关键词/高等教育质量；质量保障；质量问责；质量文化

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     20世纪六七十年代以来，世界范围内兴起了一场持续到今天的质量运动。质量已经进入人类生活的各个领域，产品质量、经济质量、服务质量、生活质量、生态质量……成为人们耳熟能详的词汇。与此同时，质量标准、质量评价、质量控制、质量保障等专门的质量管理活动也得到快速发展。高等教育领域也不例外，质量成为高等教育永恒的主题。提高高等教育质量成为一个世界性问题，也是一个世界性难题，各国都在致力于解决自身的高等教育质量问题。从2005年开始，我国高等教育改革发展的重心逐渐转移到提高质量问题上来，高等教育质量建设成为重大主题。我们通过实施和推进“高等教育质量工程”，加大高等教育投入和条件建设力度，建立健全高校人才培养特别是教育教学过程基本规范，正在逐步形成具有中国特色的质量标准、质量评价、质量保障、质量监督和质量管理体系。

       目前，世界范围内的高等教育质量建设主要有三种模式，即政府主导模式（行政模式）、市场主导模式（竞争模式）和混合模式。我国高等教育质量建设主要采用政府主导模式，政府在高等教育质量建设中发挥着决定性作用。我们是在现有的高等教育体制机制下开展高等教育质量建设的，高等教育体制机制是影响高等教育质量的一个重要因素。创新高等教育体制机制，建设高等教育质量文化应该成为当前我国高等教育质量建设的基本方向。

      从系统论的角度来看，灰色系统是相对于白色系统和黑色系统而言的，是介于白色系统和黑色系统之间的一种系统，特指那些人们对系统的结构和功能有了一定了解和认识，但还没有完全认识和搞清楚的那类事物和系统。灰色系统广泛存在，是系统论研究的主要对象。高等教育质量也是一个灰色系统。

     1.高等教育质量是一个模糊概念

      关于教育质量，《教育大词典》曾经给出过一个定义，认为教育质量是指“对教育水平高低和效果优劣的评价；最终体现在培养对象的质量上”。这里的“教育水平”有两方面意义：一是指将教育作为一个整体来看，某国（某区域）或某一历史时期教育发展的整体水平；二是专指人才培养质量，即人才培养的效果优劣情况。人们往往从“外适性质量”和“内适性质量”来认识这两种意义上的“教育水平”。需要指出的是，教育质量往往要通过质量评价才能表现出来，才能为人们所认识。因此，教育质量标准非常重要。但对于教育质量的不同认识，影响人们对教育质量标准的认识。

      目前对于质量有两种典型认识。一是认为质量就是产品和服务的适用性，以及产品和服务对用户需要的满足程度。由于“用户需要”的差异性，不同的质量评价主体和质量感知主体，对于同一产品和服务可能会出现不完全相同甚至截然相反的质量评价；而且由于满足程度的主观性和用户主观需要的多变性，使得无法对质量进行统一评价。也就是说，质量具有主观性。二是认为质量即是符合质量标准和质量要求，而不是“好”，与质量判断主体的主观感受无关。这种认识主要存在产品生产领域和服务业之中，它强调质量标准的客观性、科学性和权威性。也就是说，质量具有客观性。

      教育质量不同于产品质量和服务质量，更难准确评价。如果说高等教育的“产品”是人才、科技成果和提供的直接社会服务的话，那么，为这种“产品和服务”制定质量标准近乎不可能。更何况教育的目的在于发展学生的个性，在本质上是基于学生的个性来开发潜能、发展个性、发展创造性。因此，本质上就不存在一个整齐划一的刚性的高等教育质量标准。高等教育所要坚决反对的正是用统一标准来塑造、培养和衡量人才。所以，高等教育质量内涵明确但无法准确计量，外延广阔无法准确把握，无法进行完全的质量量化评价。

      2.高等教育质量建设的内涵具有不确定性

      在高等教育质量运动中，“高等教育质量建设”成为一个核心概念和质量保障思想，即要通过高等教育质量建设来保证和提高高等教育质量。高等教育质量建设包括质量标准、质量调查、质量评价、质量控制、质量保障、质量改进、质量治理等众多既相互独立又紧密联系的方面和内容，由此带来高等教育质量建设内涵的不确定性。

　 就提高人才培养质量而言，由于人才培养质量受到多种因素的综合影响，并且无法对这种综合因素进行准确分解，导致高等教育质量建设内涵的不确定性。目前，关于高等教育人才培养质量的关键性影响因素，主要有三种典型观点。这三种典型观点分别是从教育活动的三要素（学生、教师、教育资料——学校文化）出发来看待人才培养质量的影响因素的。

     一是认为人才培养质量主要取决于学生的学习参与度和学习投入度，最终表现为学生的学习体验和学习获得感。这直接产生了“成果导向教育”（OBE）的质量评价理念，成为目前国内外学者普遍开展的学生投入度调查和学情调查的基础。在国外，最典型的学情调查是美国印第安纳大学高等教育研究中心组织开展的“全美大学生学习参与度调查”。国内则是清华大学教育研究院史静寰教授在引进和改造NSSE的基础上开展的“中国大学生学情年度调查”（NSSE-CHINA）。

     二是认为人才培养质量主要受到教师素质及教学投入（教师的专业精神）的影响。人才培养质量和水平的高低，主要取决于教师教学水平的高低和教育专业精神的有无。教师教学水平高，人才培养质量就有保证；教师的教育专业精神强，如具有崇高的教育责任感和使命感、热爱学生、对教学富有激情就会促使教师积极投入教学，关爱学生发展，提高教学质量。而关于学生学习投入度不高、学习兴趣不浓等问题，这种观点认为，这恰恰是要通过教师高水平教育教学所要解决的问题。因此，教育质量评价主要是对教师的教学质量评价；而高等教育质量保障，就主要在于建设一支高素质高水平教师队伍。

      三是认为人才培养质量与大学文化氛围有着高度相关性。特别是大学传统和学校文化潜移默化地影响着人才培养，良好的校风和学风，不仅对学生有熏陶作用和潜在的激励作用，而且对教师的教学有着导向性和规范性作用。因此，提高人才培养质量、开展高等教育质量建设的关键在于重视弘扬大学传统和培育学校文化，营造良好校风和学风。所谓“办大学就是办一种文化氛围”和“泡菜坛子理论”就是基于这种认识的理论观点。

      高等教育质量概念的模糊性和高等教育质量建设内涵的不确定性给我们的启示是：高等教育质量建设不可能像产品质量和服务质量那样有精确的操作模式和质量控制，但有一些方向性路径。其中，高等教育体制机制是影响高等教育质量的重要因素，改革和创新高等教育体制机制是开展高等教育质量建设的方向性路径。

      1.“双重体制”下的我国高等教育质量建设

      目前，我国高等教育体制机制是一种双重体制机制。高等教育的双重体制机制主要是指，在高等教育管理和资源配置方式上既有行政体制机制发挥作用，又有市场体制机制在发挥作用。这种双重体制机制，是我国高等教育长期实行的计划经济体制与20世纪90年代以来逐步引入的市场经济体制的简单结合的产物。

      目前我国高等教育领域实施的各种“工程”“计划”“项目”就是利用这种双重体制机制来运行的。如“211工程”“985工程”“2011计划”“新世纪教学改革工程”“高等教育质量提升工程”，还有最近出台的“双一流”建设方案……这些工程或者项目，都具有行政审批性质，并与办学资源密切相关。高校要列入这些工程之中，必须展开竞争，必须按照教育行政部门确立的标准和要求来做。

      这些工程的实施，导致高校主要面向政府所掌控的资源展开竞争，从而实现了政府管理部门对高校办学活动的管控。相对于计划经济时代的那些直接管控，这种管控方式更具有隐蔽性，甚至表现为高校自愿接受管控。同时，政府灵活穿梭在市场机制和行政机制之间，在哪些领域、在多大程度上运用市场竞争机制，政府管理部门享有绝对的自由裁量权。政府对高校办学拥有无限权力，实行全程控制，高校就只能是面向政府办学、对政府负责，而不是面向社会需要办学、对市场负责。这种双重体制机制极易滋长高校的投机办学思想和行为，使有的高校在办学中左右为难、无所适从，既不能适应市场竞争的资源配置方式也不能适应行政性资源配置方式；而有的高校则左右逢源、两者通吃，同时获得两种资源配置方式的好处。就高校办学而言，这种竞争是不公平的。

      十八届三中全会提出，必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。高等教育质量建设，必须进行高等教育管理体制和机制改革。不变更高等教育体制机制，就只能解决表面的质量问题，而不能解决深层次的质量问题。必须突破双重体制，让市场竞争机制在高等教育质量建设中发挥基础性和决定性作用。因此，必须加大政府职能转变的力度。一是政府要逐步退出高等教育质量建设的具体领域和具体事务；二是政府要大力营造市场竞争环境，培育和规范高等教育市场竞争秩序，加强竞争市场和竞争行为监管；三是要帮助高校提高市场竞争能力。

      2.市场竞争机制与高等教育质量建设

      质量话语中其实有一个重要的隐喻——市场产生竞争、竞争产生质量。这就是说，质量是与市场竞争联系在一起的，市场竞争是一种潜在的质量保障机制。在企业生产和商业服务领域，激烈的市场竞争使得生产者从关乎企业生死存亡的高度来注重提高产品质量和服务质量，来适应和满足消费者的多样化需要。这就是说，竞争是质量的源泉，竞争导致多样化，竞争才能满足多样化的社会需求。

       高等教育质量与外部市场环境、公平竞争机制，以及大学是否独立自主和市场是否决定大学的生死有着重要的关系。美国高等教育就是一个典型的例证。不能否认，美国高等教育虽然也存在这样那样的问题，但其高等教育质量，无论是从高等教育的社会适应性和引领性来看，还是从其人才培养质量来看，都是比较高的。美国高等教育正是建立了公平的市场竞争机制，使得不同的大学展开错位竞争，形成了大学发展的规范的市场秩序。世界一流大学为追求卓越的大学理想而竞争，研究型大学为自己的荣誉和发展空间而竞争，而为数众多的一般院校则为防止大学关门而竞争。正是大学之间广泛而充分的竞争，使得每所大学在市场竞争中找到了自己的准确定位，每所大学都与众不同，所有大学都走上了多样化发展和特色化发展之路。最终使得整个高等教育系统能够对不断变化的社会需要做出最快的反应和最大的适应。

      当前我国高校所谈论的高等教育质量建设，仍然是在不完全竞争和竞争不充分条件下进行的质量建设探索。首先是“双重体制”导致高校竞争的不公平性。有的高校是政府确定的重点建设大学，他们不仅在资源、经费和政策上获得了政府的大力支持，而且有高质量生源；而有的高校则基本享受不到同等的来自于政府的资源、经费和政策支持，生源质量也不能保证。高校竞争缺乏公平性，从而形成重点建设大学在质量建设上的“天花板效应”——无论在提高质量问题上有无作为，它们都处于国家高等教育系统的顶端；而一般大学则可能无论怎样努力，都不可能在提高质量上有所作为。因而要么怠于竞争，要么把质量问题归咎于政府投入和支持不够。其次是市场竞争并不关乎学校生死存亡。在“双重体制”之下，办好一所学校很难，办垮一所学校也很难。由于有政府托底保护，一些濒临死亡的高校充其量也只是不断更换学校领导而已，从总体上讲，他们并没有倒闭关门之虞。所以，“双重体制”之下的有限市场竞争很难真正使高校把办学质量同学校生死存亡挂钩。面对政府推动的高等教育质量建设，有的高校面向政府抓质量，而不是面向社会和市场抓质量，主要考虑如何获得政府对学校办学的肯定评价，如何获得更多来自政府的资源和政策支持；有的高校甚至在质量建设上投机取巧，没有从根本上重视质量建设，只是消极应付和应对政府的高等教育质量评估。没有公平竞争就没有质量的竞争，也就没有提高质量的动力、压力和创造力。

      如何才能改变这种现象？首先要认识到只有完全的市场竞争才能保障高等教育质量，公平的市场竞争是最好的质量约束机制，是高等教育质量标准的基本来源。只有如此，才能使高校成为高等教育质量建设的主体，提高高等教育质量才能成为高校关乎自身生死存亡的“内源性”需要，高等教育质量建设才能成为高校自身的自觉行动。其次，是要改革和创新高等教育体制机制，把高校建设成为面向社会依法自主办学的法人实体。给予高校充分的办学自主权，使之成为自我负责的权利主体和责任主体。再次，政府要在提高高校办学水平和质量评价领域有限作为，不要由政府直接控制和分配高校的办学资源（包括显性资源和隐性资源），实现办学资源的社会分配和市场调节；高等教育质量评价也要由政府主导评价向市场主导评价转变，从而引导高校把办学对政府负责转变为对社会负责、对市场负责、对自己负责。最终形成高等教育质量的市场竞争环境，使高校在市场竞争中建立质量的自我约束机制。

       对于高等教育质量建设而言，体制机制约束总体上是一种外部约束。无论是基于政府主导的质量治理还是基于市场竞争主导的质量治理，都是对高等教育质量的外部约束。高等教育质量建设还需要建设质量文化，实现高等教育质量的文化约束。

      1.高等教育质量保障面临“问责失灵”

      20世纪90年代以来，受新公共管理思潮的影响，加强问责、重视产出、重视绩效成为高等教育质量建设的主要方式。高等教育的财政支持者、监管机构、人才使用单位、家长和学生等利益相关者都要求大学对资源使用状况以及产生的效果进行陈述，要求高校通过发布高等教育质量报告的方式来接受社会监督。同时，有关机构普遍开展了针对高校的高等教育质量评价，并且把质量评价结果作为政府或者其他机构向高校投入和问责的主要依据。在这个过程之中，质量评价指标体系和评价技术得到快速发展，似乎越来越完备。但是，这种建立在质量评价基础上的质量问责在提高高等教育质量问题上越来越表现出局限性，质量问责出现了失灵现象。

      首先是来自外部的基于问责的质量评价导致了评估者与高校之间的紧张关系，两者之间互不信任甚至相互指责。评估者认为高校必须接受自己的评价标准，而高校则认为来自外部的质量评价标准不符合大学的传统和实际情况；评估者为了防止高校弄虚作假，不断开发和升级评估手段和技术，高校则千方百计来应对不断升级的评估技术……为了提高质量而开展的质量评估就这样游离了质量建设这个出发点和核心，变成了评估者和高校之间博弈的游戏。

      其次是产生了大量的“边际效应”，如评估者和高校在高等教育质量建设中的角色异化；高校对照评估指标抓质量、应付质量评估、逃避质量监控、投机行为甚至弄虚作假、短期效应、丧失持续质量改进的动机和动力，等等。由于评估者在质量评估中处于主导和优势地位，导致外部评估者和问责者异化为高等教育质量建设的唯一主体，似乎只有他们才真正重视高等教育质量建设，不断上演“评估和问责产生高等教育质量”的幻想和幻象。而高校则被排除在质量建设的主体之外，只是被动接受质量评估和问责的对象，高等教育质量问责由此只是成为对高校的问责，而那些利益相关者，包括评估者和问责者则从不承担高等教育质量问题的任何责任。另外，让高校面向社会发布高等教育教学质量报告以接受社会监督，也面临着挑战。最突出的问题是无法保证质量报告的真实性，而要提高质量报告的真实性则又极大地增加了监管和核查成本。

      这种“问责失灵”现象在我国高等教育质量建设中也有典型表现。前些年教育部开展的本科教学工作水平评估，是在我国高等教育大规模扩招后进行的，对引导高校重视教学基本条件建设、建立和遵循教育教学基本规范、提高高校教育教学水平和人才培养质量发挥了重大作用。本科教学工作水平评估虽然确定了“以评促建、以评促管、评建结合、重在建设”的评估原则，但总体上是政府主导的对政府所办高校的问责评估。这种评估产生了复杂的评估效应：一是对下级政府和高校进行“捆绑问责”，在调动下级政府的积极性，强化地方政府高等教育质量竞争的同时，又促使地方政府与高校结成利益联盟，共同应对问责评估。二是政府成为高等教育质量的问责主体，高校成为问责对象。使得高等教育质量建设成为政府单一主体的事情，不少高校相应出现了对质量评估和质量问责的应付和投机行为。三是产生了“问责悖论”。在高校只是政府的附属机构，缺乏基本的办学自主权的情况下，政府对政府所办、所管高校进行质量评估和问责，实质上成为政府对政府任命的大学领导人、政府的高等教育投入、政府确定的高等教育改革发展政策等方面的评估和问责。通俗地说，就是政府自己评估自己，自己问责自己。这就是“问责悖论”。

      鉴于本科教学工作水平评估所表现出的“问责失灵”现象，教育部最近几年来对之进行了改进。改进的主要方面是开展高校教学工作审核评估，强化了评估的审核功能，淡化了评估的问责功能。质量审核就是让高校自己陈述自己的教育教学和人才培养目标，以及围绕目标所开展的具体的教育教学工作，让教育专家和评估专家从“五个度”（社会需求适应度、培养目标达成度、办学资源支撑度、质量保障有效度、学生及用户满意度）的角度进行诊断性评价，帮助高校更好地实现和达到教育教学和人才培养目标。这是高等教育质量评估思想的重大转变——评估的目的在于质量改进和质量提高而不是对高校的问责；让高校回归和成为质量建设的主体，所有的利益相关者都负有高等教育质量建设的责任。

      2.质量问责失灵呼唤质量文化建设

      质量问责失灵的出现，需要我们深刻反思高等教育质量建设思想。高等教育质量最终取决于高等教育机构自身，而不是质量评价者和问责者；质量保障的作用主要在于通过预防而使某些质量问题不发生；质量评价在于告知已经发生的质量问题，是一种质量诊断，本身并不产生质量。高校是质量治理的重要参与者，而不应该成为被动受束缚的简单问责对象；高等教育质量改进和质量提高需要利益相关者建立在相互信任基础上的共同参与和合作。从根本上来说，就是要建设高等教育质量文化。

      建设质量文化是20世纪80年代日本商业管理的成功经验，其基本精神在于使员工、管理者与企业形成质量利益共同体，“厂兴我荣，厂衰我耻，荣辱与共”。这是因为质量标准、生产过程规范等硬性要求，需要生产者在生产过程中来把握和实现。因此，生产者对企业的认同感、忠诚度以及职业使命感、责任感对产品质量有着极其重要的影响。企业管理既要遵循科学管理原则，也要重视质量文化建设。

      在高等教育质量建设中，质量文化建设的重要性也日益为人们所认识。如2009年第二届世界高等教育大会呼吁“培育质量文化”；“经合组织”将“增强全员重视教学质量提升的意识和文化”作为“教学质量提升”项目的第一条，作为质量保障的重中之重；“欧洲大学协会”2002-2006年实施了“质量文化项目”，2009-2012年则进行了“质量文化检查”，旨在强化高校内部的质量文化建设，形成一种以持续提高质量为目标的文化，把提高教育质量作为大学的共同价值追求和自觉行动；“英国高等教育质量保障署”强调“高等教育质量保障的责任必须落实到院校自身”，并特别设立了“质量文化”这一评价标准，形成了一种“内源性”教学质量保障体系。

      “欧洲大学协会”认为，质量文化是一种旨在永久提升质量的组织文化，由两个部分组成：一是面向质量的文化或心理层面一致认可的价值观、信仰、期望和承诺；二是具有清晰过程的结构或管理成分，旨在提升质量和协调个体的努力。这就是说，质量文化强调从文化角度来审视和处理质量问题，形成内在的质量意识，从质量问责走向质量合作，变刚性管理为柔性治理，变外在压力为内在需求。以质量文化为基础建立起来的质量管理模式强调，高等教育质量不是由专家实现和决定的，而是通过不断的开放式协商以及各利益相关者的积极参与而产生的。因此，必须以一种整体性视角去看待质量，将文化成分、结构维度和胜任力融入其中。

      3.从问责走向合作：基于信任的高等教育质量治理

      质量问责之所以失灵，根本原因在于没有形成质量利益共同体意识，以及利益相关者之间信任的缺失，特别是质量评价者和高校之间基本信任的缺失。而质量文化建设的前提，首先是高等教育质量的各利益相关者围绕质量提升而形成质量利益共同体，其次是各利益相关者之间形成基本的信任关系，而不是问责关系。也就是说，是基于共同质量目标和质量利益的各利益相关者相互理解、相互尊重、通力合作来提高高等教育质量，基本精神在于确立从问责走向合作的高等教育质量建设思想。

      质量合作其实就是质量利益共同体在达成质量文化共识的基础上所采取的目标一致的行动。无论是评估者还是高校，大家共同致力于实现高等教育质量改进和提升这一共同目标。质量标准、评估指标体系等等，不再是外部强加给高校的，而是高校提高质量的内源性需要。质量评估的目的，不再是为了问责高校，而是进行质量诊断，发现问题，解决问题。质量评估的过程成为评估者和高校相互合作的过程。高等教育质量合作的开展，必须以信任为基础。信任是合作的前提，是保证合作可持续性的根本，也是维系高等教育质量利益共同体的纽带。在高等教育质量利益共同体内，各利益相关者相互信任的水平越高，开展质量合作的可能性就越大，而且质量合作本身也会带来和强化相互信任。

       高等教育质量合作，其实也是从质量管理思想向质量治理思想转变的表现。长期以来，质量管理思想在我国高等教育质量建设中发挥着主导作用。政府教育行政部门和高校行政职能部门是教育教学质量和人才培养质量的“管理者”，教育行政部门将高校作为质量管理的对象，高校则将广大教师作为质量管理的对象。使得高等教育质量建设只是“管理者”的任务和活动，而将高校和教师排除在高等教育质量建设的主体之外，形成了“管理者”和“被管理者”之间的矛盾和冲突，导致高等教育质量利益相关者的角色异化。政府和学校职能部门成为教育教学质量的责任主体和问责主体，他们追求管理有序和管理政绩，迷信质量评价和质量问责能解决教育教学质量问题；高校和广大教师从质量的生产者和保证者异化为“被问责者”，不断应付来自管理者的各种评估、检查和问责；社会用人单位则成为高等教育质量的“看客”，认为人才培养质量与己无关；学生这个重要的质量主体演变为高等教育质量的“消费者”，自身并没有意识到自己所承担的质量责任。

      目前，质量管理思想正在为质量治理理念所取代。质量治理是一种以高等教育质量提升为目的的基于各利益相关者通力合作的治理，是一种多中心、多主体，且主体平等、利益相关、权利共享、责任和结果共担的治理。其基本特征是相互理解、相互信任、伙伴合作、集体责任。因此，我国当前的高等教育质量建设，需要确立质量治理思想和理念，建设基于信任和合作的质量文化共识，从质量问责走向质量合作；需要改变各利益相关者的异化角色，意识到自身所担负的质量责任，共同致力于质量改进和质量提升；需要全面审视和深刻检讨质量评价和质量保障政策，围绕质量文化建立相应的制度体系和操作体系，不断改进和深化审核评估和发展性评价，真正实现全面提升高等教育质量的目标。