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【思享】孙佑海、王操 ：国土空间治理现代化及其法治向度
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原文来源于《学习与实践》2022年第1期，内容以刊物发表版本为准。为方便编辑，相关注释已省略。
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摘要：国土空间治理现代化本质上是一次全面的结构性转型，其具体表征为通过国土空间治理改革，推进国土空间治理体系与治理能力由碎片向一体、由单一向多元、由失衡向调和以及由无序向有度的四重转向。国土空间治理现代化需要依托法治实现对改革成果的固化、对分散立法的整合、对空间权益的协调以及对治理效能的保障。国土空间法治现代化应以良法善治为目标导向，以配置有序、利用高效、发展永续、参与自由的空间正义为价值取向，进而建构起以法律规范、法治实施、监督保障为框架的国土空间法治系统。
关键词：国土空间；治理现代化；良法善治；空间正义；法治系统
基于此，近年来学界关于国土空间治理现代化的讨论愈发高涨，但多数研究或仅将国土空间治理现代化作为研究背景与论证语境，或是对国土空间治理体系和治理能力现代化内涵的简单阐释，而未能对其本质予以深入挖掘。为数不多的从法治角度切入的研究几乎均聚焦于国土空间规划立法这一微观领域，从定位、体例、框架、路径等侧面勾勒出“国土空间规划法”的大致轮廓，而少有尝试探析国土空间规划现代法治的研究，亦难以对国土空间治理现代化及其法治向度进行宏观建构。有鉴于此，本文立足于国土空间治理改革实践，剖析国土空间治理现代化之实质，厘清法治与国土空间治理之间的内在关联，以期为国土空间治理现代化及法治化建设提供些许智识。
一、国土空间治理
改革的多重转向
新中国成立以来，我国国土空间治理政策机制经历了从无到有、从有到优的渐进式发展。囿于时代局限，国土空间治理发展历程中的问题不断累积与演变。为此，我国近年来持续推行了一系列国土空间治理改革举措，旨在克服传统国土空间治理模式之不足，破解国土空间治理的现实难题。
（一）由碎片
转向一体
（二）由单一
转向多元
（三）由失衡
转向调和
（四）由无序
转向有度
综上所述，国土空间治理现代化意蕴可从一系列国土空间治理改革举措中归纳而得。基于改革层面碎片至一体、单一至多元、失衡至调和以及无序至有度的四重逻辑，国土空间治理现代化可被简要界定为：为传统国土空间治理模式注入系统、民主、公平、科学等现代性要素，推动其现代化变革与转型，进而实现国土空间治理模式和治理效能由低级到高级、从实然至应然的优化跃升过程。
二、国土空间治理
现代化的法治因应
法治是国土空间治理体系和治理能力的重要依托，推进国土空间治理体系和治理能力现代化是一个由传统治理向现代法治化治理转型的过程。国土空间治理领域组织结构、技术手段等方面的一系列改革举措大大加速了国土空间治理现代化进程，但尚处过渡期的国土空间治理不可避免地要直面新旧制度的冲突与抵牾，法治需求亟待回应。
（一）改革成果
的立法固化
（二）分散立法
的系统整合
功能主义立场下，我国国土空间治理机制基本上遵循了“点对点”的问题式构建模式，却未能围绕国土空间整体进行系统性统筹。例如，为划定空间底图而实行国土空间规划制度，为限制空间用途而实行国土空间用途管制制度，为恢复空间功能而实行国土空间生态修复制度。虽然当前通过建立国土空间规划体系、统一国土空间用途管制以及国土空间综合整治等改革措施，初步实现了由单向治理向系统治理的跃升。但从宏观维度看，国土空间规划、用途管制、生态保护修复三项制度仍分别由不同的法律予以规范，每项制度仍自成体系、相对独立。（详见表1）从微观角度看，当前虽已在国土空间规划体系与管理体制层面实现了“多规合一”，却并未实现法律层面的及时跟进。《城乡规划法》《土地管理法》等各项法律规范依旧是空间规划的主要渊源，国土空间规划立法陷入了滞后与分散的双重困境。
缘于国土空间治理所呈现出的多元性，国土空间法治化天然地被赋予体系统合的角色定位。具言之，须以法典化思维推进国土空间法治化进程，即以整体主义立场、系统论方法作为理论依托，通过制定新法凝练共识规则与一般原则，吸收分散立法，妥善处理国土空间治理框架下各项法律规范的逻辑与衔接关系，实现对国土空间领域的立法整合。
（三）空间权益
的协调配置
空间即是权益，为谁拥有、由谁配置、如何配置是其始终难以回避的问题。基于自然资源国家所有权控制的宪法渊源以及对国土空间宏观调控与微观管理之需要，我国形成了以行政监管为核心的国土空间治理结构，自然资源行政主管部门实际上主导了国土空间开发利用活动。现代化进程之下的国土空间治理主体呈现出多元样态，但传统扁平的“命令—控制”式治理模式严重抑制了市场、社会公众等主体参与国土空间治理的积极性，个体权益无法得以充分地彰显与保障。与之相对，国土空间行政权力过于集中致使治理系统内相互掣肘与彼此内耗的问题极其严重，无形之中削弱了治理效能，平添不必要的治理成本。为改善当前国土空间治理结构中“重公法管制、轻私法赋权”的失衡格局，拓展国土空间治理的主体类型与资源供给，2020年3月中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，特别提出“在符合国土空间规划和用途管制要求前提下，调整完善产业用地政策，创新使用方式，推动不同产业用地类型合理转换，探索增加混合产业用地供给”。其旨在理顺国土空间资源配置的公私顺位，在肯定市场调节作为资源配置的基础性地位、激活市场主体共建协同治理结构的同时，重申国土空间治理的公法底色与私法限度，实现政府主导性与市场自治性的协调统一。
然而，政府与市场双重治理逻辑下实用主义治理方式，忽视了国土空间治理的社会公共性。居于弱势地位的社会公众仅能被动地接受政府与市场“一厢情愿”式的空间供给。对于社会公众空间权益的保障与救济，法治或许是当下最佳甚至唯一的路径。一言以蔽之，需要在法治层面上划定政府国土空间治理的行为边界，在限制公权力的同时，为企业、公众等社会主体参与国土空间治理预留政策空间与探索余地，实现自单向权力控制向多元协调共治转化。
（四）治理效能
的法治保障
长期以来，治理效能低下、治理效果欠佳一直是国土空间开发与保护的痛点与难点。其突出表现为，各类空间规划编制内容重叠冲突，审批流畅繁琐、周期过长，实施流于形式、朝令夕改，规划无法得到切实且一贯的执行。究其原因，除制度架构与技术层面等客观因素外，更为关键的是国土空间治理措施的强制性与有效性缺欠、执行力与运行力不足，治理权威尚未被完全塑造。较之于其他治理模式，法治更具权威性、约束性与责任性，能够保证国土空间治理效果的充分彰显。国土空间治理的权威性直接来源于对各项治理措施法律地位之确认。如2019年《土地管理法》修正案第十八条虽寥寥数语，但初步奠立了国土空间规划的法律地位，为解决前述规划领域问题提供了初步支撑。此外，唯有法律规则才能对抗和约束行政主体恣意行使国土空间治理权力。除现行立法要求的国土空间行政主管部门需受政府与人大内外部审议及监督外，应另行配置行之有效的国土空间治理责任追究与惩处机制，严格对随意更改空间规划、肆意突破用途管制等国土空间治理失范行为的责任进行追究，并将实施效果作为规范政府治理行为的衡量依据。
三、国土空间法治
现代化的逻辑展开
（一）目标所指：
良法善治论
1．何为良法：形式理性与
实质理性的统一
仅从形式理性的单一侧面来认识国土空间良法之治，难免陷于“法律迷信”抑或“恶法亦法”之困境，而强调规范内在正当性的实质理性则可弥补这些缺陷。换言之，国土空间领域所立良法，除满足形式要求外，更需体现科学性与民主性。一方面，根植客观规律。保证国土空间立法依托于现实，在内容上体现与尊重国土空间治理的自然规律、经济规律以及社会规律，并以立法程序与立法技术为严格遵循。自然资源部多次开展规范清理工作，先后废止或打包修改了《划拨土地使用权管理暂行办法》《土地利用总体规划管理办法》等三十余部部门规章，保持国土空间治理规范供给的时效性与有效性。另一方面，回应人民诉求。根据《立法法》的民主原则——“立法应当体现人民的意志”，国土空间立法应以民众的广泛参与、多数人的利益要求为导向。例如，为化解国土空间立法专业性与通俗性、部门性与社会性间的张力，《自然资源部立法工作程序规定》特别强调开门立法，广泛征求有关内设机构、地方部门的意见，组织法律顾问、公职律师、专家和有关单位等进行论证，听取人大代表、政协委员的建议，并公开征求社会公众意见，以实现立法主体的广泛性、立法程序的合法性、立法实体的人民性。
2．何为善治：规则之治
与制度之治的协同
法治是预设规则之治。国土空间规则之治可理解为事先运用法律规则与程序确定国土空间治理方式，其在证成治理行为之合法性的同时，建立并保持一种大致确定的预期，以便利人们相互交往与行为。但如前所述，虽然我国国土空间法律体系早已形成，却严重滞后于改革进程，难以提供有效法治支撑。第十三届全国人大立法规划正式将“国土空间开发保护法”与“国土空间规划相关立法”分别列为第二类与第三类立法项目。自然资源部更是连续两年将“加强国土空间开发保护”设为部门立法重点，着手两法的论证与起草。然时至今日，两法仍处孕育之中，不仅尚未进入立法程序，亦未公布立法草案。面对立法进程趋于滞缓的困局，迫于现实需要，自然资源主管部门转而寻求难度更低、效率更高的国土空间治理规则建构路径。以国土空间规划为例，2020年自然资源部在短短一年内印发了《省级国土空间规划编制指南（试行）》《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》等一系列部门规范性文件，迅速建立起了国土空间规划规则支撑体系。
徒法不足以自行，仅有纸上规范却无制度载体，必然导致治理的低效与无能。制度之治要求一切国土空间治理活动均需置于以法律为表现形式的制度体系中运行，其较之于规则之治，更强调制度运行的长效与稳定。长期以来，我国国土空间治理活动具有“运动式”的面向，呈现出短期化与专项化特征。例如，为充分释放土地资源、拓展建设空间、保障发展用地、实现城乡空间重构，广东省集中开展“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造工作，并取得了显著的成效。然而粗放型的基层治理模式与突击式的管控措施使得“三旧”改造工作成为一定期限内必须完成的“政治任务”，进而导致改造中各方主体权责划分不清晰、规划目标不系统以及利益分配不均衡。况且，政策导向下的“三旧”改造工作并无权威规范依据，更多地表现为自下而上的基层探索，缺乏顶层系统性的制度设计，难以实现长效化。基于此，广东省总结十余年实践经验，于2021年颁布全国首部“三旧”改造省级政府规章《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》，搭建起涵盖规划管理、用地管理、收益分配、项目管理等多个方面的制度框架，为“三旧”改造与城市更新工作的有序、持续推进提供制度保障。
（二）价值旨归：
空间正义论
空间正义，是社会正义以空间物化方式的形塑，是其立体表征。大卫·哈维基于马克思主义政治经济学视角，首次将社会正义与城市空间相结合，并将“空间正义”定义为：社会资源以正义的方式实现公正的地理分配，不仅关注分配的结果，而且强调公正地理分配的过程。由此，“空间正义”被广泛应用于新型城镇化、邻避冲突、城市更新等领域，成为批判资本主义空间生产非正义性的理论武器，进而衍生成为城市空间治理的价值导向与根本遵循。较之于传统，置于国土空间法治现代化语境下的“空间正义”因注入了法治价值，故而具有更为多元的外延。其不仅在尺度层面实现由城市空间向国土全域的拓展，更在维度层面摆脱纯粹强调“公平公正”的单一面向，展现出秩序、效率、生态、自由等多样价值追求。
1．空间配置有序
2．空间利用高效
效率价值原属经济学范畴，其适用于国土空间治理则演化为国土空间资源利用所实现的“帕累托最优状态”，即以价值极大化的方式配置和使用国土空间。应依托资源环境承载力与国土空间开发适宜性评价，对每一区域进行用地的适宜性分区、开发的限制性分类和风险的警示性分级。对于不适宜开发的国土空间予以自然保留或限制，避免不当利用所导致的负效益，而对于适宜开发的国土空间则应保证其以最优方式被集约、精细地利用，深挖空间发展潜力。需要指出的是，所设定的空间功能用途并非单一，而具有多样性，即强调国土空间资源的多目标开发与综合利用，以实现一片空间区域多项功能的同时发挥，此亦是提升空间利用效率的路径之一。
3．空间发展永续
在生态文明建设背景下，优化国土空间开发保护格局、构建完善的空间规划体系，成为其体制改革的重要内容。后续一系列国土空间改革更是明确了开发与保护协调的空间治理导向，标志着我国国土空间治理迈入了强调生态保护和永续利用的新阶段。为此，一方面应依托国土空间规划机制，编制自然保护地专项规划，明确自然保护地发展目标、规划和划定区域，搭建以国家公园为主体的自然保护地体系，通过优化国土空间开发保护格局来提升自然保护的有效性。另一方面，对于因粗放式开发导致生态系统退化或受损的国土空间进行恢复、整治以及重建，提升生态系统服务供给与承载能力，进而实现国土空间的可持续发展。
4．空间参与自由
基于国土空间治理的公共政策属性，多方主体参与成为其应有之义。此不仅要求在制度机制层面疏通参与渠道，为参与主体提供必要空间，更需要充分保障其自主性。就前提条件而言，应首先保障参与主体的知情权。《自然资源部政府信息公开指南》将“国土空间规划等自然资源部编制的有关规划、计划”归类为根据法律法规规定和职责，在政府信息形成以后应主动公开。在实践层面，各省市相继将其国土空间总体规划草案予以公示，并面向社会公众公开征询意见。此外，公众参与作为公民自由权利之实现方式，必须为其设置救济程序。虽因《行政诉讼法》将空间规划界定为抽象行政行为而无法直接诉讼，但对于关涉重大行政决策、相对人人身财产的国土空间治理行为，则可在一定程度上被纳入司法程序。此外，关于国土空间事务的公众参与，应注意有利害关系和无利害关系公众的二元性区分，厘清两者在权能内容与规则程序上的差异。
（三）框架构建：
法治系统论
“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。”为达致良法善治目标及实现空间正义价值，应构建起由立法、执法、司法等多种要素耦合而成的国土空间法治系统，统筹推进国土空间治理现代化。
1．法律规范系统
构建完备的法律规范体系是建设国土空间法治系统的首要环节。必须认识到，即便立法进程趋于滞缓，“国土空间开发保护法”仍为补全国土空间法律规范体系内部构造之关键。论证过程中，缘于“国土空间开发保护”这一概念的语义含混与外延弹性，使得立法者难以准确把握该法功能定位与调整范围。对此，应准确把握“国土空间开发保护法”更新与统合的二元功用，将该法定位为国土空间领域内具有统领地位的基本法。需合理限定该法的规范边界，不宜将“全域、全要素、全流程”均纳入其中，致使其过于宽泛、笼统，而需聚焦国土空间治理的具体关照，利用“提取公因式”等立法技术实现核心制度机制的集约化呈现。基于此，国土空间规划、用途管制、生态修复等下位规范便可通过对“国土空间开发保护法”的解构与演绎得以生成。至于其规范形式则可不拘泥于狭义概念上的“法律”，而可尝试以行政法规、部门规章等形式来呈现。如自然资源部在2020年立法工作计划中为明确国土空间规划编制审批要求，计划制定“国土空间规划管理办法”。在打造“一核多级”的国土空间法律体系之外，亦应注重其与民事、行政、自然资源、生态环境等法律规范以及国土空间技术标准的有机衔接。
2．法治实施系统
3．监督保障系统
四、结语
本公号由武汉大学环境法研究所维护，与中国环境法网暨武汉大学环境法研究所官网 (www.riel.whu.edu.cn) 互补，与各位同仁分享环境法资讯 —— 武汉大学环境法研究所。
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