【文章精选】李俊清、付秋梅丨在公共服务中感知国家——论铸牢中华民族共同体意识的公共服务路径丨2022年第3期

在公共服务中感知国家

——论铸牢中华民族共同体意识的公共服务路径

◉ 李俊清 付秋梅

【摘要】中华民族共同体意识的核心是由国家、公民和制度构成的国家认同。国家在公共服务供给过程中内在地表达国家的存在并强化合法性，成为形塑“积极的公民身份”的基本方式，并为培育与铸牢中华民族共同体意识提供现实路径。从公共服务的工具理性与价值理性解构中华民族共同体意识的建构过程，发现其存在从感知到满意再到认同的情感递进逻辑。在推动中华民族共同体建设的新时代，提出建立可容纳多元诉求的公共服务需求体系、精准高效的公共服务供给体系、完善的公共服务内容体系，以强化公共服务纽带，进而铸牢各族群众的中华民族共同体意识。

【关键词】公共服务；中华民族共同体意识；国家建构；国家认同

【作者介绍】李俊清：中央民族大学国家安全研究院执行院长、教授，jqli2013@163.com ；付秋梅：广西大学公共管理学院博士研究生，fuqiumei0517@163.com 。

【引用格式】付秋梅,李俊清.在公共服务中感知国家——论铸牢中华民族共同体意识的公共服务路径[J].公共管理与政策评论,2022,11(3):3.

—文章结构—

一、引言

二、元问题：国家的存在与公共服务

（一）国家存在的目的与合法性来源

（二）公共服务的释义

三、中国现代民族国家建构历程：国民与国家关系的形塑

（一）传统王朝国家：以共享同质性为核心的文化连接纽带

（二）近代国家转型：社会“低组织化状态”

（三）新中国成立以来：以公共服务为载体的政治连接纽带

四、感知·满意·认同：公共服务建构中华民族共同体意识的作用机理

（一）社会化感知：公共服务满足不同层次需求

（二）从感知到满意：公共服务强化中华民族共同体情感

（三）从满意到认同：公共服务提升国家认同

五、强化公共服务纽带：铸牢中华民族共同体意识的现实进路

（一）建立可容纳多元诉求的公共服务需求体系

（二）建立精准高效的公共服务供给体系

（三）建立完善的公共服务内容体系

六、结语

一、引言

中国是一个统一的多民族国家，55个少数民族约1.25亿人口，155个民族自治地方占国土面积64％，民族区域自治制度是我国的基本政治制度之一。因此，做好民族工作事关中华民族伟大复兴，事关国家长治久安。以习近平同志为核心的党中央高度重视民族工作，2017年党的十九大报告创造性提出“铸牢中华民族共同体意识”的重大论断并写入党章，2018年十三届全国人大一次会议将“中华民族”写入宪法，2021年习近平总书记在中央民族工作会议上强调，“铸牢中华民族共同体意识是新时代党的民族工作的‘纲’，所有工作要向此聚焦”。“壹引其纲，万目皆张。”铸牢中华民族共同体意识已成为新时代民族工作的鲜明主线和根本遵循。

目前，学术界关于中华民族共同体意识的研究主要集中在政治学、民族学、历史学、心理学和马克思主义理论等学科。这些多层面、宽领域的研究归纳出了“系统论”“演进论”“本质论”的中华民族共同体意识内涵，并依据学科范式提出了制度保障、文化涵养、意识形态塑造、以史为鉴重拾历史记忆等方面的铸牢路径，丰富了相关研究成果，对民族工作具有启示意义。但从管理学尤其是公共服务视角的研究较少。公共服务作为国家的重要职能与制度安排，是国家存在的目的与合法性来源，是形塑“积极的公民身份”的基本方式和保障公民权利的重要途径，并存在于民众的日常生产生活之中，涵盖人的方方面面生活，更能够把抽象的“国家”变为生活中的“日常”。从这个意义上说，人们正是通过国家提供的公共服务来感知国家并认同国家的，引导各族群众铸牢中华民族共同体意识离不开公共服务供给。

现有公共服务与中华民族共同体意识的研究主要体现在两个方面：一是从基本公共服务的发展目标出发，分析基本公共服务均等化与中华民族共同体意识的关系。王永明认为，基本公共服务均等化与铸牢中华民族共同体意识具有制度的吻合性、目标的匹配性和实践的互补性；于海洋认为，基本公共服务均等化的共享性能够提供物质保障和社会基础，是多民族国家实现民族认同与国家认同和谐共存以及融合统一的重要途径。二是从公共服务的具体内容提出中华民族共同体意识的铸牢路径。石琳从民族地区国家通用语言文字的推广探讨了共同体意识的教育培育路径；王浩宇、汤庆园认为公共交通基础设施是物质与文化交往流动的载体，要构建内外联通的交通网络体系，推进交通现代化。从现有研究成果来看，对整体性的公共服务之于铸牢中华民族共同体意识重要意义的探讨仍不充分，基于公共服务实践层面开展的研究相对较少，未能很好地揭示公共服务建构共同体意识的演化规律及其作用机理。本文以国家建构与公共服务的关联为出发点，在梳理我国现代民族国家建构历程的基础上，聚焦民族地区公共服务实践，以公共服务的工具理性和价值理性解构其对中华民族共同体意识的作用机理，并提出进一步强化公共服务纽带作用的现实进路。

二、元问题：国家的存在与公共服务

（一）国家存在的目的与合法性来源

人是群居动物，人的本质是各种社会关系的总和，群体生活塑造了人区别于动物的各种关键属性，是人之为人的基础。人类学、考古学、历史学的研究都已经充分证明，正是因为人类自诞生以来，就结合成了各种各样的共同体，以满足自身物质生产、精神生活等方面的需要，人类才逐渐形成了区别于动物的智力、语言、情感、能动性以及各种有目的性的关系，进而使人类群体演变成与动物群体不同的人类社会。在人类历史上结合成的各类共同体中，国家是更高层次的共同体。因为原始社会时期的氏族部落、民族等共同体，以及当时古老的道德、宗教信仰、传统习俗等社会规范都不足以化解社会矛盾，无法为人类生存提供良好秩序。国家是人类自觉设计出来的有组织、有系统的制度、价值和组织体系，它依靠强制性规则和暴力组织，可以调节社会冲突，满足人们对现实安全、社会秩序与利益追求的需要。正如恩格斯所指出的，“国家的本质特征，是和人民大众分离的公共权力”，这种公共权力以人为创造的各种公共组织为载体，以各种基于理性设计或认定的法律规则和制度体系为内容，以实现和维护公共利益或统治阶级利益为诉求，以建立和维持符合统治阶级或公众利益需要的秩序为直接目标。所以，国家自产生以来，就成为凌驾于其他共同体之上的更高层次的共同体。

强调国家权力来自于民众的让渡，是一切民主理论的起点。人民将自己的部分权利让渡给国家，国家获得人民授予管理权力的同时，相应的对价是国家被赋予公共利益代表的身份，其职能在于以权力制度在全社会实现公共利益的最大公约数。而这也构成了其权力合法性的实质要件。合法性是政治系统的生命，它伴随政治统治的始终，直接关系到政权的稳定性和可持续性。恩格斯指出：“政治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”而政府的社会职能及公共利益实现的主要形式就是向社会提供公共服务，以狄骥为代表的法国实证主义法学也论证了政府为全社会成员提供公共服务是其存在的正当依据。总之，国家是人们为了实现公共利益而有意识创造出来的政治形式，政治合法性不是抽离社会而独立存在的，取决于其对社会的“有效性”，也即必须服务于公共利益或“共同的善”；国家的存在以为社会提供公共服务为前提，国家权力不是在政府权限中寻找自身存在的理由，而是在公共服务供给满足民众基本生活与发展需求的过程中获得合法性。

（二）公共服务的释义

公共服务是公共部门为了回应社会需要、保障公民权利和实现更加广泛的公共利益而从事的提供公共产品的服务行为及其制度安排的总称。公共性是其本质属性，主要体现在服务主体、作用对象、服务目标和消费特性四个方面。在服务主体上，以政府为代表的公共部门是公共服务供给的首要责任主体；在作用对象上，公共服务面向全社会，强调发展成果惠及全体人民；在服务目标上，公共服务蕴含着人权内在精神的人道、大同等价值内核，其实践准则在于增进人民福祉和改善社会福利；在消费特性上，公共服务是可以共同消费和平等享有的。

公共服务包括国防、外交、公共安全、公共设施建设以及科教文卫、就业养老等基本内容，其表现形式既有物质层面的，也有精神层面的；既有固定的公共服务，也有流动的公共服务；既有保障性公共服务和发展性公共服务层次之分，又有全国性公共服务与地方性公共服务范围之别。值得注意的是，在不同的区域空间与服务对象上，公共服务的内容与方式既有一致性也存在差异性，甚至特殊区域与特定群体还存在普遍性与特殊性的叠加。这一现象突出表现在我国少数民族与民族地区。少数民族群众作为共和国的公民，享有公民所应享有的普遍性公共服务，同时由于少数民族与民族地区具有地缘、文化、历史的特殊性，国家在提供普遍性公共服务的基础上，还针对民族地区以及针对特定群体提供特殊公共服务，以促进区域协调发展和满足少数民族群众特殊的基本生活需求。

三、中国现代民族国家建构历程：国民与国家关系的形塑

中国近代启蒙思想家梁启超指出：“国者，积民而成，舍民之外，则无有国。”国家与国民是一个有机整体，没有国民就没有国家，国家的存续需要有国民的支持与认同。当然国民的认同是不会自动建立的。“构建国家的过程——如果这个过程成功的话——需要经过顺序大致相同的五个阶段。每一个进一步发展的机会在国家的生命历程中都代表着一次‘危机’，而‘认同性危机’是建立国家时遇到的第一个障碍，原先认同于部落、地区或其他亚国家团体的人必须首先认识到他们是这个国家的公民。但这种认同却并不会轻易、快速或自动地发生。”这是包括中国在内的大部分现代民族国家建构进程中所需要面临的重大现实问题。

（一）传统王朝国家：以共享同质性为核心的文化连接纽带

国家的形成和发育，在中华大地上经历了漫长而曲折的演进。夏朝是中国历史上有明确记载的第一个国家，为奴隶制国家形态。自秦统一至清末，中国的主导性国家形态为王朝国家。由于特殊的历史发展和文化传统，中国古代的王朝国家与西方的民族国家形态不同，是一个以儒家文化为纽带、众多民族和不同宗教和合共生的历史文化共同体。乃至于有西方学者称“中国不只是民族家园中的又一个民族国家，中国是一个伪装成国家的文明”。这一论断虽显极端，但也正说明了世界上国家的存在形态有多种表现形式，而中国作为屹立于世界东方的庞大封建帝国，则是基于特有的历史与文明形成的文化共同体。

文化共同体形态的封建王朝国家，皇权政体和民众生活的具体互动关联微弱。《左传》成公十三年记载：“国之大事，在祀与戎。”即国家的功能主要体现在祭祀和军事两个方面。祭祀包括祭祖先、祭神祇，与信仰体系、文化体系、价值体系相关联，祭祀意味着对基于血缘、地缘关系的共同体的认同。因此，王朝国家通过祭祀向社会提供一整套价值和信仰，从而起到成员内聚、加强自身统治合法性的作用。“戎”是国家的军事力量，既有保卫自身不被掠夺、巩固王朝统治根基的功能，也有对外开疆拓土、拓展生存空间的作用。可见，传统王朝国家主要的两个功能都是以建构权力秩序为出发点的，其目的在于维系国家共同体的存续和发展。

此外，古代政体遵循“皇权不下县”的原则，县级以下的基层社会主要依靠宗族、乡绅等民间组织以道德伦理进行自治。费孝通先生将之概括为“双轨制”。虽然封建王朝国家也提供赈灾、维持治安等公共服务，但总的来说，社会基本处于一种自给自足的自然状态，国家与国民之间没有形成互为依赖的关联。“日出而作、日落而息，掘井而饮，耕田而食，帝力于我有何哉？”对于老百姓而言，小农经济生活的劳动耕作不需要国家组织动员，其谋生和生存权益的兑现与国家基本制度关联甚微。总之，封建王朝国家中国民与国家的联系，是基于“敬天法祖”“君臣父子”等“天道”和“王道”的伦理价值体系与思想文化的连接，而不是生产、生活所需权益的联系，国民对国家权力中心的认同，主要来源于共享同质性的文化关联。虽然文化连接纽带在封建王朝国家中能够稳定社会，但其社会整合力量有限，一旦遭遇国家危机，难以汇聚国民力量。

（二）近代国家转型：社会“低组织化状态”

由鸦片战争开启的西方列强对中国的殖民侵略，使中国的政治格局和社会结构发生了根本性变化。中国启动了由传统王朝国家向现代民族国家转型的艰难历程，面对英吉利、法兰西、德意志、美利坚等“民族”（nation）林立的列强世界，中华民族从“自在”走向“自觉”。但这种危机驱动下的民族聚合，是一个复杂、艰难和长期的过程。依据现代化理论，西方民族国家的现代政治、经济和社会构建的动力主要来源于市民社会的资本及其相关组织的扩张要求。换言之，社会内部的国民及其相关组织提供了基本行动者和组织保障。但在近代中国，中央权威随皇权式微而衰落，传统乡村士绅阶级沦为“土豪劣绅”，社会治理更多依靠“三纲五常”的道德伦理而非正规组织，再加上民国时期地方军阀割据，组织基础十分匮乏，缺少将不同社会力量组织起来的资源，由此导致臣民向国民身份转换异常艰难，社会长期处于松散的“低组织化状态”。不仅民众呈原子化离散，各民族之间也大多处于疏离甚至隔绝状态。乃至孙中山和毛泽东都曾感慨中国社会宛若“一盘散沙”。这也是近代中国被侵略和中华民族危亡的原因之一。

为了解决低组织化状态以及整合“民族”与“国家”的关系，先驱们进行了不断探索。前者有“孙中山的‘宗教团体论’、梁启超的‘新民团体论’、梁漱溟的‘集团生活论’以及毛泽东的‘民众大联合论’”，极力呼吁培养具有明确国家观念的“新民”“国民”“新国民”“新青年”；后者既有从“驱除鞑虏”到“五族共和”政治纲领的变化，也有关于“中华民族是一个”的激烈争论。但由“臣民”向“国民”的身份转变、由“天下秩序”向“民族国家”的转换，均经历了理论抵牾和现实冲突的曲折蜕变。

（三）新中国成立以来：以公共服务为载体的政治连接纽带

新中国的成立，彻底结束了近代以来四分五裂与一盘散沙的局面，标志着一个以“中华民族”作为国族的现代民族国家确立。中华民族是由汉族与各少数民族共同构成的，国家赋予了每个民族平等的权利，在少数民族聚居区推行民族区域自治，并将之上升为国家基本政治制度，充分保障少数民族当家作主的权利。但由于受自然和社会多重因素的制约，少数民族地区经济社会发展相对滞后。因此，党和国家长期对民族地区实行差别化区域支持政策，积极以公共服务纽带形塑少数民族群众与国家的关系。具体表现为：设立专项支出，先后制定实施了“西部大开发”“兴边富民行动”“少数民族事业规划”“扶持人口较少民族发展规划”“支持沿边重点地区开发开放”等一系列重大规划，召开了五次中央民族工作会议、七次西藏工作座谈会、八次全国对口支援新疆工作会议，专题部署对边疆民族地区的援助工作，以及出台一系列直接涉及公共服务基本内容的政策，有效改善了民族地区的公共服务状况，提升了少数民族群众的幸福感、获得感和满足感。2019年，民族地区九年义务巩固率达94.95％，高中毛入学率达到90.21％，平均受教育年限为8.77年，文盲率由2010年的13.46％下降至10.02％；社会保障体系不断完善，社会保险参保人数体量持续扩增，其中基本医疗保险参保比例达到89.91％，与2010年相比增长了3.26倍；平均预期寿命不断提高，例如西藏和平解放初期，人均预期寿命只有35.5岁，2019年已达70.6岁；民族地区基本实现铁路、公路、航空交通运输网络的全覆盖，其中等级公路占公路比达到89％；通邮行政村比重达100％，移动电话普及率达到108.03％，广播、电视覆盖率分别达到98.18％和98.76％，邮政电信基本实现全覆盖；生活垃圾无害化处理率达98.34％，也基本实现了全覆盖。

在少数民族地区，公共服务的提供方式除了有常规性的供给方式外，还有“访惠聚”、结对认亲、根据农牧民流动生活开发的“移动公共服务”“草原110”“乌兰牧骑”等特殊供给模式。在内容上除了常规的公共产品，还有特殊的公共服务，包括双语教育和双语服务、边销茶国家储备制度、边民补贴制度、修建川藏铁路和青藏铁路、青海西藏750千伏/±400千伏交直流联网工程、国门学校、实施西新工程、东风工程、使用三科统编教材、“少数民族特需品”供应、照顾民族宗教习俗等。2020年，以“三区三州”为代表的民族地区普通话普及率达61.56％，义务教育阶段全面实现了国家通用语言文字教育100％全覆盖，中华民族“书同文、语同音”的千年梦想成为现实。现行标准下农村贫困人口全部实现脱贫，28个人口较少民族实现整族脱贫，“全面建成小康社会，一个民族都没有少”。

70多年的民族工作实践充分表明，国家基于社会共享价值、以统一与特殊照顾的公共规则，通过公共服务弥补民族地区发展短板，极大促进了各民族共同繁荣发展。公共服务是“民政”“政治”与“行政”的实践基点端，具有增进民生福祉、强化国家与国民之间的关联、维护社会稳定和谐的作用。以公共服务作为政治连接纽带，将国家权力和国家职能与民族地区及少数民族群众的切实需要相关联，不仅能够跨越血缘、宗族、地缘等同质性的社会界限，促进二者进行持续和频密的互动，形成“我们”的一体性关联，还能以此拓展共同性，而且这种共同性的拓展是在保护差异性的状态下进行的，由此国民形成的情感依附与情感归属更具稳固性。诚如北京大学社会学系张静教授所言，在现代社会中，由于文化连接纽带的扩展受到同质性与前在性的限制，政治连接纽带更具长治久安的内聚效力，更具社会整合的优势。

四、感知·满意·认同：公共服务建构

中华民族共同体意识的作用机理中华民族共同体意识的核心是国家认同。正如国家不是从来就有的一样，任何国家公民的国家认同也不是与生俱来的，它的形成往往是国家或政府构建的结果。或是组织权力向下延伸的强制性渗透，或是同质性文化共享延续的灌输黏合，或是国家教育系统建立基础上的教化培养，抑或是提供公共服务满足公共利益的主动性赢取。其中，公共教育也是公共服务的基本内容。对于现代民族国家而言，以公共服务方式主动赢取国民的国家认同正日益成为主流的选择。因为现代民族国家是人民主权的国家，“人民性”“服务性”是其价值旨归。“人民性”不仅是一种作为政治合法性来源的抽象理念，也不仅是写在法律上的一个条文或一种道义性的符号，它在现实社会生活中具有主体性地位，而聚焦民生导向的公共服务就是将“人民性”转化为实践行动的桥梁，落实人民主体地位的工具。正如社群主义代表人物迈克尔·桑德尔指出的，我们的认同是由我们对善的感知构成的，这里讨论的善是普遍的善、公共的善，它在社会生活中的物化形式便是公共利益。社会的公共利益便是通过国家或政府提供的公共服务来实现的。由此，公共服务承载着国家认同功能，是铸牢中华民族共同体意识的重要现实途径。这也是中华人民共和国成立以来，始终秉持“人民至上”价值理念，不断完善基本民生保障，致力于构建以公共服务为载体的政治连接纽带的重要原因。

那么，公共服务是如何建构中华民族共同体意识的？透析民族地区公共服务实践发现，公共服务既具有满足少数民族群众层次需要，让其真切感知到国家“在场”的工具理性，也有强化中华民族共同体情感，促进国家认同的价值理性。其双重理性作用的发挥体现了从感知到满意再到认同的共同体意识认知递进逻辑（见图１）。

（一）社会化感知：公共服务满足不同层次需求

政治社会学认为，当国家承担起国民权益的保护责任，公共组织的职责与国民需求相关联并与国民存在共享利益的时候，国民才会真切感知到国家的“在场”以及它对于个体的价值所在，国家也才会受到广泛的承认和服从。也只有在这样的情况下，国家对于每一个个体来说，才不是一个遥远的、冰冷的暴力机器，才真正算得上是“共同体”。共同体“就像是一个家”（roof），只有在这样的共有家园里，国民才会有安全感、归属感和幸福感，也才会形成个体对国家的认同感、向心力和凝聚力。公共服务作为国家的主要职能，不仅回应国家存在合法性问题，更为重要的是，公共服务是民众感知国家的纽带。公共服务以人的需求为出发点，存在于民众的日常生产生活之中，贯穿人的生命不同阶段，涵盖人的方方面面生活，是民众看得见、摸得着、体会得到的服务。公共服务制度、政策、项目和活动等制定和落实的过程，本质上是一个需求管理过程，是回应和满足民众不同层次需要的过程。其中，保障性公共服务致力于满足民众最基本的生活需要，发展性公共服务在层次上致力于为较好、较舒适、更享受的生活与发展需要。二者构成一个前后递进的逻辑序列，对应于个人的存续与发展。

新中国成立以来，民族地区公共服务体系不断完善，逐渐从“补缺型”向“普惠型”转型，从“单层供给”向“多层分类”发展，由传统的兜底机制转变到增能机制，少数民族群众的生活得到了极大改善。实现了从“出行难”到村村通，从“不通电”到“用上电”再到“用好电”，从“上学难”到“有学上”再到“上好学”，从“看病难”到“医疗网”，从“居无定所”到“住有所居”的转变；实现了从“基本解决温饱问题”到“两不愁三保障”再到“全部全面脱贫入小康”的过渡。从生存到发展、从物质获得到权益保障，各族群众通过公共服务真真切切感受到了中华民族一家亲的温暖。

（二）从感知到满意：公共服务强化中华民族共同体情感

美国著名学者戴维·伊斯顿在探讨政治生活的输入与输出因素及其对政治共同体的影响时，重点揭示了制度绩效与政治共同体感（国家认同）的关系，认为公民对共同体的“特定支持”源于政府效能和制度合法性在“输出转换”过程中对其需求和愿望的满足。也就是说，公共政策绩效作为公共部门对公民需求回应的呈现，是民众形成国家认同感的来源和信任基础。基于“理性人”假设，普通民众会根据政府输出的治理绩效和表现，以个体能否感知到公共政策的实惠和关怀进行理性计算来形成国家认同感。公共服务满意度是公众感知到的政府绩效，是公众基于政府提供的公共服务所持的一种认同度，是“政府行为公民感知”后的整体评价。公共服务的民众满意度不仅是政府公共服务效果的一个呈现，也是公共部门与民众之间互动关系的实践反馈，反映着政府与民众的互动能力，代表着公众对政府的信任与对国家的情感认同。公共服务满意度越高，能在一定程度上说明政府的回应性越好，公众对政府的信任水平和认同度也越高。这一论点已经得到大量中西方研究的实证支持。从表1中可以看出，2011-2020年间，民族地区省会城市的基本公共服务满意度呈现上升趋势，排名不断靠前。2020年公众满意度均值为72.76分，相较于2011年的53.88分，提高了18.88分。2011年满意度排名进入前十的民族地区省会城市只有拉萨，2020年拉萨、西宁、呼和浩特、银川、乌鲁木齐、贵阳６个城市均进入了前十，且拉萨基本公共服务总体满意度得分长期排名第一。从横向比较，2020年民族地区省会城市基本公共服务满意度平均值高于27个省会城市平均值。这在一定程度上表明了少数民族群众基于政府公共服务绩效优化的政治信任感和认同度不断提高。

省会城市基本公共服务满意度很大程度上代表着城市群众的感知，而深度贫困地区的脱贫攻坚满意度在一定程度上代表着农村和牧区各族群众对公共服务绩效的认可，二者结合能更全面反映城乡居民整体的公共服务满意情况。西藏作为脱贫攻坚决战决胜的主战场，其脱贫攻坚成果在广大民族地区中具有代表性。“据第三方评估，西藏脱贫攻坚群众满意度高达99％以上。”西藏人民不仅对脱贫攻坚成果满意，还用实际行动主动将这种满意度转化为对国家的情感。地处喜马拉雅山脉南麓的玉麦边境乡，由于自然环境恶劣，基础设施缺乏，1996年之前整乡只有桑杰曲巴一户三人，坚守“家是玉麦，国是中国”，为祖国守边疆。随着水、电、路、网逐步接入，藏式民房、卫生院、小学和幼儿园同步兴建，玉麦从“三人乡”发展到2020年的67户234人，其中2019年有47户外地居民迁入，加入固土守边行列。这也说明，公共服务不仅能赢得少数民族群众对公共组织的信任，还使得少数民族群众的民族情感与公民意识相互促进，从而促使其爱国主义情绪从象征符号向实际行动转换，成为国家安全的守卫者。

（三）从满意到认同：公共服务提升国家认同

国家认同既包含个人对国家共同体的归属认知和情感依附，又表现为个人对国家政权体系的肯定和服从，是一个复合型概念。其“核心为政治认同，基底为文化认同，支撑为社会认同”。公共服务本身具有鲜明的政治属性、意识形态属性和文化属性，且带有社会治理的属性，是形塑“积极的公民身份”、促进各民族交往交流交融、构筑共有精神家园的重要载体，能够为国家认同的建构积聚政治认同、社会认同和文化认同。

首先，公共服务塑造公民身份意识，强化政治认同。公民权利是现代公民身份的基本要义，“公民权能够创造出一种与族属意识、族籍身份分离的政治认同”，这种分离的政治认同是对族属意识、族籍身份、族群范围的超越，能够将居民个人的血缘、地域、宗教、民族等身份认同因素在政治生活中的作用逐步淡化，而代之以基于现代性理念建构的公民国家认同。公共服务是实现和扩展公民身份的基础工具，英国社会学家马歇尔也认为与社会权利这一公民身份要素紧密相连的机构是教育体制和社会公共服务体系。公共服务通过保障公民的教育权、安全权、健康权、劳动权，就业权、文化权、环境保护权等社会权利，从而达到强化公民身份的价值理性。新中国成立以来，我国长期坚持突出少数民族群众平等的公民身份在国家政治价值、利益分配中的作用，向民族地区叠加供给普遍性公共服务与特殊性公共服务，推动了民族地区由“社会共同体”向“公民共同体”转变，促进了少数民族群众的公民化，从而使得各族群众形成“去地域性”的政治认同。

其次，公共服务促进族际整合，强化社会认同。民族地区公共服务的发展尤其是公共交通与基础设施的完善、公共教育的普及、国家通用语言文字的推广，促进了各民族之间人口的跨地域流动和族际通婚，使得各民族在空间分布上交错杂居、社会上密切交往、情感上相互亲近，从而减少了各民族群众之间在文化、经济、社会生活、心理等方面的隔阂。据“七普”数据统计，全国3.76亿流动人口，少数民族占1/10左右，其中大部分集中在东部沿海发达地区。2010年，全国少数民族平均族外通婚率为21.47%，11个人口较少民族的族际通婚率超过50%，其中鄂伦春族、赫哲族、俄罗斯族、高山族超过80%。随着民族交流交往交融的广度和深度扩展，民族关系和谐程度不断加深，区分“民族族群”的标志逐渐从多元离散状态转为趋同，各民族逐渐从本民族的自我认同向各民族相互认同发展，从单一民族意识逐渐发展为中华民族的整体意识。

最后，公共服务构筑共有精神家园，强化文化认同。无论是国家在民族地区推广国家通用语言文字、统编三科教材、实施双语教育的公共教育服务，还是建设广播电视服务网络的村村通工程、“流动综合文化服务车”工程等文化惠民工程，抑或是大力倡导的文化志愿服务以及实施的中华优秀传统文化进基层活动等公共文化服务，都能在满足少数民族群众基本文化需求的同时，具有呈现真实、立体、全面的国家形象，构筑共有精神家园的价值功能，进而发挥引导作用，实现少数民族群众对中华民族“具象共同体”“抽象共同体”以及“想象共同体”的聚合，达到促进文化认同的效果。

此外，聚焦民生导向的公共服务具有公平正义属性，是有利于“最少受惠者最大利益”的机会分配，能够弥补少数民族群众权利的缺陷和差距，消弭少数民族群众因区域发展差距、城乡发展差距所带来的“心理落差”和“公正焦虑”，使其回归实现国家向心力的生产和再生产，进而凝聚中华民族认同。

五、强化公共服务纽带：铸牢中华民族共同体意识的现实进路

新中国成立70年来，民族工作取得了巨大成就，民族地区基本民生得到了极大改善，少数民族群众通过公共服务感知到了国家的温暖。但在新的历史时期，我们依然面临着一些新情况和新问题：“民族地区发展迈上新台阶，但发展不平衡不充分问题仍然相对突出；各民族人口大流动大融居趋势不断增强，但影响各民族交往交流交融的因素仍然复杂多样；中华民族共同体思想基础不断巩固，但民族领域意识形态斗争仍然尖锐复杂；反分裂斗争取得重大阶段性成果，但美国等西方国家利用所谓‘民族问题’对我国遏制打压变本加厉，实现边疆长治久安任务仍然十分艰巨。”这些问题都和公共服务直接相关。因此，在以铸牢中华民族共同体意识为民族工作主线的新时代，需要优化公共服务供给，强化公共服务的纽带作用。

（一）建立可容纳多元诉求的公共服务需求体系

民族地区与其他地区相比，具有区域位置重要性、地缘政治敏感性、民族成分复杂性、宗教信仰多元性、文化习俗多样性、经济社会发展相对滞后等多重特殊性。特殊性的存在决定了少数民族群众的公共服务需求也内含特殊性，具体表现为民族多样性、多元复合性及分散差异性。当然，这种特殊性需求离不开普遍性需求的满足，二者平行并列、相互叠加构成了民族地区各族群众的公共服务需求全貌。因此，民族地区公共服务体系建设除遵循其他地区的一般原则外，还需遵循特殊性原则，充分尊重和照顾少数民族群众差异化的公共服务需求。满足少数民族群众的特殊公共服务需求，不仅是坚持“人民主体性”执政理念的内在要求，也是促进民族团结、社会和谐的必然选择。但目前，民族地区公共服务体系尚不健全，仍不能充分满足少数民族群众的多元化需求。一方面，伴随社会主要矛盾转化，少数民族群众的需求结构已从生存型需求、温饱型需求转向发展型需求和享受型需求，但民族地区发展不平衡不充分问题相对突出，公共服务在满足各族群众美好生活需要的期望上仍存在实然差距；另一方面，民族地区特殊性公共服务供给也呈现碎片化、模糊化状态。基于此，加快构建可容纳多元诉求的公共服务需求体系具有现实必要性和紧迫性。要在推进民族地区基本公共服均等化的同时，将民族因素纳入“国家地区”二元政策框架之中，实现地域范畴、民族范畴与国家政策的有效对接。

（二）建立精准高效的公共服务供给体系

精准高效的公共服务供给体系是回应人民诉求、让各族群众共享改革发展成果、巩固边疆稳定的重要手段。而建立精准高效的公共服务供给体系需要供给主体的互补合作与供给方式的不断创新。

第一，强化政府主导作用。提供公共服务是政府的内在属性。根据提姆·布尔顿等人的研究，各级政府在公共服务供给中，按照直接参与程度的高低，依次扮演着直接的提供者、授权者和协调员、支持者和资助人、公平的提供者、立法者和协调者五大角色。由于民族地区地广人稀、自然环境相对恶劣、社会情况比较复杂，地方政府的公共服务供应成本和难度较高，而且民族地区地方政府不仅肩负给本辖区内各族群众提供公共服务的职责，还承担着维护祖国统一、边疆安全和民族团结的特殊使命。但在现实情况中，民族地区地方财政薄弱，自给能力不足，这就需要各级政府在扮演好各自角色的同时，上下合力、协调配合。一是中央政府要加大财政转移支付力度，完善差别化的区域支持政策，充分发挥“全国一盘棋”的制度优势，继续实施区域协同发展战略、西部大开发、兴边富民、对口支援等战略政策，为民族地区公共服务建设输入必要的资源。二是民族自治地方政府要协调资源配置，提高转移支付资金使用效率，促进人事、财政、职能等资源下沉，为基层政府放权赋能，改变基层政府权责不匹配的状态。三是发挥乡镇政府的特殊重要性。由于民族地区区域辽阔，多位于边疆，中央政府、省（区）级甚至县级政府，与普通居民的空间距离，以及在此基础上形成的公共服务距离都非常远，而且由于民俗风情、语言文字等方面的差异，并不能精准了解和满足辖区内居民的公共服务需求偏好。因此，对于居住偏远的少数民族群众来说，他们对国家存在及国家作用的感受，主要源自直接提供公共服务的基层政府。在这种情况下，乡镇一级政权具有不可替代的重要地位，要重视乡镇政府的特殊重要性，推进关口前移，切实打通公共服务的“最后一公里”。

第二，推进社会多元主体协同供给。在利益和需求多元的新时代，根据民族地区的客观环境和既定的公共财政水平考量，仅靠政府力量难以满足公众对公共服务的现实需求。社会组织、志愿团队等社会力量具有灵活性、实践性与社会整合性的优势，能够弥补政府和市场在公共服务供给中的“失灵”。而且民族地区的社会组织立足本土、扎根基层，在维护社会稳定、促进民族团结等方面有着举足轻重的作用。因此，有必要将社会力量纳入制度框架，激活民族地区的各类社会组织，完善多元主体协同供给机制，充分发挥这些体制外的非正式资源的优势，提升公共服务供给水平与效率。

第三，创新公共服务供给方式。一方面，现代信息技术不仅突破地域、民族、文化局限，还为精准化了解人的需求创造了可能。民族地区各级政府要充分利用大数据和现代信息技术手段，提高公共服务供给的精准化和智能化水平。另一方面，要基于地域特殊性，继续扩大“流动公共服务”“一站式公共服务”的服务领域与辐射范围，丰富其运行手段，提高少数民族群众获取公共服务的可及性与便利性。

（三）建立完善的公共服务内容体系

公共服务内容要跟随时代发展更新完善，要顺应我国民族人口分布格局呈现出大流动、大融居的新特点和新态势，要立足百年未有之大变局的新形势。

第一，提高公共服务共享性，促进少数民族流动人口融居。少数民族流动人口融入城市，需要进行差序格局转化，经历进入、适应、共存、融入的过程。但这一过程并不会自动发生。由于少数民族流动人口受教育水平普遍较低，存在人力资本、社会资本、金融资本等方面的先天不足，再加上户籍制度横梗、社会保障缺失、公共文化设施适应度较低，以及部分社会偏见等主客观因素制约，其社会融入还面临着诸多难题。公共服务是少数民族流动人口权益保障的切入点，提高公共服务共享性，拆除“门槛”、破解“藩篱”，是帮助其更好地融入城市的关键。公共部门要不断改进公共服务，促进少数民族流动人口融居。一是要通过多种渠道为当地少数民族流动人口开展职业技能培训、国家通用语言培训、就业指导等，全面提高其人力资本。二是要完善流动人口的基本公共服务制度，推动基本公共服务和公共资源的配置由户籍人口向常住人口扩延。特别是流动人口最为关心的医疗和基础教育，要提高社会保障的可得性，逐步降低大城市对流动儿童入学的资格门槛，在教育公平上迈出更大步伐，真正实现基本公共服务均等化。三是要优化互嵌式社区环境，促进族际交往交流交融，形成多维度、全方位的各民族互嵌格局。四是城市民族工作要更多融入人文关怀，尊重少数民族风俗习惯。

第二，坚持物质与精神并重，守好意识形态阵地。面对百年未有之大变局，我国的意识形态安全，尤其是边疆民族地区的意识形态安全面临着多重威胁。一方面，西方意识形态渗透与文化倾销日趋严重；另一方面，境内外分裂势力利用“民族”“宗教”问题，散播分裂思想，蓄意制造民族隔阂，企图达到破坏祖国统一、民族团结的目的。习近平总书记强调：“解决民族问题，物质方面的问题要解决好，精神方面的问题也要解决好”，“文化认同是最深层次的认同，是民族团结之根、民族和睦之魂”。也就是说，维护意识形态安全和提高少数民族群众精神文化上的认同是做好民族工作的重要组成部分。基于此，一是要在尊重和包容差异性的基础上着力增进各民族的共同性。要大力发展公共教育、公共文化，坚定不移推广国家通用语言文字，将中华优秀传统文化有机融入各族群众的日常生产生活中，在丰富公民精神文化生活的同时，潜移默化地向国民普及国家倡导的价值观念、文化理念、思维方式和生活方式，增强少数民族群众对“双泛”思潮的鉴别和抵御能力，引导其树立正确的社会主义国家观，自觉认同“中国公民”的政治主体身份。二是做好公共安全服务，推进防范化解民族领域风险隐患体制机制建设，规范和引导宗教活动，推进藏传佛教、伊斯兰教的中国化，严厉打击极端宗教势力。三是要抢占舆论阵地，健全涉民族因素网络舆情联合引导管控机制、规范网络社群发展，牢牢把握舆论主动权，有效回击国际反华势力利用所谓“民族”“宗教”问题遏制打压、甚至肢解中国的企图。

六、结语

本尼迪克特·安德森将现代民族界定为“一种想象的政治共同体”，这一命题不仅蕴含了民族的政治属性，而且表明了民族在个体感知中具有“可建构性”，这一主观情感的建构过程即是共同体意识的生成过程。从这个意义而言，中华民族共同体意识是民众在情感心理结构上建构起来的对国家的认同。社会存在决定社会意识，中华民族共同体意识的形成取决于国家对于国民生存与发展等基本权利的维护和安全、公平、正义等公共需要的满足。换句话说，中华民族共同体意识的形成要看人民生活是否得到真正改善和人民权益是否得到切实保障。公共服务作为社会福利最大化意义上的公共产品，存在于民众的日常生产生活之中，能够满足国民的生存与发展基本需求，保障公民的社会权利，是民众感知国家、认同国家的重要纽带。公共服务的政治连接纽带不仅回应国家存在合法性问题，还能跨越血缘、宗族、地缘等同质性的社会界限，将普通人的生活所需和国家权力联系起来，形成“我们”的一体性关联。介此，公共服务成为铸牢中华民族共同体意识不可或缺的途径。

新中国成立以来，党和国家秉持“全心全意为人民服务”的宗旨，积极构建公共服务政治连接纽带，长期对民族地区叠加供给普遍性公共服务与特殊性公共服务，以满足少数民族群众多层次、多元化、个性化的生活需要，从而促进国家认同的生活化，进而达到强化共同体意识的目的。从公共服务的工具理性与价值理性透析，公共服务建构中华民族共同体意识遵循从感知到满意再到认同的由浅入深、由感性到理性的循序渐进规律。沿此，各族群众的中华民族共同体意识的认知链条不断延长和紧固，国家整体向心力不断聚合。

但我们也要看到，民族地区公共服务虽然取得了跨越式发展，但以新时代的现实关切和共同富裕的价值诉求审视，民族地区公共服务在满足各族群众日益美好生活需要的期待上仍有实然差距，在城乡区域之间的公平正义上仍存在“差序格局”，在以人的自由全面发展的权利保障方面尚有“文化堕距”。因此，在向第二个百年奋斗目标进军的新征程中，需要通过进一步推动基本公共服务均等化来实现各民族的“共同团结奋斗、共同繁荣发展”，使各族群众“在公共服务中感知国家”，增强对中华民族共同体的归属感和向心力。

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