【文章精选】汤利华丨地方领导小组运行的适应模型——基于环境结构理论视角丨2022年第2期
地方领导小组运行的适应模型
——基于环境-结构理论视角
◉ 汤利华
【摘要】跨部门视野下的领导小组是地方治理中最普遍、最具代表性的协同结构性机制。对其是如何运行的这个核心问题，现有研究在相关环节已取得初步成果的同时，仍一定程度上存在着碎片化阐述变量对运行的影响、知识贡献尚待进一步结构化等不足，有必要形成一个统一分析框架以解释其整体运行机制。本文以跨部门协同动态发生链为主线回顾已有文献，综合运用能互补解释协同运行的组织结构权变理论、新制度主义等环境-结构相关理论，初步形成了一个基于组织学，包括环境、目标、结构及行动四个广义变量、结构-过程范式下的领导小组运行适应模型；并提出涵盖小组运行动力、过程及反馈机制的相关理论命题。研究有助于对该种本土特征明显的适应性组织运行中的复杂因素形成结构化认知，能较好地解释其“同一逻辑、不同呈现”的运行规律，也有助于丰富地方政府协同过程理论。
【关键词】领导小组；运行机制；环境-结构理论；适应模型
【作者介绍】汤利华：北京联合大学副研究员、中国人民大学公共管理学院博士研究生，lytlihua@buu.edu.cn。
【引用格式】汤利华.地方领导小组运行的适应模型——基于环境-结构理论视角[J].公共管理与政策评论,2022,11(2):101-113.
—文章结构—
一、引言
二、文献梳理
（一）影响一般意义跨部门协同运行的环境因素
（二）作为特殊的跨部门协同——领导小组运行相关研究
（三）作为小组集体行动的运动式治理相关研究
（四）对领导小组运行相关研究的整体分析
三、领导小组运行分析框架提出的逻辑
（一）借助组织结构权变理论形成小组运行过程要素链：环境—目标—结构—行动
（二）借助新制度主义等理论对小组运行的内外环境作进一步分析
四、领导小组运行适应模型的具体内容
（一）分析框架的要素及涵盖内容
（二）分析框架中核心要素间关系与相关命题
五、结语
一、引言
跨部门协同是多元行动主体超越组织边界的制度化合作行为，是组织学、公共政策与管理的永恒主题之一，是建立21世纪整体政府的关键；政府治理公共事务的过程也就是政府组织内部各部门处理相互关系的过程，部门间合作是实现治理现代途径之关键，而其间大量的“痛苦”与治理过程中亟须横向合作的难题有关。
领导小组（也可简称小组机制）是深嵌入国内治国理政之中已“习以为常”的重要机制。中外学者对其有不同的研究视角和类型划分：如作为政治运行形态的小组、作为党政关系中的小组及作为跨部门治理机制中的小组等。本研究重点关注的是后者，即主要指的是国内较普遍存在的以加强横向整合为目的，以党政领导协调推动跨界公共事务解决的机制。虽然现实中的协调机制不止这一种，但其无疑是国内“最广泛、最普遍、最主要”也是最具代表性的协调机制。这其中，不同于中央层面小组机制的丰富角色和功能，地方领导小组功能虽相对单一，但对地方治理产生着重要影响。
从国内学术研究看，我国台湾学者邵宗海较早从党政关系角度涉及领导小组议题研究；自21世纪初程同顺把“组”作为国内政治和治理过程特殊的部分进行研究以来，相关研究逐渐增多。现有对涉及地方“跨部门事务”小组的相关文献主要集中在领导小组、临时机构、协调议事机构等相关主题中，一些洞见也零散地分布在运动式治理、地方治理与中心工作等文献中。进一步可看到，一方面，现有研究从政治学、公共管理、组织学等学科出发，已涉及该机制的产生、结构、过程及影响等各个环节；另一方面，周望、原超和张铮等研究者都在不同阶段指出对小组运行这一核心问题存在着研究不足，亟须在相关理论指导下进行系统研究，以便对这种本土代表性的科层组织协同任务过程形成整体认知。周望已指出相较于“一类领导小组、一种运作逻辑”的研究思路，“同一逻辑、不同呈现”分析框架能提供更具说服力的小组运行解释。
从组织学的角度看，本土科层组织是一个复杂系统，复杂组织的结构从外到内表现为一个从开放到封闭、从灵活到确定性的谱系。跨部门协同理论视野涉及的组织间关系研究有两种不同理论溯源：一种是封闭系统组织理论，其强调组织内部规则和内部激励；另一种是开放系统组织理论，其将环境因素引入组织间关系的讨论，组织为了生存必须与环境互动；在其视域衍生出的权变理论和新制度主义理论等环境-结构理论成为解释组织间关系的主流理论，也是解释政府跨部门协同过程的理论。鉴于在“中国情景”下，处于复杂科层系统中的领导小组被认为具有适应性组织特征，本研究也注意引入环境因素并对该因素进行分层，即综合借助重视技术环境的组织结构权变理论与重视制度环境的新制度主义来指导对既有文献梳理，并构建小组运行的统一分析框架。
以下在梳理影响本土一般意义跨部门协同的环境因素基础上，重点沿着跨部门协同的动因、结构、过程动态发生链对特殊的跨部门协同——领导小组运行的相关文献进行梳理；其后，鉴于现有研究仍存在的不足，综合运用结构权变理论及制度理论等相关理论初步形成了一个包括环境、目标、结构及行动要素，以结构的动态性呈现为核心特征的领导小组运行的适应模型，并结合国内已有研究成果来分析模型要素所涵盖的具体内容及要素间的关系，提出相关理论命题以待进一步验证。本文希望在“同一逻辑、不同呈现”方向构建一个统一的分析框架，以便进一步深化对小组运行规律的研究。
二、文献梳理
文献回顾具体包括三部分：首先对影响国内一般意义跨部门协同过程的环境因素加以梳理，领导小组同样身处该情景中，其构成小组运行的结构性条件；其后重点对特殊的跨部门协同——小组运行的动因、结构与过程相关文献进行梳理，鉴于小组运行与运动式治理有密切关联，而后者已成类型学有相对集中的探讨，本文把其作为小组机制下的集体行动单独梳理；最后在以上基础上做出评论。
（一）影响一般意义跨部门协同运行的环境因素
鉴于治理问题都需要在一个国家或地区的特定情境下理解和探讨，典型如单一制和党的领导是理解中国公共治理的逻辑起点，学者们已经重视对“中国情景”等结构层面因素的研究，这些环境是包括小组在内的国内公共组织协同运行的约束性条件。
对“涵盖主体以外因素”的环境因素可有不同划分方式：制度学派代表学者迈耶将环境分为制度环境（institutional environment）和技术环境（technical environment）；汤普生简化使用“任务环境”来说明组织执行具体任务时所处的环境，它一方面影响着目标的设定，另一方面则影响着实现目标的途径；同时指出任务环境外的环境（如不同类型的文化）也深刻影响着组织。本研究把小组运行的环境划分为系统情景、协同制度与任务环境：系统情景是环境因素中最深层次方面；协同制度具体影响特定的小组跨部门协同行为；任务环境则具有变动性，也是影响该种跨部门协同的重要因素之一。
从系统情景及协同制度看：李侃如、兰普顿认为中国改革开放以来曾经高度集中的单一核心官僚体制逐渐让位于多权力中心零碎化的威权体制（fragmented authoritarianism） ；不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一一致的“职责同构”造成的内部碎片化；其他影响协同因素还涉及行政立法层面的部门立法、行政执法体制层面的组织结构性因素等；现行的一些协同本质上是缺乏问责刚性的“人治”协同；协同的实现与文化环境密不可分，如国内的关系文化也影响了跨部门协同。从具体协同制度看，权威依托的等级制纵向协调为主导的同时，也已规定了需要多个部门负责情况下对“牵头部门”的制度设定及赋予其承担组织协调任务的职责，体现出对平等主体共同行动所需要的提议者或发动者、协调组织者作用的重视。
从任务环境看：研究者们已指出公共事务的复杂性和关联性等也影响协同程度，如事务领域客观存在的跨界特性是研究跨部门协同问题的起点；人口大流动等流动性问题无助于形成整体政府且会增加科层治理体系的碎片化和协同失灵等。总之，越来越多的研究者认为社会问题是一般意义跨部门协同产生的重要动因，治理体系和治理能力现代化本质即是治理体系与其面临公共问题间不断契合的过程。
（二）作为特殊的跨部门协同——领导小组运行相关研究
1.小组运行的动因与功能研究
科层制强调分工同时也必然产生协同需求与困境。具体对于领导小组机制产生的缘由，刘圣中认为其是一体化行政与官僚制缺陷下的组织安排；而谢延会、陈瑞莲认为其设立逻辑在于地方政府面对非常规任务环境，基于效率机制和合法性机制考虑对常规官僚组织进行的自洽性调整。进一步，刘军强等指出其既是传统官僚制在新环境下对非常规任务的反应，又是主政者调配资源、管理注意力的一种方式，实质是官僚制对环境做出的反应；原超指出小组是对治理失灵任务环境的回应，同时发现原本为解决“部门主义”而设计的小组，却成为各部门对外界环境积极调试解决制度性壁垒问题，从而获得组织竞争优势的一种治理工具。而对于小组所起到的实然功能，存在着“高效统合论”“花架子论”及介于之间的“有限协调论”等不同发现。
2.小组在一定结构下的运行研究
研究者们对以党政负责人为组长，其他相关职能部门为小组成员单位所构成实质上的新“行动共同体”系统结构进行了初步研究：小组长、参与部门和小组办公室共同构成的“领导系统”和“执行系统”相互影响发挥着作用；领导小组负责人级别高低暗示了政府对政策的重视程度并表明该机构在官僚体系中的地位；牵头部门作为主要的职责承担者，其重要性又是通过其办事机构具体体现出来；实地调研、文件起草、政策阐释、督促落实这四项重点职责构成了领导小组办公室运转的功能矩阵，其现实角色已远超过“办事机构”层面，而成为治理中的一个关键行动者。对于小组结构的整体认知，现有相关研究除认为其是“矩阵”或“特殊的矩阵”外，还存在着“项目制”或“浓缩（简约）版官僚制”等不同认知。
对于与小组结构密切联系的运行机理，实际也存在“高位驱动论”“矩阵作用论”等不同认知：前者，即一些学者将领导小组的有效运行归因于小组高层角色的推动作用，如王浦劬认为小组运行是通过高规格的机构设置和领导挂帅以确立小组的领导核心作用，从而将部门之间的横向协调关系转化为纵向的“命令-执行”关系，以强激励强约束破除科层体系的职能分割等局限；后者，即一些学者认为领导小组的矩阵型组织结构对于其运行产生主要影响，如徐旭洲等指出该机制有利于形成以纵横双向信息沟通渠道为主要架构的矩阵型信息传输网络，为工作的顺利完成提供强有力的组织和机制保障。介于其中的可称为“综合作用论”，如有研究者认为不论是高位推动和特殊组织结构都无法对小组机制运行做出准确解释，将小组的运作逻辑概括为“科层化的权威嵌入”。
对于领导小组内部运行实际所涉的影响因素，早期的规范研究已指出其存在数量较多、分散领导注意力等方面外，分散在相关主题中的一些案例研究有进一步发现：如原超、李妮等发现在专项任务泛滥情况中的下级只能根据小组级别区别对待，即选择那些挂帅领导级别最高的专项任务执行等；颜海娜发现各地的食品安全委员会办公室一般设立在食品药品监管局被认为有“部门行为”之嫌，因而其他食品安全监管部门有不愿意配合或配合不积极表现；刘梦岳发现在目标责任制下，牵头部门是“竞争逻辑”而配合部门则是“参与逻辑”——会产生消极配合甚至不配合；徐岩发现“创卫”中的小组通过在纵向上升级为首长站台、在横向上增强协调机构力量等机制产生了效果提升；谢秋山、陈世香等也从对两个城市小组“创卫”案例比较中发现任务缘起、领导级别、组织结构、组织职能等方面的差异导致了不同效果。可见，以上不仅涉及小组运行中的纵向因素，也涉及横向因素。
（三）作为小组集体行动的运动式治理相关研究
一些研究者已指出小组机制与已作为类型学的“运动式治理”的密切联系，认为受辖于“小组政治”的“小组治理”即为“运动式治理”，小组机制是链接科层治理与运动式治理的组织基础等。徐岩已提醒所谓一般意义的“运动式”其实是有形态或程度差异的。本文在梳理作为集体行动的“运动式”的基本特征基础上，重点梳理其不同形态间的相互关系与转化研究。
1.作为小组集体行动的“运动式”的基本认知
“运动式”作为地方跨部门治理的一种常见的集体行动，被认为是政治集权下的简约治理，压力型体制构成了“运动式”的一个重要结构性背景。具体从小组内部看：纵向上，文宏指出不同于松散矩阵的强矩阵式临时指挥系统、网络化管理结构和多种常规机制的非常态运用保障了运动式层级间合作的实现；横向上，刘梦岳关注到了党委政府间、主持的职能部门、配合部门间存在彼此矛盾的行动逻辑——其就是在这三种行动逻辑的交织作用下不断被生产与再生产出来。可以说，在该领域的研究中，除了纵向上的机制，横向关系中差序化的科层结构乃至纵横向的互动对该政府集体行为的影响也已受到关注。
2.不同类型转化过程及机制问题
不同的集体行动形态与进程间的关系是什么？彼此之间可以转化吗？它们是如何转化的，即基于什么逻辑从一种治理方式转而成为另一种方式是学者们较为关注的问题。学者们发现运动式治理是从“日常”治理转化而来且又能向“日常”转化，这个跨部门谱系之间存在着独特的转化机制。
在“日常”向“非常”转化方面：刘骥等认为“运动式”就是通过将日常工作转变为政治任务从而让“块块”牵头动员地方各个“条条”重新投入到治理之中的过程，即从“条条求着块块做”到“块块带着条条做”；也发现了运动式向常规的转化：如刘杨在研究鄂中X镇食品药品监督管理所“专项治理”工作实践中发现了“专项治理科层化”现象；还有学者发现了运动式的“内卷化”或集中整治在小组机制下异化为“常态治理”现象。
影响不同类型间的转化机制已受到关注：目前已涉及中心工作、注意力分配、合法性承载等探讨，如何艳玲在研究土地执法现象时发现运动机制是通过不同时期的中心工作与常规型并存；有学者进一步指出应将运动式治理的知识体系融入“中心工作”机制中；运动式治理和常规科层制背后的问题是注意力分配，而“合法性承载”概念将有助于解释注意力是如何在治理谱系中进行分配的，其动态存在是理解常规机制与运动机制转换的“众妙之门”。
总的来看，尝试从理论要素归纳和整体角度解释小组机制运行的研究已有但还较少：如在开放系统视野下，有研究者以“三规合一”工作为例归纳了包括跨部门驱动力在内的城市跨部门治理机制的一般理论要素；又如有研究者根据组织内部运行中所受激励与协调力度强弱不同，把这种跨部门协同机制下的行动区分为四种不同类型；周望已洞见到相较于“一类领导小组、一种运作逻辑”，“同一逻辑、不同呈现”分析框架能对其运行提供更准确的解释。
（四）对领导小组运行相关研究的整体分析
在以上对小组运行相关环节分而叙之的基础上，为了系统认识作为整体的小组任务过程相关的影响因素，把所涉及的因素归纳如下（见表1）。
从上文可看出，小组运行具有复杂的生发运行机理。一方面，现有从不同学科视角、分散于不同主题下贡献的相关研究成果已涉及该机制运行的动因、结构、行动及影响等各个环节的众多因素；也已有研究者尝试从理论要素归纳和整体角度对解释小组运行做出解释。另一方面，对小组的运行相关解释仍存在不同认知和发现，仍一定程度上存在着碎片化的阐述变量对于小组运行机制的影响；已有从开放系统或封闭系统视野下构建分析框架的研究也仍存在缺憾之处。如开放系统下的框架缺少内部互动的分析，而封闭系统的框架忽视了环境因素，总之，尚未形成一个基于组织学的统一分析框架，对小组运行的核心环节也未有较清晰的把握和解释，也即现已积累的知识贡献还未就小组运行议题形成一个整合性的理论框架。究其原因，已有的研究（包括建构分析框架的努力）对常规协同、小组机制与运动式存在一定程度的分隔，致使政府活动应有的动态性、系统性没有很好体现；即使是开放系统视野下的研究，研究视角仍显单一，要么是结构视角，要么是行动者视角，对处于复杂结构之下和复杂过程中的影响因素没能完整呈现。鉴于以上，有必要借助相关理论并从现有丰富研究中进一步梳理出影响该种协同机制的关键变量，从而提供一个普遍意义的逻辑图像，即体现出这种跨部门协同的整体运行过程是什么？受哪些关键性因素影响？会呈现出怎样的不同形态或模式？以便对这种复杂运行机制进一步形成结构性认知，从而较好地解释小组运行的“同一逻辑、不同呈现”机理。
三、领导小组运行分析框架提出的逻辑
组织学上关于环境对组织的关系研究有三种理论模型：权变\\适应模型（关注组织对技术环境变化的灵活适应）、制度模型（本质也涉及适应问题，但重在关注组织结构对制度环境表现出的“趋同性”适应）及选择模型（其不认为组织能够随着环境而变而是被环境选择）。鉴于领导小组被普遍认为是具有适应性组织特征的特殊组织，以下综合运用作为跨部门协同的理论基础，且在解释组织关系中能形成互补的组织结构权变理论与新制度主义来构建分析框架，以体现既受到技术环境影响，也受到制度环境影响下的小组运行特点。可以看到，鉴于上述理论存在的互补性，已有学者较早把两者结合起来解释相关组织议题，如古德斯坦把两者联合起来考察组织卷入工作-家庭问题的程度等。框架的提出也借鉴了爱默生等将西方已有协同治理的概念框架、研究成果和基于实践的知识加以整合，并扩展为协同治理的综合运行分析框架的提炼思路，同时重视了过程与结构的框架构建形式。
（一）借助组织结构权变理论形成小组运行过程要素链：环境—目标—结构—行动
组织结构权变理论关注如果组织非理性设计，那么组织结构和它的环境条件、技术、目标之间的关系，是一个非常关注技术环境、目标和结构的理论。其中，本尼斯较早指出组织的根本矛盾不是一对而是两对，即个体需要与组织目标的关系、组织运行与环境的关系；组织的发展完全依赖于“内适应”与“外适应”；西蒙、马奇和赛特等延续了关于环境-结构的相关讨论；钱德勒在组织研究中首次分析了环境—战略—组织结构之间的相互关系，指出当内外环境变量发生变化时，组织战略与结构必须做出相应反应，其开创的战略—结构—绩效范式（SSP Paradigm）涉及了组织战略目标与组织结构、组织绩效的关系。可以说，该开放系统理论为公共管理者提供了一种隐含的组织效能理论：成功的机构就是在其组织结构、环境和寻求现实的目标之间找到一个“最佳契合”的组织。依据以上逻辑一致的观点和视角，可得出环境—目标—结构—行动及影响的相互关系，且四要素之间的关系是非线性的，可用来分析开放系统中的领导小组在任务环境驱动下的运行过程。
（二）借助新制度主义等理论对小组运行的内外环境作进一步分析
在以上运行动态链基础上，结合本土小组实际，继续对其内外环境，即其的“内适应”与“外适应”进行分析。
借助新制度主义理论对其外环境进一步分层，也即把主体外的环境分为制度环境（系统情景、协同制度、关联环境）和技术环境（治理客体），关联环境与治理客体又可合并统称为“任务环境”；并通过反馈机制以体现行动与环境（结构）的相互建构过程。
对其“内环境”即最重要的一定“结构”下的运行进行分析：任何组织都有纵向与横向两个维度，组织结构权变理论将“结构”概括为稳定-机械组织与适用-有机组织两种“极端类型”；领导小组作为具有适应组织主要特征的临时组织，其能灵活运用控制与协调（也即灵活使用纵向机制与横向机制），鉴于此，把纵向与横向机制作为分析该有机组织的动态性（也即一定结构下的运行）的两个关键维度。
综上，作为跨部门治理主体的小组含组织目标、组织结构、组织行动于一体，其中的结构（即“内适应”）受到纵向与横向机制的作用实际形成不同结构形态并产生不同行动类型；其所处外环境可分为系统情景、协同制度和任务环境。利用这些核心分析元素可构建出结构-过程范式下小组运行的分析框架（见图1），而对其中最为重要的结构动态可形成一个四分图，区分为四种“理想类型”（见表2）。
四、领导小组运行适应模型的具体内容
该分析框架可概括为以“环境驱动、目标转化、制度约束、权威依托、纵横作用、不同呈现”为整体运行过程，以“双重环境影响、纵横机制作用下的结构动态呈现”为核心特征的小组运行适应模型。跨部门协同过程并非各发展阶段的线性组合，而是一个循环往复的动态发展过程，需要各阶段要素之间按照环境变化灵活互动，该框架过程阶段之间、要素之间也是非线性的关系；要素变量也可被分解为更精细的变量，结合国内现有研究成果的框架要素及其包含的主要内容见表3。
（一）分析框架的要素及涵盖内容
上述中的环境因素包括系统情景、协同制度环境及任务环境；主体主要包括组织目标、组织结构（协同过程）及组织集体行动，具体解释如下：
1.环境因素
（1）系统情景：其是理解国内公共治理的逻辑起点。领导小组是在国内政治、法律、社会经济和其他各种影响力的多层复杂环境中缘起和发展的，这些外部环境也框定了协同制度发展的机遇、制约和各种影响因素。从现有研究可知，影响本土跨部门协同的系统情景（即“中国情景”）以党政科层制下的压力型体制与部门政治并存为主要特征，其规定了协同的基本制度框架，相对稳定但对协同行为有深层次影响；与之相关的不同层级政府间的“职责同构”（条块关系下的“蜂窝状结构”）也是影响跨部门协同“中国情景”的重要内容；另外，从文化层面看，官本位文化、不同于契约文化的关系文化等是系统情景深层次的组成部分。
（2）协同制度环境：这里的协同制度主要是指直接影响小组具体协同过程的行政、管理或司法在内的政策和法律框架；基于我国的行政实践和长期以来的行政文化，非正式的制度安排也是需考虑的重要因素。要注意的是，不仅系统环境能形塑整个协同制度，协同制度同样也通过合作行为影响外部环境，而协同制度的发展及有效性会受到小组内互动及相应集体行动的影响。
影响小组运行制度性质的因素包括：与立法相关的因素，如现实中的部门立法因素；政府内跨部门协调制度，即现有的已具备一定基础但仍相对薄弱、刚性约束不足的相关政策和法律框架；以纵向协调为主的制度规定的同时，也涉及牵头部门职责、相关部门权责划分与行政协助等横向协调制度。尤其值得注意的是与所治理跨界任务直接对应的法律法规，如与食品安全监管直接相关的《食品安全法》，规定了食品安全监管部门与卫生行政部门等在综合监管中的权责配合关系。
（3）任务环境：地方治理中的任务环境由关系较为密切的关联环境与治理客体构成，其相对处于变化中，构成了影响组织目标的环境因素。现阶段的地方治理多以社会问题为导向，跨界性是治理复杂性的主要来源之一，是小组运行的主要驱动力。同时，现实客观存在的治理体系碎片化也是任务环境的组成部分。
2.主体因素
（1）组织目标：组织目标作为组织希望努力争取达到的未来状况，提供了衡量组织活动成功的标准和组织活动的动力，它的性质影响着组织的基本特征；对（封闭）组织进行系统研究的逻辑起点就是其目标。对于本土科层组织，部门目标和作为整体政府的目标之间存在张力，其也是组织内协调的重要内容；不同目标之间会受到外环境影响而转化，这里的目标主要是指地方科层组织目标，其会从部门目标“中心工作化”而成；“中心工作化”是一个动态过程，即中心工作会转化为更为紧迫的中心工作，与此相关联的是常规协同转化为非常规协同（并进一步升级）。
（2）组织结构（协作动态）：组织结构、职能结构、权力结构等结构是影响政府组织协同的主导性变量；为实现组织的协同，就需要相应的纵向机制和横向机制。小组（结构）是实现组织中心工作目标的工具，协作动态是小组整体运行中的重点内容。小组这个适应性组织的结构较通常意义上的科层结构具有明显的动态性，这里的动态变化既是指从一般较为稳定的科层结构形成跨部门协同的“结构性机制”，更是这种以矩阵为主体特征的“结构性机制”受纵向、横向机制作用实际呈现的不同状态。
（3）组织集体行动：由于一定结构中纵横向机制变量改变导致不同集体行动模式的产生，其影响实际绩效（即组织达成目标的程度）。在纵向机制和横向机制的作用下形成不同的行动方式及行动效果中，一般意义上的“运动式”是其中较为典型的行动描述，其实际存在不同状态或不同“运动”的强弱程度并能相互转化等。
（二）分析框架中核心要素间关系与相关命题
在分要素具体阐述基础上，以下重点对核心要素间关系进行整体分析以阐述这种跨部门协同的整体运行过程。广义的小组运行包括动力机制、过程机制及反馈机制，即组织的内、外适应并努力实现动态平衡的过程；环境影响组织目标进而影响组织结构、过程并产生影响，纵横向机制的互动是其中的核心环节。由此形成关于领导小组运行的几个基本命题，其内容与之间关系构成了领导小组运行“同一逻辑、不同呈现”的整体解释。
1.小组运行的动力机制：组织目标与任务环境间的“外适应”
组织的“外适应”主要为组织对任务环境的调试过程，其是影响组织目标（进而影响结构调整）的动力机制。政府是一个多目标的组织，在任务环境影响下，组织在多任务结构中形成不同的目标乃至中心工作目标；组织中心工作目标进而影响了结构的适应性调整。即作为科层组织实现中心工作目标的领导小组启动和持续运行客观源于任务环境存在，任务环境压力越大，科层组织对治理对象的目标设定越会“中心工作化”，越有意愿促进小组一体化程度。
命题1：任务环境影响治理主体形成目标转化进而影响小组内跨部门资源整合程度。即任务环境压力越大，科层组织越会把治理任务“中心工作化”，进而越会推动小组内的整合程度；反之亦然。
这正如谢秋山等从对两个城市小组“创卫”案例比较中发现的，由于任务缘起强度等因素差异影响了不同小组的结构（并最终产生了不同的“创卫”效果）。
2.小组运行的过程机制：纵向横向机制作用下的“内适应”
政府治理公共事务的过程是政府组织内部各部门处理相互关系的过程，是运行研究的重点内容。部门目标和作为整体政府的目标及之间存在的张力，是科层组织内协调的重要内容；组织目标影响结构，结构有利于组织输出并达到组织目标。如前所述，在小组内部这个相对封闭的系统中，纵、横向机制产生的作用力是影响小组实然结构的关键变量：已受较多关注的以自上而下控制为代表的纵向机制；在复杂组织中日益受到重视的小组内的横向机制（典型如以主责单位与配合单位平等主体间协商为代表的平级协调）。前者是主导本土协调的关键因素，其受到小组领导级别、注意力分配、目标责任制力度等影响；后者主要特征为平等主体间的协商协调，影响因素如部门间的目标共识、资源依赖、交易成本等，其嵌入其中同时影响着组内协同过程。根据治理中纵向机制和横向机制的关系，对这种跨部门协同的结构动态进行类型学分析（即通过四分法分析这种适应性组织结构的动态性）。应该说，这种划分既有理论基础，也有大量经验事实做支撑，如现实中涉及小组运行文件中对“纵向领导、横向协调”两个维度的强调等。所形成的四种模式作为“理想类型”，往往会依次出现，而一定阶段中也会单独或交替出现。
命题2—1：纵向弱横向弱时，往往会呈现出“联而不合”的弱治理状态。
此种场景下的小组，实际呈权威依托下的松散联盟结构，即研究者指出的一些小组呈现的“花架子”等形同虚设现象；如徐岩等所发现的A市在“创卫”第一阶段纵向重视不足、横向协调不足，小组虽有目标责任制但未发挥作用时的状态；又如赵谦等发现的“高标准农田建设领导小组”的虚置化状态
命题2—2：纵向加强而横向仍弱时，会呈现“同而不和”反弹较快的权威依赖状态。
此种场景下的小组，实际呈权威依赖下的有限联合结构，如原超等研究者发现的小组运行中“权威遇上执行困境”；又如高层曾不能有效运用等级化权威控制具有“团队生产”性质的食品安全小组成员的情形。
命题2—3：纵向强横向也强时，会呈现出较为高效统合作用的强治理状态。
此种场景下的小组，实际呈权威领导横向合作的简约版科层制结构（已经不是矩阵结构），这也是一般意义上理解的能有效整合部门资源的“运动式”的效果，如徐岩等所发现的A市在创卫第二阶段在纵向上“一把手”站台、在横向上通过多部门联合牵头增强横向协调能力后所取得的突破性效果。
命题2—4：纵向减弱横向仍强时，会趋向权威依托下的部门间基于资源依赖的协同治理方向发展。
此种场景下的小组，实际呈权威依托下的互惠结构，如有研究发现的之前不合作的药监、公安部门在一定权威依托下形成互惠型组织实现了“政绩共荣”；在实践中，不乏一些专项工作中的部门合作在小组机制下实现“固化”，如国家“扫黑除恶专项行动”继续在小组机制下的“常态化”即为此类型。
3.小组运行的反馈机制与模式转化
反馈机制（包括正反馈和负反馈）与小组运行中的动态平衡相联系。小组的不同集体行动结果会反馈至任务环境并产生相应影响，进而会作用于组织的目标（并进一步影响纵横向机制变化）；从历时性看，还会导致外环境（包括现行的相关协同制度）产生改变，也即小组运行的环境结构发生改变；从制度学派相关理论看，这一过程可理解为结构和行为相互建构的过程。
命题3：小组行动的效果会影响任务环境进而影响组织目标，即小组行动效果弱，任务环境压力会增大，科层组织会进一步推进小组一体化，反之亦然。
从深层次看，小组的整体运行过程是在“中国情景”进行的，具体是在现实的相关协同制度结构约束下开展的，这些制度环境所要求的“权威主导”合法性原则与任务环境所需的效率原则存在一定张力，其是影响小组协同最小化（“花架子”）与协同最大化（“高效统合作用”）间摇摆的重要原因。
五、结语
跨部门协同是当代公共治理研究中的重点议题之一，领导小组是最普遍、最具代表性的跨部门协同结构性机制。对这种本土特征明显的跨部门协同的运行过程研究在已取得积极进展的同时，鉴于小组运行的复杂性、“隐秘”性，既有知识贡献一定程度上存在着碎片化现象，尚待形成一个能有效解释其“同一逻辑、不同呈现”运行的系统分析框架。本文在组织理论指导下回顾已有文献，并综合运用与小组这种适应性组织相关的组织结构权变理论和新制度主义等环境-结构理论，结合国内已有研究成果，初步构建了一个以“环境驱动、目标转化、制度约束、权威依托、纵横作用、不同呈现”为整体特征、以“双重环境影响、纵横机制作用下的结构动态呈现”为核心特征的小组运行适应模型；提出了关键元素所涵盖的具体内容和元素间的关系，并具体提出了涉及小组运行动力、运行过程、运行反馈等相关命题。在这个开放系统视野下、结构-过程范式的模型中，跨部门协同中的小组运行本质上是在回应任务环境中形成中心工作目标转化进而调整结构、实现对内部资源整合以应对“跨界问题”的过程；内部过程中受到纵横向机制共同作用，形成不同协同结构模式进而产生相应行动，集体行动效果会影响外环境并实现动态平衡过程。
本研究的贡献主要体现为：一是针对作为小组机制核心的运行环节，尝试构建了一个基于组织学的小组运行的一般分析框架，对影响该种协同的复杂因素形成了初步结构化认知，较现有的研究或分析框架更具系统完整性。二是能较有效地解释作为“新行动共同体”的小组运行的“同一逻辑”和“不同呈现”：既往研究已认识到小组是一种具有适应性组织特征的组织，但对其是“如何”适应及其机理则还没能深入系统研究，其中一个核心问题是对小组结构的认知实际上多呈静态化，因而对不同的研究发现没能做出有效解释。模型构建了涵盖环境、目标、结构、行动要素的分析框架，并从类型学的角度分析了小组在纵横向机制作用下呈现的不同实然结构，能较好解释不同发现间的内在逻辑。研究不仅解释了小组以结构动态性为主要特征的运行规律，还从深层次揭示了小组受技术环境所要求的灵活适应性与制度环境所要求的等级制协调间的张力及影响（导致现实中的功能摇摆）。另外，研究把小组机制与运动式治理等有密切关系，但在既有研究中存在一定分割研究领域统一纳入分析，更好地体现小组过程的动态性。综上，小组运行适应模型的构建能推进本土小组理论创新，也能一定程度上丰富本土地方政府协同治理理论和政府过程理论。
应该说，这个分析框架所反映出的小组整体运行逻辑，特别是作为核心特征的内部纵横向机制的互动及不同类型体现，既是现有文献梳理中已涉及的小组机制下，不同类型结构和集体行动状态表现的提炼，更有大量经验事实做支撑。当然，相关命题也有待在对历时性案例进行追踪研究中得到更好实证，小组内的互动机制也可以利用更有效的分析工具进一步加以精细化研究等，这将有利于对跨部门治理中小组运行的预测与治理能力现代化视角下的小组运行优化。
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