【增减挂】用地指标增减挂融资的热点问题
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作者：晓王 北京工隆建通智库特约研究员
来源：信贷白话
关于增减挂业务的定义、模式、政策背景及发展现状笔者都在上篇文章《一文读懂增减挂业务》作出介绍。现就私信中反映的问题作一次集中探讨。
1、 增减挂业务是否可以融资？
如果是想寻求增减挂业务在政策层面上有无支持融资的文件，例如当年有关棚改的国发（2015）37号文中“鼓励商业银行对符合条件的实施主体提供棚改及配套基础设施建设贷款。”答案是否定的，增减挂的相关文件--国土资发(2005)207号、国土资发(2008)138号、国土资规〔2016〕2号、国土资发〔2017〕41号，十余年中没有任何一个文件、一条、一款鼓励增减挂业务融资。
通过笔者咨询了解，部分银行高层已拜访过相关部委，想寻求融资的支持文件。但是部委没有下文，也没有下文的计划。
设想一下，如果部委层面以乡村振兴或者扶贫攻坚的名义下文支持增减挂相关业务融资，自然形成金融机构扎推的局面，导致指标供给大幅提升，指标需求端消化能力跟不上，就会出现指标价格大幅下降，甚至交易流标的情况。毕竟棚改的前车犹在，金融机构争抢放出的贷款，说好是合理合规纳入地方财政支出责任的，如今却都被列入了地方政府隐性债务。政策之于金融机构，已经不是给点阳光就灿烂的问题了，是给一个支点，它们就能翘起整个地球。
没有支持增减挂业务融资的政策文件是否就意味着该类业务不能融资？
第一，虽然没有文件支持增减挂业务融资，也没有任何文件禁止该类业务融资，至于涉及隐性债务的嫌疑后面再谈。
第二，按照增减挂的流转模式划分，分为跨省域流转、省域内流转及市内流转三种。跨省域流转是国家通过转移支付先行拨付70%的资金至项目拆旧区，待完成拆旧复垦安置后再拨付剩余的30%，该模式下项目拆旧区是先有资金后干项目，无融资需求。且指标流转无市场背景，由中央财政统筹。而省域内流转及市内流转模式下，是项目拆旧区先行自筹资金完成项目，指标经过验收流转后流转资金回笼至项目拆旧区。该模式下，项目拆旧区在自筹资金阶段是存在借款需求的，且指标流转是在省级流转平台市场化交易，符合金融机构项目融资标准。
所以政策支撑文件的缺失是增减挂业务融资的天然短板，但也是保护增减挂业务健康稳定发展的手段。
2、 增减挂业务融资是否涉及新增地方政府隐性债务？
增减挂业务存在涉隐的地方主要是商业合作协议以及指标交易收益回款路径的合规性。这里结合棚改业务作一个对比：
棚改的业务模式是有国发（2015）37号文、财综（2015）57号文、财综（2016）11号文作为支撑，细化到业务模式以购买服务的方式操作，购买服务的范围包括征地拆迁、安置住房筹集及公益基础设施建设，服务资金纳入年度预算，鼓励商业银行提供贷款等。而政府购买服务的业务模式又有财综（2015）96号文支撑，有财预（2017）87号文的规范。所以之前用购买服务模式操作的棚改在金融机构进行融资是没有任何政策上的争议的。
而土地增减挂在政策上没有文件明确是以何种模式操作，也没有明确金融机构是否能予以贷款。现行主流模式下，政府授权项目承接主体，而后由承接主体与政府签订商业合作协议。政府授权项目承接主体的方式，可以在各省关于异地扶贫搬迁的指导性文件中找到先例，比如黔府办发（2016）1号、皖政办（2016）5号；而承接主体与政府签订商业合作协议的模式就存在一定的争议，商业合作协议的内容并不是直接的指标买卖，而是政府将指标交易收益按协议约定支付给承接主体。指标流转的收益是先入政府的财政专户，而后通过财政的支出账户拨付给承接主体。也就是说尽管指标的流转是市场化的，但承接主体并没有直接参与到这个市场中。市场化经营的企业与公开竞价的市场之间，被财政的收支两条线给隔开了。
财金（2019）10号文中有一句：“财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。按照‘实质重于形式’原则，污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外。”实质重于形式，增减挂业务的表现形式虽是一种政府付费，但是最终收益是来源于市场化的指标流转平台。
为什么上到国家政策下到实施细则都已齐备的棚改业务，如今都被认定成隐性债务了呢？因为大量的本该纳入地方财政支出责任的付费资金实际上并没有纳入预算。导致这一现象的原因是地方政府的财力不够公开、透明、实时。
而增减挂业务不存在如棚改一般短时间内野蛮生长的潜在风险。首先，政策层面没有强刺激的信号；其次，指标交易市场是公开、透明、实时、市场化的，指标的供需关系对于增减挂业务的发展本身就是一种约束；最后，项目的主管部门与指标交易的监管部门都是国土资源厅，各省厅可以根据上一年的指标交易情况制定次年的指导性政策。
所以，从实质重于形式的角度说，增减挂业务涉及隐性债务的风险是较低的。
3、 节余指标流转市场是什么样的？
根据国土资规2016年2号文：“ 省级国土资源主管部门要建立台账，对全省增减挂钩节余指标进行统一管理，按照公开、公平、有偿的原则，引导节余指标合理流转，用于效益好的项目，充分显化土地级差收益，保证产生的节余指标能用得出去、资金能收得回来。”
目前各省节余指标的流转平台都已搭建完毕，基本都下挂在各省自然资源厅与公共资源交易中心名下。
江苏省
四川省
安徽省
上面展示的三个省份的交易平台可能美观程度不同，但都体现了公开、透明、实时、市场化这几个特点。
本平台推送的增减挂业务文章链接：
国土资源部关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知
北京工隆建通智库
（总第27期）
5月9日~10日 北京
报名请致电或添加微信：
17710036186，13581521901
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/ 课程背景 /
当前稳增长、防风险的背景下，地方政府既要筹集建设资金，促进地方经济发展，又要控制债务增量，化解债务存量。而实施减税降费以及土地市场的下滑，又使得地方政府的财源受到较大影响。作为地方政府投融资主体的城投公司，也面临着转型、化债、筹资等难题。
如何在现有政策环境下取得突破？如何在市场化转型中寻求发展？合规的筹资模式有哪些？各地有什么好做法？隐性债务如何化解？存量资产如何盘活？片区开发如何进行？TOD模式如何操作？PPP新政如何应对？城投转型有哪些好案例？债券机会如何把握？
针对上述问题，北京工隆建通智库精研课题，邀请名师，特举办“地方政府合规筹资\存量盘活暨城投转型\债务化解”专题研修班（总第27期）。
本次课程适合地方政府投融资工作主管领导、财政、发改、城投、国资、国企以及有意叙作政府投融资项目的金融银行、社会资本、中介服务等单位参加。
研修班拟于2019年5月9日~10日在北京举行。5月8日全天报到，5月11日返程。具体会址提前通知。
/ 课程大纲 /
一、当前政策环境和监管导向（张老师）
1、近期监管政策调整对基建投资的影响（国务院常务工作会议、中央政治局工作会议、全国两会）
2、中共中央化解地方政府隐性债务的指导精神
3、国务院101号文（《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》）及各金融机构和地方政府对当前基建融资的态度
4、国开行镇江债务置换模式讲解
二、地方政府隐性债务分类及化解方式
1、地方债务分类新口径和隐性债务定义
重点讲解市政项目、交通运输项目、土地储备项目隐性债务认定原则及分析。
2、2015年以后审计署、财政部违规融资案例分析
3、基建类项目合规运作模式及案例分析
4、存量隐性债务化解方式
重点讲解各地最新的隐性债务化解政策及操作模式
三、地方政府债券及PPP最新政策
1、专项债券项目策划原则
重点讲解专项债券与城投转型的衔接及处理机制，复杂类型专项债券的项目讲解，以及如何利用“专项债券+贷款”的模式实施操作项目。
2、PPP最新监管政策
重点讲解社会资本方营销PPP项目的技巧，以及财金10号文对PPP模式的操作新要求，特别是在不允许从政府性基金预算安排PPP项目支出责任的背景下，园区开发类PPP项目如何实施。
3、城投公司市场化转型方向及案例分析
重点讲解城投公司转型的基本处理原则及未来业务定位，如何在转型后合规承接政府类相关业务。
四、交流和问答
一、基础设施投融资概论（罗博士）
1、投融资政策背景梳理
2、城镇化投融资的核心理念
3、全生命周期的融资工具
4、地方政府面临的主要挑战
5、地方政府的主动策略
二、融资平台转型发展要点
1、融资平台的发展脉络
2、融资平台的主要类别
3、强平台的定位与职责
4、融资平台的能力建设
5、高风险平台的普遍问题
6、融资平台的做实做强作规范
7、地方政府的支持和管控
案例1：汝州市鑫源投资有限公司
案例2：盐城东方投资开发集团有限公司
案例3：济南市市级投融资平台整合调整方案
案例4：上海城投集团的发展与转型
三、片区综合开发与TOD
1、片区开发的实施要点
案例8：从大上海计划到新江湾城开发项目
案例9：密云古北水镇综合开发案例
2、TOD的实施要点和步骤
案例10：上海地铁二号线的TOD案例
案例11：深圳地铁六号线TOD方案
四、资产融资的要点与案例
1、依托存量资产的策略性融资
案例12：1995-96年上海交通资产的TOT案例
案例13：2016年宁波五路四桥TOT案例
2、实质性资产转让
案例14：上海自来水浦东有限公司股权转让案例
3、通过上市公司盘活资产
案例15：上海城投的经营性业务板块上市
4、固定收益型的ABS产品
案例16：隧道股份BOT项目专项资产管理计划
案例17：首创股份污水处理费PPP资产证券化项目
5、权益型的基础设施REITs
案例18：越秀REITs
案例19：新加坡吉宝信托
案例20：美国的基础设施REITs
五、交流和问答
/ 讲师简介/
/ 张老师 /
国家发改委PPP专家，中国政法大学PPP研究中心专家委员会委员，中央财经大学政信研究院PPP智库专家，中国技术经济协会投融资分会专家库成员，N+C投融资论坛专家，河北金融学院特聘兼职教授。作为财政金融专家担任某省申请隐性债务化解试点工作的牵头负责人。参与财政部示范项目及发改委重点推进的PPP项目的方案制定及评审等相关工作，主要从事PPP融资，政府性债务，城投投融资转型以及棚户区改造融资及实际操作等相关工作，作为云南能源投资集团、中建一局东北公司、中建三局一公司、龙元明城等机构的棚改咨询顾问，受邀实施棚改方面的培训及咨询。
/罗博士/
现任中国国际工程咨询公司研究中心投融资咨询处处长，高级经济师，注册会计师。清华大学管理学博士，伦敦政治经济学院访问学者。中国技术经济学会投融资分会秘书长，国家发改委PPP专家库定向邀请专家,中国银行间市场交易商协会法律专业委员会委员，清华大学PPP研究中心特聘高级专家，中铁资本独立董事。2000年以来一直在基础设施投融资与资产证券化领域从事实务、研究和政策制订工作。2000-2004年在上海城投集团工作期间，组织实施了上海老港生活垃圾填埋场国际招商、上海浦东自来水公司股权转让等标杆性项目。2004-2012年带领专业团队为西宁市、宝鸡市、肇庆市等地方政府提供项目融资全流程咨询服务。2012-2017年在中国保监会资金部投资处工作，推动保险资金投资基础设施项目和信用风险监管，期间2016年在某省金融控股集团挂职总经理助理。
/ 培训时间 /
2019年5月9日~10日。5月8日全天报到，5月11日返程。
/ 培训地点/
北京
（具体开课地点将在开课前一周通知到每一位成功报名的学员）
/ 培训费用 /
培训费为 4200元/人（含培训费、资料费、场地费、工作午餐），住宿由会务组统一安排，费用自理。
/ 缴费方式 /
（一）银行汇款
收款单位：北京政信融咨询有限责任公司
帐号： 110929613910101
开户行：招商银行股份有限公司北京分行营业部
（二）现金缴费\现场刷POS机缴费
（三）微信支付\支付宝缴费
/ 报名咨询 /
报名请提供参会人数\姓名\单位\职务\参会日期\发票抬头\发票内容
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