重磅 | 欧盟外国直接投资审查第二份年度报告

关于欧盟外国直接投资审查的第二份年度报告

欧盟的外国直接投资趋势和数据

2021年，全球外国直接投资（FDI）从2020年疫情引起的放缓中回升。2021年全球流入量达到1.5万亿欧元（图1），与2020年相比增长了+52%，与2019年COVID-19之前的水平相比增长了+11%。

欧盟为2021年的全球复苏做出了贡献，其内向外国直接投资为1170亿欧元，占世界水平的8%（2019年为27%），与2020年的水平相比下降了31%，与2019年相比下降了-68%。欧盟的结果是由爱尔兰、德国和卢森堡的内向外国直接投资的减少和荷兰的撤资所驱动。

图1：世界和欧盟的外国直接投资流入量

2021年，尽管外国直接投资流入总量下降，但强劲的股票市场和商业信心的恢复导致全球并购（M&A）和绿地交易增加，但在欧盟27国还没有（图1）。与2020年相比，欧盟的收购和绿地投资数量分别增加了+32%和+12%。

然而，收购仍然比2019年达到的水平低9%。在绿地投资方面，与疫情前一年的差异达到-39%。欧盟27国的外国交易累计流量的上升趋势证实了欧盟国家对外国投资的开放性，尽管疫情造成了放缓（图2），在过去五年中，每年平均增加超过2100个收购和3200个绿地投资。

图2：2015-2021年进入欧盟27国的年度累计交易数量

按外国司法管辖区划分的同比数据显示，2021年大多数来源国的交易和项目数量都在增加（图3）。美国是2021年最大的外国投资者，占所有收购项目的32.3%和绿地投资的39.4%，其次是英国，分别占25.6%和20.9%。值得注意的例外是中国和日本，都保持在2020年的水平以下。尤其是中国，在2021年所有外国收购中占2.3%（低于2020年的3.4%），在绿地投资中占6%（低于2020年的7.1%），尽管一些宣布的大型并购和绿地投资使中国的投资额在2021年上升到90亿欧元（从2020年的65亿欧元），但交易量未能起飞。

中国严格的资本控制和投资活动集中在核心行业领域，对2021年的中国交易活动产生了负面影响。虽然在2021年，大多数司法管辖区的股权收购达到了COVID-19之前的水平，其中一些甚至比2019年的水平有所提高，但绿地投资项目与2019年相比仍然较少。水平。这里唯一的例外是境外国家（2021年有133个项目，比2019年的106个有所增加 106个）和俄罗斯（2021年有46个项目，高于2019年的20个）。

图3：2021年和2020年收购股权（左）和绿地投资（右）的数量--按外国司法管辖区分列（前十名投资者）

尽管分析人士对2022年的前景持乐观态度，因为他们预计疫情最糟糕的时期已经过去，但随着俄乌冲突，希望正在迅速消失。能源成本(在冲突之前就已经产生影响)和原材料成本急剧上升的经济影响，以及供应链中断(尤其是关键原材料和关键技术)的经济影响程度，以及仍未充分评估的全球活动和贸易疲软，将影响欧盟的交易达成势头，可能导致对2022年的初步积极立场的向下修正。

按目标欧盟国家划分的交易数量显示，与2020年相比，2021年的外国交易数量普遍回升（图4）。德国在外国投资者完成的所有收购中占16.4%的份额，是2021年的首要目的地，与2020年相比，交易数量增加了20%。西班牙、法国和荷兰紧随其后，外国交易份额分别为13.8%、10.7%和10.5%，与前一年相比，年增长率为两位数。2021年，西班牙在欧盟最大的外国绿地投资接受国排名中名列前茅（占总数的22.2%），在法国和德国之前，分别为12.7%和11.2%。与2020年相比，这两个国家和意大利是唯一在2021年外国项目未能起飞的前十大绿地投资接受国。

图4：2021年和2020年收购股权（左）和绿地投资（右）的数量–按目的地国家详述（欧盟前十大接受国）。

仔细观察外国投资者的目标行业可以发现，ICT（信息和通信技术）和制造业正在推动欧盟的外国交易回升。图5）。ICT在收购中排名第一，在绿地投资中排名第二（仅次于零售业），占2021年新收购的30%和新绿地投资的15.4%。与2020年相比，分别增长了34%和15%。制造业占外国收购总额的25.9%，占外国绿地投资的12%，紧随其后，与前一年相比，2021年分别增长了38%和+12%。

与2020年相比，各主要行业对外交易呈现新动能，部分行业达到甚至超过疫情前水平。在股权收购方面，2019年在ICT、专业和科学活动以及建筑等领域的收购水平已经达到了+27%、+8.3%和+10%的水平。相反，外国绿地投资对经济复苏的适应性更强。

除了酒店行业，2021年的绿地投资落后于2019年的水平，尽管在2020年暴跌后呈积极趋势。

图5：2021年和2020年的收购（左）和绿地投资（右）的数量 - 按 NACE部门（前五类）

进一步的细节

关于上述数字的更多细节，见欧委会工作人员工作文件第1节。在那里，提供了关于每个成员国和部门的影响和恢复的额外数据。该文件提供了更多的数据，包括每个成员国和部门的影响和恢复情况，在欧盟的外国投资者的来源，以及在欧盟的外国投资者中的外国国家参与情况。

2021年成员国的立法发展

欧盟外国直接投资筛选条例和欧盟成员国的外国直接投资筛选机制

虽然欧盟外国直接投资筛选条例并不要求成员国建立国家筛选机制，但欧盟委员会继续在政治和技术层面上鼓励成员国采用、调整和实施国家筛选机制。最近，欧盟委员会在2020年给成员国的关于在欧盟公共卫生危机和经济脆弱时期如何使用外国直接投资筛选的指导意见以及2022年给成员国的关于来自俄罗斯和白俄罗斯的外国直接投资的指导意见中，呼吁成员国建立一个全面的筛选机制。

欧盟委员会正在积极促进所有成员国的这一发展，促进国家立法进程的进展和调整。在整个2021年，欧盟委员会通过技术和政策指导、技术会议和信息交流（包括交流最佳做法）来协助成员国。

然而，尽管有这种定期合作，而且各国审查机制之间也有一些重要的相似之处，但各成员国在外国直接投资的正式审查、适用时限、部门范围、通知要求和其他因素方面仍有很大程度的差异。因此，欧盟委员会仍然致力于支持国家审查机制的统一，并预计所有27个欧盟成员国将很快建立一个国家FDI审查机制。

在所有27个成员国中建立一个国家筛选机制是必要的，以保护欧盟免受来自第三国的潜在危险的外国投资。它将确保所有27个成员国和欧委会审查有关的外国直接投资，从而保护成员国和欧盟的集体安全，以及单一市场的安全以及它所允许的非常高水平的经济一体化。

概述成员国的筛选机制或正在建立的过程

全球疫情和最近全球供应链的中断使某些关键行业的关键性成为焦点，如医疗保健和能源。因此，许多欧盟成员国要么采用新的国家筛查机制，要么更新和扩大了现有机制。2021年，三个成员国采用了新的筛选机制，六个成员国修改了现有的机制。到2021年底，有7个成员国已经启动了咨询或立法程序，以建立国家筛选机制。总的来说，在2021年，所有欧盟成员国中有三分之二的国家已经制定了外国直接投资筛选立法。外国直接投资筛查在欧盟的发展势头越来越好。

下面的地图概述了欧盟成员国的立法现状。

2021年欧盟成员国的发展情况—外国直接投资筛选机制

到目前为止，27个欧盟成员国中的25个国家都是如此：

· 已有国家外国直接投资筛选机制；或

· 采用新的国家外国直接投资筛选机制；或

· 修订了现有机制；或

· 启动了协商或立法程序，预计将通过一个新的机制或对现有机制进行修正。

下表概述了所有27个成员国在2021年的立法情况和发展。

对国家立法的大多数修正都围绕着三个主题：提升筛选程序，扩大覆盖部门，以及延长国家机制的有效性。例如，法国降低了对非欧盟投资者的投资进行筛选的门槛，现在还要求投资者在提交其他文件的同时提交欧盟通知书 "B表"。德国引入了各种程序上的变化（例如，增加了16个与新兴/敏感技术有关的新案例组），对需要通知的资本和投票权的获取采用了新的门槛，并对投资者提出了新的要求。意大利扩大了其现有筛选机制的适用范围。拉脱维亚，除其他外，扩大了国家当局要求投资者提供进一步信息的权力。立陶宛，除其他外，调整了其认为重要的企业和战略基础设施的清单。匈牙利在其立法中增加了目标公司的进一步活动，要求对计划交易进行通知。最后，其他几个成员国表示，他们目前正在计划对其现有机制进行修正。

关于成员国国家筛查立法发展的更多详细信息，可在欧委会工作人员工作文件中找到。另外，欧盟委员会还保留了一份国家立法更新的清单。

欧盟关于外国直接投资筛选的合作机制

1. 根据《外国直接投资筛选条例》发出的通知和采取的其他行动

第三章总结了国家层面的筛选活动水平。它记录了那些在国家层面上抓住的、符合《外国直接投资条例》规定的筛选条件的投资。

2021年，13个成员国根据《外国直接投资筛选条例》第6条提交了总共414份通知，而第一份外国直接投资筛选年度报告所涵盖的期间只有11个成员国。五个成员国，即奥地利、法国、德国、意大利和西班牙，占85%以上的通知。通知的交易在投资目标的行业、最终投资者的来源和交易的价值方面差异很大。

交易数量最多的五个部门是信息和通信技术、制造业、金融活动、批发和零售-以及建筑业（在第一份年度报告中，"建筑业 "被纳入 "其他 "类别）。前三个部门与第一份年度报告中的部门相同，但顺序不同。

图8- 2021年总体主要目标行业

从交易的价值来看，大多数交易的价值低于5亿欧元，但最大的一部分(34%)超过5亿欧元。

图9 – 2021年每笔通知的外国直接投资交易的相应价值

所通报的交易在价值方面显示出广泛的范围，最低的交易价值为1欧元，最高的约为290-310亿欧元。

《外国直接投资筛选条例》规定，对外国直接投资交易的评估可能分两个阶段进行。所有通知的交易都在第1阶段进行评估，只有少数交易进入第2阶段。第2阶段意味着对可能影响一个以上成员国的安全或公共秩序，或对欧盟利益的项目或计划造成风险的案例进行更详细的评估。第2阶段的案例最终可以由欧盟委员会就有关案例发表意见来结束。

在通报的414起案例中，86%的案例由欧盟委员会在第1阶段结案，其余11%（上一份报告为14%）进入第2阶段，并要求通报的成员国提供补充信息。在本报告的截止日期，其中3%的案例仍在进行，即尚未在第1或第2阶段结案。

欧盟委员会在开启第2阶段时要求提供的额外信息有很大差异，这取决于具体的交易和支持通知的信息的细节和质量。

图10 - 第1阶段和第2阶段结束的案例以及正在进行的案例

所要求的信息通常包括以下一项或多项内容：目标公司的产品和/或服务的数据；所涉及的任何产品可能的双重用途分类；客户、替代供应商和市场份额；交易后投资者对目标公司的影响；目标公司的知识产权组合和研发活动；以及投资者及其战略的其他决定性特征。要求提供这些信息是为了更好地评估目标公司的重要性或投资者带来的潜在威胁。

在第2阶段的案例中，主要涉及的部门是制造业、ICT和金融活动。制造和ICT占所有第二阶段案例的76%。信息通信技术(ICT)领域从上次报告的17%大幅增长到这次报告的32%。

图11 - 2021年案例中的第2阶段主要目标行业

在顶级领域-制造业，它包括关键基础设施和/或技术，即国防、航空航天、能源、卫生（包括制药）和半导体设备。国防和航空航天几乎占了该领域通知的一半（45%）。

图12 - 2021年第2阶段的制造业子行业案例

9个成员国提出了47个第2阶段案例。对于所有第2阶段案例，成员国提供所需资料的平均期限为22个日历日(第一份报告为31个日历日)，范围为3至101天(第一份报告为2至101天)。

《外国直接投资条例》没有规定成员国必须作出回应的确切时限，但在收到全部信息之前，《条例》规定的时限暂停。

至于最终投资者的来源，在2021年通报给欧盟委员会的414起案例中，五个主要来源国是美国、英国、中国、开曼群岛和加拿大。俄罗斯在这些案例中占不到1.5%，白俄罗斯占0.2%。

图13 - 2021年案例中最终投资者的来源

在2021年通报的所有案例中，28%（第一次报告为29%）构成了多辖区外国直接投资交易，因为它们涉及（并由）几个成员国通报。此类通知的主要部门是信息和通信技术、制造业、批发和零售以及金融活动。

表-多辖区外国直接投资交易和主要部门

除了根据《条例》第6条通知的所有案例外，欧盟委员会在2021年没有使用《条例》第7条（但如第一次报告中所述，以前使用过）。第7条允许欧盟委员会依职权对其了解到的某一成员国的投资进行筛选，并独立于该成员国是否有自己的筛选机制的问题。

至于根据《条例》第6、7或8条通过的欧委会意见，根据《条例》第10条，这些意见仍然保密。因此，本报告中不能公布关于个别意见的信息。

在所有通知的案例中，只有不到3%的案例发表了意见（与第一份年度报告中的数字相同），而且只有在案例情况需要时才会发表意见，更具体地说，就是投资者提出的风险状况和投资目标的重要性。在发布时，任何建议的缓解措施都是相称的，并且是针对所确定的风险和关键性的。

欧委会的意见还可包括与进行筛选的成员国分享相关信息，并可就解决已确定风险的潜在缓解措施提出建议。最终将由投资发生的成员国决定交易，同时应适当考虑欧委会的任何意见。

上述数据得出的主要结论与第一份年度报告中的结论相同。

首先，通过欧盟合作机制处理案例的工作继续运作良好。在2021年通报的414起案例中，绝大多数（86%）在第一阶段结案，即很快结案，只有11%的通报案例（上次报告所涉期间为14%）在第二阶段结案，不到3%的案例导致欧委会提出意见。

第二，成员国之间的筛选有更加多样化的趋势。实际上，4个成员国占2021年收到的所有申请的大约70%，但在第一份年度报告中占86.5%。

第三，虽然大多数案例在第一阶段被迅速评估，即在规定的15个日历日内，但进入第二阶段的案例的持续时间显示出巨大的差异，因为成员国需要时间来回答欧委会关于补充信息的要求，他们往往取决于投资者对所要求的信息。

第四，根据《条例》通报的案例所涉及的主要部门（信息和通信技术、制造业、金融活动以及批发和零售业）以及最终投资者的来源（美国、英国、中国、开曼群岛和加拿大），基本上反映了本年度报告第一章和第一节所述的总体投资趋势。在根据《条例》通知的案例中，涉及的主要部门（美国、英国、中国、开曼群岛和加拿大）和最终投资者的来源，基本上反映了本年度报告第1章和所附工作人员工作文件第1节中所描述的关于主要部门和最终投资者来源的总体投资趋势。

第五，成员国通报的大量案例涉及《条例》第4条所列的一个或多个考虑因素。这主要包括关键基础设施、技术和两用物品、获取敏感信息，以及政府可能拥有或控制、或影响外国投资者。

2.俄乌冲突背景下，来自俄罗斯和白俄罗斯的外国直接投资

为了应对白俄罗斯的积极支持下的俄乌冲突，欧盟在2022年对这两个国家采取了大规模和强有力的一揽子限制性措施（"制裁"）。对俄罗斯的制裁旨在削弱克里姆林宫资助战争的能力，对俄罗斯政治精英中那些对冲突负有责任的人施加明确的经济和政治代价，并削弱他们的经济基础。鉴于白俄罗斯对俄罗斯的物质支持，欧盟对白俄罗斯采取了进一步制裁。对白俄罗斯的制裁旨在产生与对俄罗斯的制裁类似的影响。

虽然外国直接投资审查和制裁是不同的法律工具，各自有不同的目的和运作方式，但俄乌冲突要求我们对俄罗斯和白俄罗斯在欧盟内的直接投资保持更大的警惕。这超越了受制裁的个人或实体的投资。在目前的情况下，任何对欧盟关键资产的投资--直接或间接与与俄罗斯或白俄罗斯政府有关联、受其控制或影响的个人或实体有关--都可能对成员国的安全或公共秩序构成威胁的风险增加。

在此背景下，欧盟委员会于2022年4月通过了《关于来自俄罗斯和白俄罗斯的外国直接投资的成员国指南》，以确保特别关注来自与俄罗斯或白俄罗斯政府有某种关系的实体或个人对欧盟关键资产的投资。

3. 自2021年1月1日以来采取的步骤，并进一步展望未来

这份报告标志着欧洲政策的巩固，对保护欧盟的安全和公共秩序至关重要。事实上，成员国外国直接投资审查机制的建立和不断完善，2021年欧盟合作机制的进一步发展，以及与伙伴国家的外国直接投资合作，包括通过贸易和技术委员会外国直接投资工作组与美国的合作，使欧盟能够巩固欧盟审查制度的基础。在《条例》生效后的一年半时间里，欧盟已经是外国直接投资筛选领域的一个成熟和积极的参与者。

该报告证实了《外国直接投资条例》和合作机制的明显增值作用。它已被证明是一个有价值和有效率的工具。没有关于通知、意见或根据该条例采取的其他行动的泄密报告。适当地处理和保护为条例第6、7和8条目的而提交的任何信息，对于确保所有相关方，即交易各方、发出通知的成员国、其他26个成员国和欧盟委员会之间的必要信任至关重要。

为了促进《条例》的有效实施，并确保成员国根据《条例》第6条提交的通知具有更高的合规性和完整性，欧委会为投资者提供了更新的通知表格版本。它还提供了一份更新的常见问题文件（2021年6月）。

关于最佳做法，欧盟委员会继续促进成员国之间的交流，在疫情期间的虚拟交流之后，于2022年3月组织了所有成员国代表的首次面对面会议。经验表明，总体上还有进一步改进的空间，特别是在成员国确定的领域。然而，所有人都认为，该文书和合作机制的运作非常令人满意，为国家当局就有关交易作出最终决定和保护欧洲联盟的利益（项目或计划）带来了高附加值。

欧盟委员会坚信，更多的成员国将很快通过并加强针对潜在风险的外国投资的国家外国直接投资筛选立法和相关机制。这一立场已经被多次表达，特别是在2020年给成员国的关于在欧盟公共卫生危机和经济脆弱时期如何使用外国直接投资筛选的指导意见，以及最近给成员国的关于来自俄罗斯和白俄罗斯的外国直接投资的指导意见。所有27个成员国建立这样的机制，从而直接促进共同安全目标的实现，应该只是一个时间问题。拥有国家外国直接投资审查机制的成员国数量的增加，应导致外国直接投资审查条例下合作的加强。然而，由于经济环境的不确定性，未来通知的数量和性质就更难预测。

关于未来发展的途径，欧盟委员会在2021年启动了一项关于外国直接投资合作机制的研究。其目的是评估国家当局和欧盟委员会进行的筛选之间的衔接，并根据外国直接投资筛选条例的政策目标，确定任何重大的效率或有效性问题。该研究将有助于欧委会思考是否有必要在2023年修订《外国直接投资筛选条例》。该研究预计将在2022年夏天结束。

免责声明：由于时间水平有限，恐有疏漏错误之处，敬请原谅指正。以上内容外方言论，并不代表商会立场。

该法案规定，欧盟各上市公司需按年向监管机构报送董事会成员组成信息，如有违反将被处以罚款或被否决董事会成员的任命。

这项法案最早由欧盟委员于2012年提出，但在各成员国中争议较大。经各方长达十年的谈判，终于达成协议。欧盟委员会主席冯德莱恩在法案通过后表示，这对欧洲女性来说是伟大的一天。

目前欧盟所有上市公司董事会成员中女性平均占比30.6%，其中法国上市公司董事会成员中女性占比45.3%。

往期回顾

《周·知》| 欧盟仅剩2国尚无计划建投资审查机制 冯德莱恩主席三提中国

全文（full text）| 欧盟国际采购工具（International Procurement Instrument ）

全文|欧盟外国补贴的协议文本（中文编译及原文链接）

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