【文章精选】赵继娣、何彦伟、汤哲群丨街头官僚优先处置何种任务？——一项基于离散选择实验的任务选择逻辑研究丨2022年第4期
街头官僚优先处置何种任务？
——一项基于离散选择实验的任务选择逻辑研究
◉ 赵继娣 何彦伟 汤哲群
【摘要】街头官僚在日常工作中不得不应付繁重的工作量、角色冲突和有限的资源，在这些约束下，他们处理问题的通常方法是优先选择处置一些工作任务而忽略其他任务。在决定优先考虑什么任务时，街头官僚通常会运用自由裁量权对众多任务进行评估。然而，到目前为止，街头官僚的任务选择逻辑仍是一个黑箱，学界很大程度上尚不清楚哪些任务属性影响街头官僚的任务选择以及如何影响任务处置。因此，本研究基于街头官僚理论、政治势能理论等构建了理论分析模型，假设街头官僚会通过领导重视、政策模糊、资源支持、绩效纳入这四项核心任务属性对任务优先处置顺序予以决策。城市管理执法人员（简称“城管”）是街头官僚的典型代表，我们通过在上海市城管样本中开展离散选择实验和访谈研究来测试任务属性的影响力，旨在厘清街头官僚在任务执行中的选择逻辑。研究结果表明，在决定处置哪些任务时，政策模糊性是最重要的影响因素，模糊程度高的政策在执行时可操作性较弱且存在潜在风险，因而城管特别倾向于置后相应任务、优先考虑相对明晰的任务。其次，绩效设置影响任务选择，通过量化绩效考核目标建立任务执行和绩效之间的联系，形成激励和问责双重作用机制，强化了与绩效挂钩任务的选择与处置。资源支持也是一个显著的因素，但影响程度相对较轻。相比之下，不同于理论推导及直观共识，领导重视的影响反而最弱。此外，街头官僚的选择性执法行为也存在群体差异性。最后，讨论了本研究发现对于规制选择性执法行为、降低政策执行偏差的理论和实践意义。
【关键词】街头官僚；选择性执法；自由裁量权
【作者介绍】赵继娣：华东师范大学经济与管理学部公共管理学院副教授，jdzhao@sem.ecnu.edu.cn；何彦伟：上海交通大学安泰经济与管理学院硕士研究生，heyanwei99@163.com；汤哲群：华东师范大学公共管理学院硕士研究生，865571620@qq.com。
【引用格式】赵继娣,何彦伟,汤哲群.街头官僚优先处置何种任务?——一项基于离散选择实验的任务选择逻辑研究[J].公共管理与政策评论,2022,11(4):69-84.
—文章结构—
一、引言
二、文献综述
三、理论分析与研究假设
（一）领导重视对任务选择逻辑的影响
（二）政策模糊对任务选择逻辑的影响
（三）资源支持对任务选择逻辑的影响
（四）绩效纳入对任务选择逻辑的影响
四、研究设计与方法
（一）研究对象
（二）离散选择实验
（三）样本收集
五、结果
（一）城管任务选择偏好影响因素的统计结果
（二）任务选择偏好的群体差异分析
六、讨论
（一）任务属性在街头官僚选择性执法中的相对重要性顺序
（二）街头官僚选择性执法中的群体差异
七、研究结论和政策建议
一、引言
党的十九届四中全会强调，要深化行政执法体制改革，推动执法重心下移，落实行政执法责任制和责任追究制度。“街头官僚”（street-level bureaucrats）是对行政执法体制末端人员的生动描述，公共政策最终由街头官僚付诸实践。街头官僚最典型的特征在于其所拥有的自由裁量权。
“选择性执法”（selective enforcement）用于描述自由裁量权所衍生的行为现象，是指执法者刻意采用区别对待或根据情势变化而灵活性执法，在时间空间上对执法事项（任务）以及执法对象（客体）有所选择。以城市治理为例，多项实证研究证明街头官僚在实施书面政策以及选择执法策略过程中采用选择性执法行为。尽管有研究发现选择性执法行为有助于街头官僚降低自身的执法成本，但选择性执法往往是街头冲突产生的根源。基于此，对街头官僚选择性执法的探讨是街头官僚研究中的重要议题，有助于进一步厘清街头官僚的任务选择策略与行动逻辑。
城市管理执法人员是基层治理体系中的重要力量，是街头行政研究领域的鲜活案例，其在处理诉件、街头巡查等实践活动中体现出街头官僚的众多特点。首先，城管人员长期处在应接不暇的紧张状态之中。城管需要面对辖区内擅自占用道路、违法建设等140余项违法行为的管控处罚，任务繁多而冗杂。其次，城管在众多任务中分配有限的注意力，以实现“一针穿千线”。城管会在不同任务间运用自由裁量权选择性执行，对一些任务“优先执法”而另一些任务则暂缓执行。例如，城管常将占道设摊和拆除违章搭建等视为主业优先执行，而将市政、园林等任务置后执行。因此，城管人员的“任务优先选择过程”为我们深入街头官僚的选择性执法行为提供了适切的研究场域。
作为处在行政体制末梢的解读者、执行者，街头官僚对于自由裁量权的运用是一个隐秘而持续的过程，体现出“细雨润无声”的特点。街头官僚理论指出执法任务的特征是影响街头官僚选择性执法行为的一个重要因素，任务属性的改变将约束街头官僚的注意力分配策略，从而改变选择性执法行为。因此，我们以任务属性为切口，基于政治势能理论、资源依赖等理论基础，探究不同水平的任务属性如何影响街头官僚选择性执法行为。
不同于对城管群体普遍采用的质性研究、访谈研究和调查问卷研究，本研究运用离散选择实验检验不同任务属性对街头官僚优先选择倾向的影响及任务属性的重要性排序。现实决策往往由多因素共同影响，离散选择实验更适合于在信息丰富的环境中了解决策行为，并可以同时检验多个假设。因而，本研究不仅可以验证不同任务属性对街头官僚优先选择倾向的影响，而且可以揭示属性间的相对重要性排序，能够比调查问卷等传统研究方法更为深入地剖析任务属性的作用机制。
本研究的主要贡献在于：一是打开街头官僚任务选择逻辑的黑箱，向理论研究者和政策制定者清晰地呈现了不同任务属性在影响街头官僚任务选择时的相对重要性顺序，以及每一项任务属性在多大程度上影响街头官僚的选择性执法行为，这一信息对于未来优化行政执法机制、提升组织管理效能方面具有理论指导价值；二是从任务属性视角深化了街头官僚理论中选择性执法行为影响因素的研究，为进一步探讨街头官僚选择性执法行为提供了理论与实证的支撑。此外，本研究将离散选择实验（DCE）应用于分析街头官僚选择性执法行为，进一步拓展了DCE在公共管理研究中的应用。
二、文献综述
作为处在官僚机构最末端、与民众直接打交道的群体，街头官僚扮演着政策制定和执行的双重角色，拥有广泛而受限的自由裁量权。街头官僚会根据不同工作环境而进行决策，这些决策往往涉及规则或法律的运用。自1980年Lipsky在其著作《街头官僚：公共服务中个体的困境》中提出街头官僚理论以来，自由裁量权的产生与运用始终是研究关注的重点。
自由裁量权是把双刃剑。学者普遍认同街头官僚拥有自由裁量权，但是面临自由裁量权边界与合法性的争议。一方面，部分学者担忧自由裁量权是街头官僚对原有法律、程序与规则的回应与变通，可能扭曲政策原本目标，认为自由裁量权被视为需要受到组织的控制。基于街头执法的研究发现，滥用自由裁量权可能加剧执法人员与执法对象之间的张力，阻碍政策实施落地。而另一方面，自由裁量权是使得街头官僚更愿意参与任务的真正落地实施的重要动力，对于自由裁量权的控制应更为审慎。基于医疗和教育领域的研究发现，自由裁量权是提高街头官僚执行意愿的重要条件，街头官僚需要适当的自由裁量权以在实际的情况中执行政策，提出完善监管体系、优化行政程序、细化自由裁量权的范围和幅度等方面的建议。
鉴于自由裁量权的运用是隐秘而持续的，选择性执法（行为或倾向）这一自由裁量权的衍生现象和结果可以表征自由裁量权的实际运用。选择性执法是执法主体根据不同的对象、情景、行为进行的有差异的执法活动。作为街头官僚在感到工作压力时的应对方式之一，选择性执法包含对于执法对象、时间、手段、行为以及依据等多方面要素的选择。基于城市管理执法人员的调查研究发现，选择性执法存在从温和到强硬的十种类型，而心照不宣的“默契互动”成为一线行政执法人员的行动逻辑之一。
街头官僚选择性执法的产生受到来自多方面因素的共同影响。Lipsky指出资源不足是自由裁量权产生的原因，进而产生选择性执法。此后Scott提出街头官僚个体因素、组织特性和服务对象特征是理解街头官僚自由裁量权与选择性执法的核心要素，其中组织因素的影响程度最高，而个体因素的影响最低。从组织因素来看，组织资源的约束是影响选择性执法的核心。由于执法事项的不断增加以及执法人员的数量有限，基层执行人员难以有足够的人力、物力完成执法。而从执法者个体因素来看，研究表明街头官僚的态度、能力以及执法风格对选择性执法产生影响。从执法对象来看，部分学者在政府部门、学校等不同情境中分析了执法对象的影响程度，验证了纷繁复杂的结论。基于不同的执行对象特征，街头官僚会采用优先帮助、降低惩罚程度等不同选择性执法行为。
街头官僚选择性执法的本质在于各种政治势能与约束-激励机制在“任务清单”上的表征，反映了组织控制的程度。在多任务叠加的基层治理环境中，街头官僚通常需要同时处理多份“任务清单”。街头官僚依据任务属性对“任务清单”上不同属性的任务进行区分，并对执行顺序予以排序，进而采取差异化的执行策略来完成任务。在中国基层治理场域中，政治势能与激励-约束机制的良性耦合是组织控制的必要前提。而无论是“压力型体制”还是“领导重视”的政策动力，均以具体任务为载体向街头官僚传导，而任务属性则正是两者的具体表现。基层实践中，街头官僚会基于“罚没收入”是否作为考核指标而调整任务顺序，而扶贫干部会根据政策任务是否清晰、考核指标是否明确而付出不同的努力程度。除此以外，一项关于荷兰公共卫生人员的研究发现，任务的可操作性和任务目标价值的清晰程度是解释任务执行意愿的最重要因素。而执行过程中任务监督薄弱也会诱导街头官僚对“次要政策”的放弃。
综上，自由裁量权的论争始终伴随着街头官僚理论发展，这也恰恰说明了自由裁量权需要在更多情境下进行更为深入的研究。另外，选择性执法在研究街头官僚自由裁量权运作的过程中被用作重要切口。国内外已有许多学者通过这一视角对街头官僚选择性执法的影响因素进行了纷繁复杂的研究，涌现了一些颇具启发意义的成果，但依然存在以下三方面不足：首先，以往研究多关注执法者个体因素以及执法对象因素，而将任务属性作为给定的常量，因此鲜有研究探问任务属性对街头官僚选择性执法的影响。然而这并不意味着任务属性是一成不变的。在街头官僚的实际工作情境中，街头官僚同时面对多个属性不同的任务，这些任务属性可能通过影响街头官僚的选择意愿来最终改变任务优先完成顺序，但如何影响是一个亟待解决的复杂问题。其次，大量研究采用定性研究的方式对街头官僚的选择性执法行为进行观察与分析，通过实际客观数据进行相关影响因素分析的定量研究鲜见。最后，尚无研究聚焦我国基层治理实践特点，以城市管理执法人员的执法任务为研究对象，对影响街头官僚的选择性执法的任务属性开展定量实证研究，比较不同影响任务属性之间的相对重要性排序。为此，本文将通过实证研究对上述问题进行探讨。
三、理论分析与研究假设
任务属性的内涵在于街头官僚通过了解任务属性，能够识别不同任务、明确任务目标。街头官僚可以根据不同任务所对应的任务属性安排任务执行的优先顺序，从而为深入研究街头官僚选择性执法行为提供了逻辑切口。通过探究不同类型、不同水平下的任务属性如何影响选择性执法行为，可以明晰任务属性影响街头官僚的过程与逻辑。同时，任务属性表征了科层结构的“约束-激励”逻辑，可以反映不同激励-约束限制对于街头官僚选择性执法的影响，探究这个问题可以帮助深化认识任务属性的作用机理。基于街头官僚理论、政治势能理论和资源依赖理论等，本文识别了街头官僚用以决策的四种核心任务属性：领导重视、政策模糊、资源支持以及绩效纳入。以下进行理论分析并提出研究假说。
（一）领导重视对任务选择逻辑的影响
政治势能理论强调中国公共政策的“高位推动”，能够帮助我们理解我国政策执行失灵或落地的原因。作为非制度化的政治信号，“政治势能”能够促成地方官员推动公共政策变现。该理论的核心观点认为，公共政策发文单位的位阶可展示不同强度的“政治势能”，各级领导的重视程度强化了“政治势能”的作用，而基层单位的执行个体能够识别政策背后的“政治势能”，并依据势能高低做出相应的执行策略。根据政治势能理论，我国的公共政策执行往往取决于“政治势能”与激励机制的耦合情况，通过设置激励性政治势能能够促进“政治势能”与激励的强耦合，形成政策执行的激励情景，从而推进公共政策执行。
“领导重视”是指领导依靠其行政权力形成纵向压力传导机制，从而解决某个特定问题的现象。“领导重视”普遍存在于我国公共治理体系，是科层运作中的一种重要治理形式。领导所重视和交办的任务体现了领导的注意力分配与激励导向。在“激励-约束”逻辑下，领导重视的事件往往是因为努力避免被问责，或为了向权力中心显示政绩，即“邀功式重视”与“避责式重视”两种价值取向。领导重视通常通过领导牵头成立工作专班、协调部门、财政支持等治理工具的组合实现最终的科层运作。而领导重视的持续性和响应性是领导注意力表达的关键。
在“上面千条线，下面一根针”的基层执法部门工作中，“领导重视”可能影响街头官僚的任务选择顺序。根据政治势能理论，街头官僚能够对上级政府政策与领导各项工作要求所蕴含势能加以理解并理性回应，根据任务指派的科层权威与压力对任务的优先执行顺序进行排序。在权力向上集中的官僚体系中，街头官僚需要得到上级的认可，逐渐形成“向上负责”的行为惯性。上级领导往往通过将自己所重视的工作任务与街头官僚的奖励、晋升和惩罚联结，从而实现政治势能与激励-约束机制的耦合，形成激励性政治势能。因此，本文认为领导重视是政治势能在任务属性上的显性表征，在中国政策执行体制中，领导重视是决定街头官僚是否选择某一任务的首要因素。领导重视的水平越高，街头官僚则越会倾向优先选择执行该任务。
假设1：任务受到的领导重视水平越高，街头官僚越倾向选择该任务。
（二）政策模糊对任务选择逻辑的影响
政策模糊是指公共政策本身缺乏清晰性和确定性的政策现象，体现在“决策者用含糊的、不太确定的形式表达政策目标，以增加应变能力”。研究表明，清晰的政策对于促使街头官僚自愿执行政策具有重要影响。政策的模糊性为变通执行提供了弹性和空间，既可能诱导因地制宜的积极变通，也可能滋生出扭曲、架空等消极变通。
美国学者Richard Matland提出的“模糊-冲突模型”为模糊政策的研究提供了重要理论支撑，其将政策属性划分为“模糊性”与“冲突性”两类，形成行政性执行、政治性执行、试验性执行与象征性执行四类政策执行行动。其中，模糊性是指政策目标实现手段上的模糊，而冲突性是指政策过程的多参与主体在政策目标认同上的差异。该理论指出，当政策的模糊性高但冲突性较低时，这种政策即称为模糊政策。Matland强调，执行情势是影响政策的重要因素，政策执行者会在一定“情景”下转变政策执行策略。在此基础上，我国学者结合本土实践提出基层执法人员在执行模糊政策时，会通过分析政策内容的方式，择取政策内容中的明晰部分将资源集中投入进去。根据政策的“清晰-模糊”程度不同，基层执行者在配置资源过程中会对政策进行选择执行：对于“清晰”的政策顺从执行，而对于“模糊政策”则变通执行。如政策过于模糊，缺乏执行标准和操作细节方面的明文规定，基层政策执行人员对具体的任务目标一知半解，遇到实际问题时倾向于采取选择性执行的策略。
街头官僚所面对的执法任务模糊程度越低，可能越倾向于选择该任务。根据“模糊-冲突模型”，模糊政策的执行受到情境因素的影响大，往往需要街头官僚投入更高的执法成本，因此往往采取“试验性执行”。对于街头官僚个体而言，其具有降低执行成本的自身需求，据此我们认为，当街头官僚面临多个任务时，其更倾向于选择模糊水平更低的任务，以降低自身执行成本。可以假设：
假设2：执法任务模糊水平越低，街头官僚越倾向选择该任务。
（三）资源支持对任务选择逻辑的影响
资源依赖理论的提出使得组织学研究开始关注组织对外部环境的依赖。早期组织理论主要以研究组织内部为主，几乎不考虑外部因素对组织运行的影响，因此这种观点被称为封闭系统模式。直到20世纪70年代，费佛尔和萨兰奇科提出资源依赖理论的核心假设，指出组织必须与它所依赖的环境中的因素互动，从而获得需要的资源。而组织对外部环境的依赖程度取决于三个决定性因素，分别是资源对组织的重要性、组织使用的程度以及资源的可替代性。其中，资源具体包括人员、资金、技术以及物资投入等。同时，组织具有选择的能力，倾向于通过寻找替代性的依赖资源，进而减少“唯一性依赖”，更好地应对环境。
执法资源是街头官僚在执法过程中用以完成执法工作的外部资源，通常包括人力资源、执法设备、技术资源以及资金支持等。“上面千条线，下面一根针”常用来形容中国基层工作任务的复杂性和艰巨性，即街头官僚常常难以获得充足的经费、办公支持、时间等资源，从而最终在政策执行中产生妥协。基层组织可能在面临内部人力、财力、权力、时间等资源短缺和职责同构的行政压力时出现选择性应付的现象。
街头官僚的任务选择逻辑可能受到其资源支持程度的影响。根据资源依赖理论，街头官僚在执行政策时不仅受到自身主观意愿与执法对象的影响，也依赖于外部环境的支持。其中执法资源对街头官僚执法具有重要作用，是执法过程中所必需的。充足的执法资源对高效地完成执法工作有很大的增益，而缺少必要的执法资源则可能会导致执法能力不足而使执法难度增加，进而引发选择性执法行为。街头官僚具有寻求替代性资源的倾向性，以更好地应对环境。当任务受到的执法资源支持水平更高时，个体可能更倾向于选择该任务。可以假设：
假设3：如果任务受到的资源支持水平高，街头官僚更倾向选择该任务。
（四）绩效纳入对任务选择逻辑的影响
绩效考核是政府对公务员实施管理的必要手段。合理地进行绩效考核能够激励基层行政执法人员认真履行职责，提高执法能力。与企业等私人部门的员工绩效考核相比，公共部门绩效考核具有考核法定性、考核标准多样性、考核过程社会参与性以及考核公开性等特征。
新公共管理理论是建立在“理性经济人”的人性假设之上的管理方法，其核心在于将结果取向的量化管理方法引入公共部门人力资源管理领域，强调通过量化分析使得基层工作人员明确目标责任，并将绩效评估结果与奖惩、工资、福利等个人利益联系，从而激励公务员的工作热情。该理论视角下的“激励-约束”机制不强调限制街头官僚的自由裁量权，而是通过绩效评价体系激励街头官僚良性使用自由裁量权。
本文认为绩效是否纳入可能影响街头官僚的任务选择逻辑。绩效纳入考核的本质是新公共管理理论所构建的“激励-约束”机制对街头官僚行为的控制。一方面，通过数量化的任务分解机制，即通过签订责任书的形式可将量化的任务分解到街头官僚个人；另一方面则体现为物质化的多层次评价体系。上级通过量化指标和物化考核将任务压力层层传递，基层组织及个人需同时完成多项任务。概而观之，一方面，上级通过绩效评估给予政策执行度高的执行主体更多的资金奖励，从而对他们形成激励；另一方面，自上而下的问责约束制度，绩效考核目标的设置，使街头官僚受到压力，进而改变其行为。因此，“激励-约束”双重作用机制对于街头官僚的选择性执行具有重要影响，两者相辅相成。
需要指出的是，不同的绩效目标设置方式对街头官僚行为的影响是不同的，并且如果在实践中一味追求量化绩效可能妨碍政策执行的质量。其原因在于街头官僚可能在绩效目标的驱动下，会选择能够提高绩效分数的方式来行动。例如，当绩效指标设置为硬性罚款指标时，基层执法人员更倾向于对比较容易罚款的相对人进行处罚，进而产生选择性执法，陷入街头官僚的约束困境。然而，当绩效指标设置为程序性或行为性指标时，可能以更小的行政成本实现对街头官僚自由裁量权的控制，减少政策目标的偏差。综上，可以假设4：
假设4：如果任务纳入绩效，则街头官僚更倾向选择该任务。
四、研究设计与方法
（一）研究对象
本研究选择上海市城市管理执法系统的一线城市管理执法人员作为研究对象。结合城市管理执法人员的现实工作来看，一方面，城市管理执法人员需要长期面对140余项违法行为的管控处罚，任务繁多冗杂；另一方面，城市管理执法人员能够在不同任务间分配差异化的注意力，有权对执法任务的优先顺序进行排序。城管是中国街头官僚中规模庞大也很具代表性的群体，已受到我国学者的广泛研究。因此，在城市管理执法人员群体中探究不同任务属性对选择性执法的作用，可以帮助我们回答任务属性如何影响街头官僚选择性执法这一重要问题。城管是中国特有的一种岗位，在国际上也许没有完全对应的工作，但卫生保障监督员、警察、收税员等一线执法人员均是与之具有同种职能性质的概念，都是指处于基层的同时也是在一线岗位上工作、直接与公民打交道的行政人员。
（二）离散选择实验
本研究采用离散选择实验（Discrete Choice Experiment，DCE）来分析街头官僚在日常决策中的选择性执法行为。DCE是以经济学中的需求理论和效用理论为基础，研究不同商品内部各个属性的特定组合对被调查者选择的影响程度的一种计量经济方法。DCE近年来开始被广泛运用于公共管理和政策研究中，并用作因果分析。该方法尤其适用于模拟真实决策场景中的权衡决策。如日常决策中街头官僚在面对多项执法任务、多个处罚方案时的选择行为。在此类的选择中，自变量是来自多个维度的不同属性，而不是传统研究中的单一因素。例如，政策制定者在进行疫情的决策时，会同时考虑生命、个体自由与经济发展之间的权衡。
本研究的DCE采用配对正交试验设计进行，要求研究对象在两项任务中选择一项优先执行。这样设计不仅可以探究被调查者的选择偏好，更可以了解选择偏好形成的原因。DCE可以同时估计影响决策者的各个独立特征的相对重要性。在此类实验设计的研究中，被研究者会看到多对任务（任务组）。每对任务中，两项任务各个特征的水平各有差异。被研究者需要在两项任务中选择自己更倾向的一项任务。通过使被试在进行决策时同时了解更多信息，DCE相较于传统调查研究可以在一次选择中提取多个任务属性的信息，从而提高了决策真实性与可信度。这一优势使得DCE更适合于在信息丰富的环境中了解决策行为。同时，本研究的离散选择实验可以对难以通过传统自我报告量表测量的任务属性的影响进行测量，因为实验中的选择方式可以让研究对象更便于表达自我的真实想法，降低社会赞许性偏差带来的影响。
基于DCE实验的设计要求，本研究任务属性以及其水平的选择是基于理论以及前期研究中对城管人员的深度访谈进行的。首先，领导重视的水平设置参考了真实场景中，城管人员与其直接上级的互动模式。当上级对任务重视时会与城管人员沟通，明确任务重要性，从而实现任务的高质量完成。其次，城管人员的执法资源水平主要体现在人员、物资及相关资金支持方面，因此在任务设计中均予以纳入。而政策模糊性往往体现在城管人员无法根据政策明确判定是否违法或具备执法条件。再次，绩效纳入是指城管执法人员的年终绩效考核是否会体现该项任务。最后，通过一次城管内部集中培训的机会，我们向58位城管人员呈现并讨论了任务设计以使得特征的描述与设置与真实决策环境一致。参与访谈调研的城管人员均表示能理解本研究所设计的实验内容与操作。
为增强决策任务的真实性，我们在四个任务属性以外还设置了任务的基本情境，包括“某区际接合部的占道设摊现象”以及“某违法建筑诉件的认定工作”。被试在小样本实验中对这两个基本情境的选择中未表现出显著的差异（p>0.05），因此我们对两个情境的设置进行了随机处理。
领导重视、资源支持、政策模糊、绩效纳入四个自变量，每个自变量均为两个水平，共形成16（i.e.，24）种不同组合。通过采用全因素设计，我们保留了16种不同组合，考虑了属性间的任意组合，使得特征间相互独立。通过采用镜像设计，我们通过变化任务属性每一水平将16种组合两两配对。比如，一项任务的领导重视高、资源支持低、政策模糊低、绩效纳入高，那么它的镜像配对任务为领导重视低、资源支持高、政策模糊高、绩效纳入低。表1给出了呈现给被试的一对任务示例。为控制顺序效应，本实验对每份问卷中任务属性的出现顺序进行了随机化处理。
此外，为检验被试实验结果的有效性，我们参照Jilke等学者的做法，将一对任务作为测试题。在该测试题中，一项任务简况（领导重视、资源支持水平高、纳入绩效、政策不模糊）明显优于另一项任务简况（领导不重视、无资源支持、不纳入绩效考核、政策模糊），被试未做出正确选择则视为无效决策，对应的被试记录将从最终数据集中剔除。
（三）样本收集
本研究的所有被试来自上海市城市管理执法系统，首先借助该局内部“乱设摊专项整治”培训的机会，共招募到来自上海市16个区的121名基层城市管理执法人员参与本次实验，被试覆盖了上海各区，并且市、区、街镇执法机构比例与实际比例相同，此后通过滚雪球方式继续招募到79名被试。在严格的测试任务辅助下，最终仅有129名被试通过检测，达到有效性要求。在初步数据分析的基础上，有针对性地选择了部分被试进行了个别访谈。实验数据和访谈记录均采取现场和在线两种形式获取，实施时间为2021年5月—7月。被试人口统计特征如下：从性别来看，男性82名（占63.6%），女性47名（占36.4%）；从年龄分布来看，30岁以下57人（占44.2%）、31～40岁65人（占50.4%）、40岁以上7人（占样本5.4%）。另据上海市城管系统内部统计资料，男女比例约为3∶1，0～30岁占比约为38%，31～40岁占比52%，40岁以上占比10%。比较两组数据，可见两者之间差距不大，这在一定程度上说明，本实验中被试群体的代表性较高，得到的结果能较好地反映和体现总体的情况。
虽然被试群体规模不算很大，但每个被试必须对8对任务档案进行评估，DCE实验设计允许我们将单个被试视为16个观察对象，产生16个观察值。因此，共形成2064个观测值的分析样本，能够提供足够的样本规模来检测多个属性的统计效应。
五、结果
（一）城管任务选择偏好影响因素的统计结果
本研究中DCE的因变量为二分变量，且被试的每次选择产生一对配对样本，我们采用条件Logit回归对研究数据进行分析。条件回归分析结果将提供各个属性的相对重要性排序，以及控制没有进入回归模型的变量影响。运用SPSS统计软件，以城市管理执法人员是否选择某任务（赋值：未选择=0，选择=1）为因变量，以基本任务属性为自变量，任务两两配对，基于最大似然法（Maximum Likelihood Estimation Method）对模型进行参数估计。统计结果如表2所示，呈现了模型拟合指标以及模型估计参数，包括回归系数（β）、标准误差（SE）、eβ以及其95%置信区间等。
图1呈现了各个任务属性在条件Logit模型中的系数，选取了每个属性的低水平（如领导不重视、政策清晰、资源无支持、绩效不纳入）作为参考水平，可以更直观地反映各属性对任务选择倾向的影响。图1中的横坐标为任务属性取值，纵坐标为回归系数的eβ值。图1中的点代表了表2中所显示的各任务属性回归系数的eβ值，线段表示eβ值的95%置信区间。当线段包含点时，表明结果在95%置信区间上显著。eβ可以理解为某一特定任务属性在改变一个单位时，相较于旧属性值，城管会在新属性值场景下优先选择某项任务的比率，反映了每个属性从较低的水平变化至表2中所呈现的水平时，优先选择该任务的比率变化。图1中横线代表的是β=0（eβ=1）的临界线，eβ值高于此线的任务属性与任务选择正相关，否则负相关。综合来看，研究假设中所涉及的四个解释变量均具有统计显著性。
首先，假设1认为领导重视是否会引起城管的任务优先选择执行。回归模型表明领导重视会对街头官僚的选择性执行产生正向影响，但影响程度较轻（p<0.05）。领导重视的情况下，城管优先选择该项任务的比率为选择另一项任务的1.185倍。
其次，政策模糊水平对城市管理执法人员任务优先选择倾向产生显著负向作用，即政策模糊水平越低，街头官僚越倾向于选择该项结果。实证结果支持了这一假设。城管选择任务模糊水平高的任务的可能性仅为选择任务模糊水平低的任务的可能性的0.399倍（p<0.01）。
再次，资源支持水平高的任务相比于资源支持水平低的任务更有可能受到城管优先选择（p<0.01）。结果显示，城管选择高资源支持的任务优先执行的比率是选择另一项任务可能性的1.748倍（p<0.01）。这一结果支持了假设3。
最后，检验了如果该项任务纳入绩效，街头官僚是否会更倾向选择该任务？结果显示，纳入绩效考核对城管的任务优先选择倾向具有显著的正向影响，即纳入绩效考核后，城管更有可能选择该任务优先执行。纳入绩效后，选择该任务优先的可能性是不选择该任务可能性的1.749倍（p<0.01）。
在条件Logit回归中，经标准化的回归系数可用于比较各属性的相对重要性。据此，我们比较发现城市管理执法人员对任务属性的选择偏好程度从高到低依次为：政策模糊（-0.919）、绩效纳入（0.597）、资源支持（0.559）以及领导重视（0.170）。图1也可视化地展示了任务属性的重要性排序。
（二）任务选择偏好的群体差异分析
为进一步检验本研究的主要假设，基于城管的人口统计学变量对实验数据进行了分类统计。具体而言，我们希望了解街头官僚的任务选择行为是否存在群体差异。因此我们检验了在（1）性别（男性、女性）；（2）年龄（30岁以下、31～40岁、41～60岁）；（3）工作时间（1-2年、3-5年、6-10年、10年以上）等人口统计学分类上各个任务属性是否存在差异。统计结果如表3所示。
首先，所有分类组的解释变量均具有统计显著性。所有分类组均表明政策模糊性、资源支持水平以及绩效纳入对于城管优先执法行为具有显著影响，其中政策模糊的影响效应最大，其标准回归系数的绝对值为0.79～1.25。
其次，男性和女性城管均认为政策模糊具有负向影响，但女性（n=752）对政策模糊性的敏感程度更高。相比而言，女性群体更重视是否纳入绩效，而男性（n=1312）则更关注是否有资源支持。有意思的是，男性更有可能优先执行领导重视的任务，而女性则表现出更不倾向于执行领导重视的任务。
再次，我们关注了不同年龄段城管的选择执法行为受任务属性的影响。我们发现，相较于31～40岁（n=1072）群体，30岁以下城管受政策模糊、资源支持和绩效纳入的影响均表现更弱。同时，领导重视行为对30岁以下（n=912）的城管不产生显著性影响。
最后，我们分析了不同工作时长的城管受任务属性的影响。我们发现，政策模糊、绩效纳入和资源支持对不同工作时长的城管都产生显著影响，并且政策模糊都被视为影响自身选择性执行最重要的影响因素。领导重视行为对工作3-5年（n=784）群体的任务选择产生了显著的正向影响，但对工作1-2年（n=432）、6-10年（n=544）以及10年以上（n=304）的城管影响不显著。
六、讨论
执法任务的属性如何导致街头官僚的选择性执法行为？不同街头官僚群体在面对相同任务属性时是否会做出不同的选择性执法行为？上述离散选择实验的结果有力回答了这些问题，具体来说：
（一）任务属性在街头官僚选择性执法中的相对重要性顺序
本研究对政策模糊性、资源支持、绩效纳入与领导重视在影响街头官僚选择性执法过程中的相对重要性进行了分析。研究发现，街头官僚在决定优先处置哪些任务时，政策模糊性是最重要的影响因素，其次是绩效设置与资源支持水平。需要指出的是，相比之下领导重视水平的影响最弱。这一结论不同于已有研究认为的领导重视在科层运作中所应发挥的重要作用，并从实证角度对如何理解领导在街头官僚工作中发挥的作用提出了新的思考。
政策模糊水平成为影响街头官僚选择性执法的首要因素其实是可以理解的。相较于本身就缺乏清晰性和确定性的政策，街头官僚更倾向于置后相应任务、优先考虑相对可操作的任务。这与已有相关研究结论相一致，即清晰的政策有利于促进街头官僚自愿执行政策。过于模糊的政策由于缺乏相应细化的执行标准，街头官僚在面对这类任务时体现出一知半解，并预期这类任务具有较高的执行难度。最终，街头官僚通过择取更为明晰的任务优先执行的方式降低任务执行难度，形成选择性执法行为。另外，在近年来的基层实践中，相较于“邀功”，街头官僚更关注“避责”。研究指出，随着社会问责的强势崛起和问责力度的加大，避责正逐渐取代邀功成为政府官员和街头官僚的主要行为特征。因此，街头官僚在任务选择过程中会将任务模糊性放在首要位置，因为模糊的政策可能会给街头官僚带来潜在风险，街头官僚选择不作为以达到避责目的。这在本研究的访谈中也得到进一步佐证。
如果因为有风险，执法最后导致行政败诉的话，会影响晋升，而且我们镇上的纪委或者领导会找你谈话，之前有过这类败诉案件。所以没有执法风险是我首先考虑的。（CG0-TZQ-3）
与避责现象相联系的是上下级间的压力型体制带来的强力问责，两者相伴而生。对于街头官僚而言，压力型体制的特点在于两方面。一方面是通过数量化的任务分解机制，即通过签订责任书的形式将任务分解到街头官僚个人；另一方面则体现为物质化的多层次评价体系。由于我国党政系统实行的是激励和惩罚并存，以激励为主的政绩型干部晋升体制。这一体系通过可以量化排名的政绩绩效体系，实现上下级之间的绩效关联与目标量化，最终形成激励和问责双重作用机制，强化了街头官僚的政策执行行为。因此，绩效纳入的情况提高了执法任务的重要性，成为街头官僚在考虑政策模糊水平之后第二重视的任务属性。
基层工作任务复杂、艰巨，资源可得性是基层开展工作的重要前提保障。科层组织高度分化，各个部门会从自身利益、资源与成本加以考量，在相互博弈中会牺牲原有政策目标。已有实证研究显示，街头官僚的政策执行策略会受到资源支持这类中观层面因素的影响。资源支持包括了街头官僚执行任务所需的资金、人力资源、权威与信息等相关资源。在纷繁复杂的基层工作中，资金支持、办公支持和时间资源都是街头官僚开展工作的重要前提保障。然而，由于科层组织结构会通过人事任免权对街头官僚进行管理与约束，因此其在政策执行过程中街头官僚即使资源支持不足，但往往也不会“不作为”，而是基于实际情境采用“调适性社会动员”、与上级相互配合，共同采取策略等方式应对来自更上级的检查和监督。访谈发现，在很多情况下，虽然执法资源不足，但执法人员仍然必须完成相关执法任务。这时他们往往会主动从群众自治组织调动多种资源来协助执法。因此，资源支持并不是街头官僚在考虑任务属性时的首要影响因素，仅位列第三。
很多时候即使执法资源不足，领导布置的一些该我完成的任务我还是要去做的，我会看有没有可以发动的群众自治组织，例如居委会、村委会，来协助我共同推进执法工作。比如说我会通过街道发动社区志愿者配合一起整治群租，和菜场自治组织一起配合取缔周边乱设摊。因为毕竟执法的内容都和他们的生活经营息息相关，完成执法工作对他们也是有利的。（CG1-YSS-2）
政治势能理论阐释了政策发文单位高级位阶和领导重视对中国公共政策落地的重要推动作用。在我国晋升体制中，领导重视与基层街头官僚的奖励、晋升紧密挂钩，优先执行领导重视的工作意味着未来更多的升迁机会。这在理论上说明了领导重视的高度重要性。然而，这一假设在本研究中并未得到充分验证。领导重视对于街头官僚的任务选择倾向的相对重要性缘何处于末位？调研发现，这其中一个可能的原因是基层城管队伍中部分领导对队员的管理能力有限。从2015年上海开启行政执法类公务员分类管理改革试点到中共中央办公厅正式印发《公务员职务与职级并行规定》以来，基层领导与普通城管队员之间的职级差异越来越小，甚至存在部分老队员职级比领导高的倒挂现象。另外，城管队员普遍存在的避责心态，即认为自己即使不完成领导布置的任务也会有别人完成，自己做不做不那么重要。而一旦执法过程中出现问题，则自身反而需要承担责任，影响自身晋升与薪酬待遇。
职务与职级并行以后，我们基层中队的职级晋升渠道打通了。虽然职务上是领导，但在职级上大家都是四级执法主办相当于以前的副科。所以既然是平级，他说的话对我的效力其实也不是太大。（CG0-TZQ-3）
（二）街头官僚选择性执法中的群体差异
为进一步研究不同街头官僚群体在面对相同任务属性时是否会做出不同的选择性执法行为，我们根据被试性别、年龄结构和工作时长为划分标准进行了进一步分析。研究发现，尽管男性与女性城管的选择性执法行为都受政策模糊性的负向作用，但是女性城管对政策模糊程度的敏感性更高。此外，女性群体更重视是否纳入绩效考核指标，男性群体则更关注任务是否有资源支持。
值得关注的是，女性与男性在面对领导重视的任务时表现了相反的结果。女性更不倾向于执行领导重视的任务。有研究表明，相比男性而言，女性在职场当中更倾向于取得平稳的工作，而非追求升迁。据此，女性城管不倾向于执行领导重视的任务，其可能的原因是在城管这类公务员职业中，女性追求升迁的意愿普遍较弱，可能会主动放弃在领导前表现的机会。
对于我个人来说，作为女性，我对于晋升的渴望没有男性这么大，肯定不会故意去迎合领导。晋升这种事让我老公做就好，如果领导布置的工作超过了我的能力范围，我肯定是要据理力争的。而且，现在家里孩子读书压力也很大，所以很多事情会以家庭为主。（CG1-YSS-4）
除此之外，也有部分女性城管认为无法在工作中得到领导的重视和尊重，因此也对领导采取对立的态度。
我们领导是男的，他觉得男队员能力比我们强，也不太重视我们，给我们的工作也都是可有可无的那种。尊重都是互相的，既然他不重视我们，我们也不用太把他当回事。（CG3-YYX-4）
不同年龄段街头官僚的选择执法行为受到任务属性的影响同样有所不同。领导重视行为对于30岁以下城管的任务选择偏好影响不显著。30岁以下群体属于90后，本研究认为这种选择偏好是由于其群体特征导致的。已有研究证实，90后群体不易受权威影响，在面对个人-工作冲突时更强调自由，表现出没有顾虑和限制。在其他三个维度的统计结果也同样表明，相较于31～40岁群体，30岁以下的城管受资源模糊、政策支持和绩效纳入的影响均更弱。
最后，我们分析了不同工作时长城管的选择性执法行为是否受任务属性的影响。我们发现，领导重视对工作1-2年、6-10年以及10年以上的城管均未产生显著性影响，却对工作3-5年的城管群体产生了显著性的正向影响。我们推测，这一群体正处于职业上升期，因此更加重视与领导的有效互动。而工作时长1-2年的城管为90后群体，强调自我的主观意识，受权威影响弱。而工作6年以上的群体在长期工作中已经积累了比较丰富的工作经验，资历往往较深，职业发展途径和发展空间基本定型。我国公务员晋升制度强调资历和经验，因此该群体晋升压力小，往往更关注任务的执行难度，即政策模糊与资源支持，而对于领导重视的事项关注不高。这种群体差异也进一步解释了领导重视对于街头官僚的任务选择倾向的相对重要性缘何处于末位。
七、研究结论和政策建议
街头官僚的选择性执法是政策执行过程中普遍存在的一大现象，分析街头官僚选择性执法的影响因素对于探究其形成逻辑具有重要理论与实践意义。
本研究的主要理论贡献在于，首先通过联系任务属性、街头官僚理论、政治势能理论等构建了一个理论框架，用以解释街头官僚在决定任务优先执行顺序的过程中会考虑的关键任务属性，包括领导重视、政策模糊性、资源支持性和绩效纳入四个维度。其中，不同于已有研究结论，本文通过实证研究首次发现领导重视对街头官僚任务选择逻辑的影响在各因素中最弱。其次，在研究方法上具有创新，通过采用全因素实验设计，并结合离散选择模型检验理论假设，能够区分不同属性的影响并呈现各个属性在街头官僚选择性执法行为中的影响程度，从而实证检验了不同任务属性在街头官僚选择性执法中的作用机制。本研究的实验设计相较于其他研究能够更贴合街头官僚执法过程中所面对的任务冲突。
研究发现，任务属性对街头官僚的选择性执法行为产生显著影响，但在不同具体维度上的影响程度存在差异。街头官僚会首先关注政策模糊，其次是绩效纳入与资源支持，领导重视的影响程度最低。对被试的个体特征进行进一步细分分析后发现，女性城管比男性具有更高的政策模糊敏感性，更重视任务执行是否纳入绩效考核，而领导重视在不同性别的城管中出现了相反的影响。政策模糊、绩效纳入、资源支持的重要性次序在不同年龄段和不同工作年限的城管间不存在显著差异，而领导重视仅显著作用于工作3-5年的城管群体，也主要对31～40岁群体产生了正向影响。
基于以上研究结论，为进一步规范街头官僚的自由裁量行为，提出四方面政策建议：一是着力细化工作任务安排、规范化执法程序；二是优化绩效考核体系、实现精细化管理；三是合理化配置政策执行资源、多元提升政策执行能力；四是提升领导的组织管理水平、正视不同街头官僚群体的差异性。
本研究依旧存在一些不足。一是当前研究为横断面研究，研究对象局限于城管这类一线执法人员，来源较为单一，存在一定的局限性。未来研究可以考虑采用纵向设计、多来源取样的方法获得更为精确的结果。二是样本来源囿于上海地区，研究结论的普适性仍有待实证检验。未来可以其他地方的街头官僚进一步检验研究结论的外部有效性。三是本研究对任务属性的测量有一定局限性，未来可进一步考察更多特征水平以及其他属性特征如何影响街头官僚选择性执法行为、任务处置逻辑与最终执行效果等尚未充分挖掘的理论命题。
扫描二维码免费下载全文
本期目录
更多精彩 敬请关注
本期专稿
杨开峰丨全面理解、深入领会，加快构建中国自主的哲学社会科学知识体系
专题研讨：技术与治理研究
孟庆国、王友奎、陈思丞丨官员任期、财政资源与数字时代地方政府组织声誉建构——基于2000万条省级政府网站数据的实证研究
陈鼎祥、刘帮成丨人工智能时代的公共部门人力资源管理：实践应用与理论研究
专题研讨：注意力分配研究
赵继娣、何彦伟、汤哲群丨街头官僚优先处置何种任务？——一项基于离散选择实验的任务选择逻辑研究
陈那波、张程丨“领导重视什么及为何？”：省级党政决策的注意力分配研究——基于2010—2017年省委机关报的省级领导批示
论文
杨志云丨开放的务实主义与策略性收放：新时代中国特色社会组织发展的机理阐释
周凌一丨正式抑或非正式？区域环境协同治理的行为选择——以2008—2020年长三角地区市级政府为例
吴高辉、郭小聪丨党建何以引领脱贫目标的实现？——政党引领与国家基础权力比较视角下的多案例研究
研究综述
李晓倩、戴乐融、刘小雨丨实验方法在公共管理研究中应用的最新进展——基于国际期刊发表（2017—2021）的系统性文献综述
微信推送·2022年第69期