银行在城乡建设用地增减挂钩结余指标中的市场机遇和操作要点

 作者：卓融

按照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）、《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》以及国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》等相关规定，城乡建设用地增减挂钩是依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地。由于城乡建设用地在出让价格上存在较大的差异，加之在土地整理过程中的政府基础设施投入、地块位置等其他因素会导致土地升值，增减挂钩节余指标调剂到城镇使用将获得部分收益，而这部分收益除用于支付拆迁复垦安置和必要的收益返还外剩余的部分将实行“收支两条线管理”，以土地出让收入的形式纳入政府财政收入，成为部分地方政府主要的收入来源。

2017年，国土资源部印发《关于下达〈2017年全国土地利用计划〉的通知》中，非常明确的提出要全面贯彻落实党中央、国务院脱贫攻坚决策部署,加大对异地扶贫搬迁用地支持, 对集中连片特困地区及其他国家扶贫开发工作重点县,国家专项安排每县新增建设用地计划600亩。2017年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》正式以国家政策导向的形式，明确深度贫困地区节余的增减挂钩指标在东西部扶贫协作和对口支援框架内跨省域流转使用的，西藏、四省藏区、南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州及其他深度贫困县土地指标增加挂钩可以正式跨越省际范围，实现跨省流转交易。

在国家政策导向下，部分试点省份先行先试，积极推动城乡建设用地增减挂钩试点改革的制度建设和流转交易。如自2015年起，四川省相继颁发了《四川省国土资源厅支持贫困地区扶贫攻坚十条措施》（川国土资发[2015]75号）、《四川省进一步深化城乡建设用地增减挂钩试点改革助推脱贫攻坚意见》（川国土资发[2017]48号）等相关文件，将增减挂钩项目作为扶贫攻坚的重要方法与举措大力推进。安徽、甘肃、江苏等省也陆续制定《关于开展省域内城乡建设用地增减挂钩积极支持脱贫攻坚和易地扶贫搬迁的意见》（陕国土资发〔2016〕14号）、《关于印发支持深度贫困地区脱贫攻坚的若干措施的通知》（甘国土资发〔2017〕274号）《江苏省增减挂钩节余指标流转使用管理暂行办法》（苏政办发〔2017〕101号）等行政法规，对城乡建设用地增减挂钩管理要求和交易细则做出了明确的规定。根据2017年国土资源部的统计数据，2016年2月至2017年6月底，全国已有13个省份开展增减挂钩节余指标流转交易，流转收益达334.53亿元。2017年底，四川巴中实现增减挂钩结余指标省内流转，4500亩结余指标流转给成都高新区，筹集扶贫资金13.3亿元；2017年12月，四川乐山市马边县与浙江绍兴越城区签约流转结余指标7000亩，协议总金额50.4亿元；四川凉山州木里藏族自治县与浙江省嘉善县签订增减增减挂钩节余指标跨省交易使用合作框架协议，签约流转节余指标3000亩，亩均价格72万元，预计协议总金额将达到21.6亿元。安徽省金寨县在宅基地改革中利用增减挂钩政策，将宅基地制度改革中节余的1.09万亩农村建设用地指标，以每亩45万元流转到合肥、马鞍山、滁州等地，实现交易近50亿元。河南省以增减挂钩节余指标流转为基础，推出宅基地复垦券交易，累计实现宅基地复垦券交易2.58万亩，交易金额49.69亿元。

从江苏、四川、云南等试点省份的实际运行管理情况来看，为充分发挥增减挂钩试点的综合效益，城乡建设用地的土地整理不仅仅限于原宅基地，而是农村区域的土地综合整治。这种综合整治下的指标收益有两种：一是新增耕地指标，按现行省内和省际异地置换委托补充耕地设计，不是市场定价，而是政府之间的博弈与撮合；二是新增建设用地指标，按指标和指标对应地块两种不同模式设计之间产生的投入与产出价差。

（一）未来空间有多大？

土地指标增减挂钩中的主要建设内容：拆除旧房后的农村院落整理为耕地、规划需归并的农村道路整理为耕地、规划需归并的农田水利设施整理为耕地、规划需归并的田坎整理为耕地、项目区的废弃地、荒草地整理为耕地、分散居住的农村居民迁至规划安置区集中居住，推进镇、村一体化。各地因拆迁补偿标准存在差异、施工地施工条件、地质地貌、主要安置方式存在差异，项目成本不同。通过对重庆、云南、四川等西南省份的调研发现，其中：

1.对拆旧区内零散土地上的危旧农房改造建设，通过土地集约利用获得新增建设用地指标，费用为20万元/亩；

2.建新区国有建设用地的拆迁安置补助，成本为25万元/亩，该价格含建新区内的拆迁安置所涉及的的土地补偿费、青苗及附作物补偿费、安居房建设及人员安置费、土地管理费、统征工作经费等；

3.建新区宗地外“六通”等基础设施配套建设：5万元/亩。

以西南某省为例，目前全省88个贫困县都在大力开展增减挂钩项目，每个贫困县在2018年-2020年预计将实施约1万亩增减挂钩项目,其中部分浅丘地区已实施的增减挂钩项目的每亩平均成本约15万元，部分采取建新区集中安置的山区地区项目实施成本约为18万每亩。按照国务院《关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号）中城市和交通基础设施项目最低20%的资本金比例要求，采用比较保守的18万/亩市场估计，2018-2020年该省土地指标增加挂钩所产生的总投入资金约为1584余元，资金需求缺口将达1267.2亿元。这对任何一家商业银行而言，都是一个既有利好政策支持，又有巨大潜在需求的黄金市场。

（二）还款资金从何而来？

在具体的项目建设和实施过程中，由投融资建设公司组织施工企业对旧房进行拆除，对原宅基地进行整理复垦，经国土资源部门验收后，复垦出的土地首先用于归还土地挂钩周转指标，而结余指标则可以进行市场化的交易，进而获得土地收益。按照财政部《关于城乡建设用地增减挂钩试点有关财税政策问题的通知》（财综[2014]7号）的管理规定，增减挂钩地区试行土地节余指标交易流转的，其土地节余指标交易流转收入应当作为土地出让收入的一部分，全额缴入国库，实行“收支两条线”管理。通常情况下是通过政府回购新增耕地指标和节约建设用地指标获得收益，或者由投融资建设公司将节约建设用地指标经营地块通过招拍挂方式上市出让获得收益。投融资建设公司用土地收益和政府项目支持资金，按照约定的还贷款计划，及时按期偿还银行贷款本息，实现资金平衡。

同样以西南某省为例，该省88个贫困县节余土地指标主要交易对手来自省内发达市州，当前交易价格为30万/亩。按照国务院的最新规定，部分深度贫困县结余指标可以交易到广东等省外发达地区，交易价格平均为80万/亩，其中45个深度贫困县的交易面积约占该省总面积的51%左右。通过初步计算可以，2018年-2020年，该省土地指标增减挂钩所产生的收益共有4980亿元，而资金缺口是1267.2亿元，在综合考虑贷款期间应付利息的情况下，只要政府按时履约、土地指标能够实现正常交易，银行的贷款本息收回是完全可以实现的。

（三）拿什么作为抵押担保？

由于各家银行对土地增减挂钩项目都在试点探索过程中，从行业选择到调查要点，从风险防范到贷后管理，都没有成熟案例可以借鉴的案例。通过综合分析目前少量比较成熟的贷款模式来看，在土地指标在前期整理开发过程中，虽然有交易合同，但是并没有形成真实的交易关系和交易行为，所以传统的应收账款质押并不适用，绝大部分银行都优先采用抵押、质押或保证等担保方式，其中部分机构要求采用保证方式担保的，保证人应为当地国有企业或政策性担保公司，且具备充足的担保能力。

1.投融资建设公司的资产抵押或质押。投融资建设公司适用自己其他项目建设中已经形成的土地使用权、在建工程，或者持有的实体资产作为抵押，也有部分项目采用停车场收费权质押作为第二还款来源。

2.投融资建设公司股东和主要关联人担保。由于投融资建设公司主要由当地市县政府发起建立，其股东大多为当地的政府投资建设开发公司或者类似的政府平台公司，可以要求其股东或主要关联方提供保证担保。

3.政府类担保公司担保。土地指标整治大多集中在农村地区，属于监管部门划定的涉农项目，可以由当地政府发起设立的农业担保公司提供担保，或者采取组合担保的形式由省级农业再担保公司提供反担保。

调查走访发现，土地增减挂钩项目通常以区县市为责任主体，以土地利用现状图、土地利用总体规划图等资料为基础，通过对试点镇村进行调查摸底，分析土地综合整治新增耕地和节约建设用地的潜力后，确定土地综合整治范围、农民集中安居点位置、规模和建设步骤，然后再逐步进行实施，其具体的实施步骤如下：

（1）县级国土资源部门组织编制增减挂钩专项规划，报市级国土资源部门批准，报省国土资源厅备案；

（2）县级国土资源部门依据增减挂钩专项规划编制项目区实施规划，提交市国土资源部门审查，市国土资源部门原则上按照不超过上年度下达指标规模的2倍，将合格项目纳入项目区备选库（深度贫困地区可不受指标规模限制）；

（3）省国土资源厅下达增减挂钩指标总量，各市州从项目区备选库中上报具体项目区实施规划，报省国土资源厅审批；

（4）省国土资源厅审批后，项目合规性基本取得，立项手续完成；

（5）县级政府或国土资源部门采用公开招标、公开招商等方式确定项目业主，或县政府直接指定项目业主,项目业主既可以是社会资本方也可以是地方国企；

（6）县级政府或国土资源部门与项目业主签订合作协议，明确各自职责；

（7）项目业主进行农村房屋拆除、宅基地复垦、农民拆迁安置等工作;

（8）宅基地复垦完成，农民得到货币化补贴或搬迁到集中居住区后，即可组织项目区验收（实践中项目完成80%即报验收）。验收采取自下而上的方式进行，试点县(市、区)国土资源管理部门自查，市州国土资源部门初验，省国土资源厅终验（分两次进行，第一次为省国土勘测规划研究院进行技术验收，第二次为省国土资源厅终验）。验收合格后由省国土资源厅向市州国土资源部门颁发《城乡建设用地增减挂钩项目区验收证书》，明确节余指标面积（部分深度贫困县增减挂钩项目立项后，符合条件的可以提前使用30%的节余土地指标）；

（9）取得验收证书后，节余土地指标即可交易，交易成功后，流转收入作为土地出让收入的一部分，缴入国库，县级财政部门再将约定回报支付给项目业主。

通常情况下，土地指标的整理和交易一般由区县市人民政府以正式文件形式明确一个投融资建设公司作为项目投融资建设主体，具体负责项目投融资、建设开发、土地综合整治、节约的建设用地开发等。这类型的投融资建设公司既可以是政府出资组建国有独资公司，也可以是政府为主导，吸引社会大企业参与，共同组建股份制公司。在这种模式下实行政府指导下的市场化操作模式，融资与建设合一模式，由区县市组建投融资建设公司，负责融资和建设，或者采用融资与建设分立模式，由区县市组建投融资公司，只负责融资，试点镇和试点村所在镇成立建设公司，只负责建设。其中的核心和关键点在于：

第一，投融资建设公司作为项目特许经营主体，负责申请建设项目立项、按照有关规定申请土地周转指标、办理前期开发手续、土地综合整治和农民集居点建设、承贷建设资金、归还银行贷款。在这一时间段，银行必须主动作为，及时了解当地土地整理和拆迁的主要建设实施单位，主动为投融资建设公司提供融资咨询服务。

第二，以增减挂钩节约建设用地指标或者项目土地出让收益权作为质押，向银行申请贷款，进行项目建设；在实施过程中，也可通过招投标确定施工企业，由施工企业筹资建设，建成后一次性回购。银行需要了解和跟进具体的施工单位，对施工单位的相关资质和准入标准做出比较全面的了解。

第三，通过宅基地置换出的建设用地指标议价出让或者土地直接出让获得收益，优先获取政府项目资金支持，按期偿还银行贷款本息，平衡建设资金。银行需要了解土地收益资金的来源以及具体的分配方式。

从目前的政策导向和未来的发展机遇来看，城乡建设用地增减挂钩项目无疑使比较优质的项目，但由于目前地方政策在操作过程中还存在一些不完善的地方，因此银行在介入项目过程中必须把握住以下几个要点：

（一）做好项目主体的甄别，选择性介入项目。

优先介入政府发起以国资公司作为业主的增减挂钩项目；优先介入当地政府已与节余指标需求地区政府签订了相关框架协议的项目；优先介入当地政府信用等级强，地方财力强的地区的项目。一般情况下，项目资本金比例不低于25%。农村社区建设，农民安置房项目建设，农村土地综合整治项目位于三线城市以下、县域地区、城区远郊区（新城区）的，要适当提高项目的资本金比例。尤其需要注意的是：

第一，项目建设中，如果涉及到财政性资金的，须确认为政府性债务，纳入地方政府全口径计算。涉及拆迁项目，拆迁、安置、补偿等经营活动，必须取得有效的房屋拆迁许可文件，并且需要具备合法有效的补偿方案。

第二，重点关注借款人及项目是否符合相关准入条件，特别关注借款人的资本构成，项目建设范围是否与省国土资源厅批复的项目区实施规划一致；项目节余增减挂钩指标每亩平均成本构成是否合理，项目总投资是否合理。

第三，全面做好市场调查，掌握节余指标市场需求情况，节余指标交易价格，节余指标流转周期，目标市场土地交易规模、土地交易价格等情况，持续关注财政承诺拨付的资金到位情况，将其作为贷款回收的还款资金来源。

（二）加强项目贷后跟进，实时监测节余指标流转情况。

如果项目验收不及时，地方政府无法及时取得节余指标证书，节余指标无法及时进行交易，将影响贷款的及时偿还。农信机构应按项目进度发放贷款，并持续关注、跟进项目实施情况，及时发现项目业主有无重指标轻复垦、周转指标归还不及时等影响项目区验收的问题，以便及时采取应对措施。业务开展过程中，应持续监测节余指标交易市场的情况，防范因节余指标不能及时交易对项目回款的负面影响。因此，需要持续关注、跟进项目实施情况，及时发现项目业主有无重指标轻复垦、周转指标归还不及时等影响项目区验收的问题，以便及时采取应对措施；持续监测节余指标交易市场的情况，防范因节余指标不能及时交易对项目回款造成的负面影响。政府对节余指标承诺回购的，应持续关注财政承诺拨付的资金到位情况。

（三）签订三方监管协议，加强资金监管。

根据《关于城乡建设用地增减挂钩试点有关财税政策问题的通知》财综〔2014〕7号规定，节余指标流转收入应当作为土地出让收入的一部分，实行“收支两条线”管理，这就对节余指标流转收入的监管造成了较大的困难。商业银行必须加强与政府平台公司的协调和沟通，拟定相关三方监管协议的格式文本，贷前要求项目业主、财政部门与农信机构签订三方监管协议，约定节余指标交易完成后，财政部门应及时将项目成本与利润通过专项支出划拨到项目业主在银行开立的保证金账户优先用于贷款偿还。

（四）加强综合营销，提高业务综合收益。

开展增减挂钩信贷业务的同时，建议商业银行通过加强综合营销，争取派生存款，增加中间业务收入。可以配套营销拆迁补偿款代理业务，将代发拆迁补偿款作为信贷业务的资金监管措施列入贷前条件；大力支持当地政府扶贫攻坚工作的开展，为地方增减挂钩项目提供信贷支持的同时，可以向财政部门积极涉农资金、“四项基金”、涉农补贴的代理业务和存款业务；积极向得到货币补偿的农民营销存款。通过多种途径的有效营销，提高项目的综合收益水平。