊的路径，是一种历时共识。虽然历时共识具有优化功能，但是没有提供相应的评估机制来检验优化后的意见与群众意见的一致性程度。基于协商民主的共识形成是即时的，即共识不会经历转化过程，而是基于协商对话直接形成的共识。

协商民主对党群治理的技术补充建立在协商民主拥有一整套技术方法的基础之上。例如，在主体的选拔上，协商民主有随机抽样、分层抽样等方法，运用这些方法的主要目的就是要保证群众的代表性。再如，协商民主对程序有严格规定，在协商前需要对参与者进行协商技巧和协商主题的培训，在协商过程中还要设立严格的主持人制度。从协商过程来看，协商民主技术在不同阶段的分布如下。在共识形成阶段，协商民主技术的位置主要集中在五个方面：一是确认问题，二是确定群众的参与边界(随机抽样或自愿报名)，三是建立协商规则(包括筛选主持人)，四是预备协商(包括介绍方案)，五是正式协商。在共识认定阶段，协商民主技术的功能主要是共识评估与执行，主要有民意测验、听证、评议等技术(具体如图1所示)。

图1  协商民主对党群治理的技术补充

5 协商民主驱动党群治理的实践形态与技术配置

一个基本共识是，浙江温岭是基层协商民主的最早实践。温岭协商民主虽然被概念化为“民主恳谈”，但其起点则以群众路线和党群对话作为主要形式。虽然此后经历了从“民主恳谈”到“参与式预算”的变化，但党组织始终扮演重要角色。随着社会环境变化程度的加剧，治理重心下移逐渐成为中国共产党治国理政的共识，在此过程中基层协商民主也得以由点到面逐步制度化。在此背景下，各地不断涌现了以协商民主作为内核的基层治理创新实践。这些创新实践的一个共性是保持了“政党在场”的实践逻辑。2015年中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》从顶层设计角度进一步确认了“政党在场”的重要性，指出“加强协商民主建设，必须坚持党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，把握正确方向，形成强大合力，确保有序高效开展”。

在承认“政党在场”普遍性事实的基础上，基层党组织与群众的协商就构成了基层协商民主实践的内核。以基层党组织与群众协商的直接性作为标准，可以把当前协商民主驱动党群治理的实践形态分为四种。

第一种是自治协商。自治协商把协商民主与基层社区自治结合起来，基层党组织通过主导协商民主实践实现对居民自治的引领。在自治协商中，基层党组织与基层群众自治组织融为一体，成为基层协商民主的主导者，协商主要发生在主导者与社区群众之间，协商的功能和目标是解决现实的社区治理问题。各种称谓的议事会成为自治协商在现实中的主要实践平台。

第二种是共治协商。在基层共治过程中，基层党组织是共治协商的协调者，但参与者并非社区群众，而是以社区周边的企事业单位党组织为主。协调者启动协商民主的目标是通过多元主体互动实现资源整合。由此，共治协商把各类非社区组织(尤其是两新组织)纳入以社区治理为核心的体系中来，为社区群众提供更多服务资源。在现实中，共治协商主要以区域化党建为形式，载体主要是各类联席会议，多存在于城市街道层面，但自治与共治相结合在近年来也成为一种新的趋势。

第三种是代表协商。与前两种协商形态相比，代表协商主要是指人大代表和政协委员在履职过程中与基层群众开展协商对话。其中，人大代表与基层群众的协商以参与式预算最具代表性，而政协委员与基层群众协商则主要通过“两代表一委员”制度进行。在这种协商形态中，虽然协商双方是政治代表和基层群众，但协商平台主要由社区党组织开展实施，党组织在其中主要扮演联络、协调作用。

比较而言，以上三种协商民主驱动党群治理的共性是与现有的正式制度进行结合，在实践中基层党组织与基层群众自治组织融合在一起。与之相比，基层治理中还有一种协商形式，即党组织直接与群众开展协商对话，基层党组织成为协商民主的直接组织者(如表1所示)。在实践中，基层党组织会专门建立一套与群众互动的平台和载体，协商的启动既可能是问题导向，也可能是任务导向。与代表协商模式类似，群众作为参与者可能来自多个社区。从目前的实践看，党群协商多集中在治理评估场景，譬如干部考核的群众评议。

与政治动员机制相比，基于协商民主的党群治理有三个明显特性。第一，党群治理通过协商机制嵌入基层治理中，因此在时间上是常态化而非运动式，是程序化而非仪式化。第二，通过在协商过程中强调“政党在场”，实现了党组织意志的柔性表达，而非强力整合。第三，党群治理通过协商民主提高了与社会生活的关联度，提升了党群治理与基层群众的利益相关性水平，进而为党群治理发挥实质性作用奠定了基础。由此，基层协商民主实际上构成了中国共产党推动基层治理现代化的一种机制，其本质是中国共产党增强自身社会性的过程，即在协商过程中实现政党对其他主体的说服与影响，进而使党的基层组织在观念和行动层面真正进入社会当中，在社会层面建立治理共同体。可以预见，转型治理趋势越明显，协商民主与基层治理的结合度将越高。

在具体的协商形态中，协商民主技术的嵌入程度也存在差异。首先，从相关案例看，自治协商在发展中正努力提高其程序化水平。在农村基层治理中往往以“N步法”来概括其协商技术配置，城市基层治理应用“开放空间”“协商民意测验”等技术的频率越来越高。其次，在共治协商中，由于协商的目标主要是资源整合，协商的过程主要是信息的交换而非偏好的整合，因此协商技术的配置水平普遍较低。再次，代表协商与自治协商类似，分化比较明显。其中，以温岭、盐津等为代表的参与式预算的制度化水平很高，协商民主技术配置较多。但是目前这种模式仅仅局限在几个典型地区，缺乏“跟随者”。而“两代表一委员”制度的程序化水平则相对较低，真正使用协商民主技术的实践并不多。复次，在党群直接协商中，虽然一些案例的程序化努力比较明显，但已有实践主要集中在平台建构层面。总之，由于缺乏协商技术配置，协商民主驱动党群治理在运行中可能高度依赖基层党组织的组织能动性，在某些条件下协商逻辑仍然可能会被政治动员所替代。

6 结语

破解超大规模治理带来的信息流动困境一直是中国国家治理需要克服的难题，中国共产党推进的党群治理可以看作是应对这一难题的调适机制。其独特之处在于通过将党的组织下沉到基层治理当中，通过持续推进基层治理变革，为基层党组织与社会的直接互动提供制度空间。在此基础上，协商民主成为党群制度化互动的一种机制，这一机制被认为能够提升基层党组织回应社会、引领社会的能力。基层协商民主的发展实际上可以看作是中国共产党处理与社会关系的缩影，基层协商民主的发展表明中国共产党在优化党群关系议题上向前迈进了一大步。

当然，党政主导的发展路径使得协商民主在基层治理中也面临着技术配置不均衡的客观事实，党群治理的转型效果在基层也参差不齐。虽然目前协商民主已经与选举民主一起成为人民民主的基本形式，但在基层治理中的制度化位置并不稳定。在此背景下，如何发展基层协商民主成为中央政策讨论的重要问题。党的十九届四中全会提出，要“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践”。由是观之，在基层治理中建构常态化的约束机制应当成为基层协商民主的发展方向。这就需要从国家治理现代化建设战略高度，启动新一轮基层治理变革议程，为协商民主的制度化提供要件，使其成为基层治理尤其是基层决策的必经环节。

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