清朝咸同时期的政府借债

本文作者倪玉平教授

咸丰同治时期，清廷面临巨大财政压力，不得不实行一系列的常规和非常规搜刮措施。在此过程中，政府屡次欲通过原有的捐输激励机制，以允诺逐年还款或者事后还款的方式，诱导富户借债纾难，但实际效果并不理想，事后也未见清廷有还债记录。清廷甚至想出提前预收来年钱粮的“预征”，实为变相加赋的“借款”。对内举债无法获得成功，清廷的向外举债却屡次展开。由于传统、文化和制度等方面的差异，咸同时期的政府借债步履蹒跚，与西方的大规模长时段借债实践形成鲜明对比。

咸同时期；内债；捐输；外债

中西财政史比较研究中，有一个非常引人瞩目的话题，即政府是否向民间借债。税、费、利、债是财政收入的四大形式，政府借债其实是变相的滞后税种。17世纪，西方国家大规模发行公债，并将其编入国家预算，“到了18世纪，国家现代化能力的检验标准的确不仅仅是它积欠债务的能力，而且还在于为了使通货膨胀和经济增长的组合效应接近于允许借新债还旧债重组债务的能力”。相比之下，中国历史上长期缺乏政府利用信用向民间借贷的传统。咸丰、同治时期，清廷面临严重的财政危机，努力进行多种财政尝试，其中包括试办政府借债。本文即欲以此为题，做一简单梳理，以透析中西财政结构复杂的差异。

理查德·邦尼主编《经济系统与国家财政——现代欧洲财政国家的起源：13—18世纪》

一

太平天国起义历时十余年，战火从咸丰朝一直延续到同治前期，影响及于全国大部分省份，是清代规模最大的反清斗争，对清朝政治、经济、文化造成巨大冲击，对财政体制也予以毁灭性打击。据王闿运记载，镇压太平天国“用银二万八千余万，钞七百六十余万，钱八百十八万贯”。刘锦藻则曰：“发捻之役，耗至二万余百万。”不过，具体开支实数究竟是多少，恐怕已经很难搞清楚。彭泽益根据中国社会科学院经济研究所藏清代钞档及当时各省督抚、统兵大臣的文集、奏稿等，统计出清政府镇压太平军的军需开支总数为银1.7亿余两，镇压捻军的军需开支总数为银3 173万余两，合计银2亿两。彭泽益亦言：“所列四亿二千二百多万两军费支出，远不是完备的，但却是可信的，因为它是现在有案可稽的奏稍数字”，考虑到缺漏部分，“最低估计当不会少于现有军费数的一倍，约在八亿五千万两”。如果将此数额分摊至每年，再加上第二次鸦片战争中的军费开销，清廷每年的军需开支将在4千万两以上，已经超过道光时期全年的财政总收入。

王闿运著《湘绮楼日记》

为克服这场几乎使清廷灭亡的空前财政危机，从财力上支撑军事行动，清政府除减俸摊扣、大力缩减开支外，还不得不实行一系列常规和非常规的财政搜刮措施，如铸大钱、发官票、行宝钞、创设厘金、变通海关、广开捐输，使得清王朝财政管理体制发生极为深刻的变化，并在事实上成为延续清廷命脉的决定性因素。

咸丰三年（1853），太平军已经气势大盛，全国战火蜂起，清政府的收支更加窘迫。六月，户部奏陈库款窘迫军饷难筹，称三年以来，经户部直接指拨的军饷，以及各省自行截留和筹积的饷项，已经多达2 963万余两，户部银库所存仅227 000余两，“从未见窘迫情形，竟有至于今日者。若军务再不速竣，中外经费，同时告竭，臣等裕国无术，罪无可韪，而大局涣散，不堪设想”。在此过程中，清廷开始尝试向富商“借款”。

六月初五日，为解决军需，左副都御史周祖培将目标对准山西晋商，尤其是从事票号生意的富裕山西晋商，打算从他们那里“挪借”。周祖培奏称：“臣闻山西富商，在京师开设账行，数十年于兹。乃于本年春间，因湖北江南贼匪不靖，忽尔歇业西去，收回现银不下数千万两，逆匪闻知，未必不垂涎于此，启戎心与资盗粮，此商人等之蠢愚无知也。若蒙皇上明颁谕旨，饬令本省大吏，详察殷实之家，恺切晓谕，暂时与之挪借，以助国用。其成数多寡，由该抚奏明，先恳圣恩酌加懋赏，以奖其踊跃急公之义。其所借之项，俟军务既毕，仍分年按数赏还，先发给藩库执照，或户部钞票，以示明信。在该商既可仰沐恩施，而又赀本并无亏损，且可免盗贼蹂躏之虞，未必不乐于从事也。”同时，他还恳请朝廷让陕西、广东等省督抚，详察本省富厚之家，“一体设法挪借，与向来之平空劝捐，固自不同，似数百万金或千余万金，尚属无难”。也就是说，由政府出面，向民间绅富派捐充饷，由官府出给印票，约期归还，并给予奖励。

周祖培书法

周祖培的提议深得朝廷赞许，咸丰帝随即向陕甘总督舒兴阿、陕西巡抚张祥河、两广总督叶名琛、广东巡抚柏贵、山西巡抚哈芬发布上谕，指出周祖培建议确实可行，“现值军饷浩繁，借资民力，实亦万不得已之计。陕西、广东、山西等省素称殷实，近来踊跃输将者，亦复不少。仍著各该督抚，妥为劝谕。并将此旨宣示绅民，俾知此举实为军需紧要，暂时挪借，以期速殄凶氛，与吾民同享乐利。军务告竣，即当如数发还，仍先行给予优奖。所有藩司印照，即饬令地方官面为付给，不假胥吏之手，以杜流弊”。显然，在朝廷的制度设计中，借款并不需要支付利息，而是在军务竣毕后按年“赏还”，债权人与债务人的角色完全颠倒。

咸丰四年正月，同为左副都御史的王履谦又奏急筹军饷，以济要需。他称山西一省向多富饶之家，民风淳朴，急公好义，“谕以大义，示以成约，饬藩司按照借数，出给印票，分年照期归还。如有借至十万两以上者，除按年拨还银两外，或本身已得功名，准赏给其祖父封典”。王履谦的办法和周祖培基本一致，即通过原有的捐输激励机制来进行诱导，只是允诺逐年还款，而非事后还款。具体实施效果如何呢？据记载：“借征之议，秦、晋、蜀三省皆未能行。”可见并未取得预期效果。

中国第一历史档案馆编《清政府镇压太平天国档案史料》

咸丰四年闰七月初一日，陕西巡抚王庆云奏请设法筹饷，希望设局收捐，并推广捐输章程。咸丰帝让“该部速议具奏”。王庆云之所以提出设局收捐，是因为他认为，既然直接向富商借钱不可行，而“晋有商捐三百万，蜀之条粮津贴、盐斤加价亦百万，惟秦则束手无策。不得已而思其次，必不可搅水觅鱼”。无奈之下，才想出“捐借兼行”的办法。应该说，捐输与借债是有严格区别的。捐输在中国历史悠久，也就是鬻官卖爵，中央朝廷自户部郎中、主事，地方官自知州、知县，皆有定价。政府出售官职以获取资金或物资，捐输人获得职衔，各取所需。借债则系富户将资金无偿出借政府，仅以一纸凭条为约，以期未来回本。王庆云自知此时捐输已无甚吸引力，故退而求其次，以还本为饵，空手套白狼，从民间借债渡过难关。

咸丰帝对王庆云的这一“借款”办法极为赞同，指出自军兴以来，各路兵饷浩繁，计已拨解数千万两，现在部库益形支绌，而各省应征地丁、漕粮、盐、关各项，亦多不能征解足额。其被兵省份，更属竭蹶不遑，“以致东南富庶之区，财源日竭，指拨无从”。陕西士风淳朴，节次捐资报效，具征急公好义之忱，“与其捐自中人之家，集腋无多，不如捐自素封之户，指图较易”，直接指出可以将矛头对准大富商、大地主。上谕还指出，王庆云平时办事甚属认真，“现既据称回籍，省亲之宗人府府丞梁瀚素协乡评，著该抚即行督率梁瀚，会同在籍绅士王笃等，体察情形，各于素称饶裕之家，切实劝导”。至于奖励的办法，仍是如能捐自一万至数万、十数万者，“随时按照银数，立即奏请奖励”。倘若有不愿抛头露面、公开请奖的，亦请王庆云饬令布政使，“按数给予借赀印票，分年给还，作正开销；仍按照银数多寡，分别建坊给匾，以示优奖。总期凑集成数，无论捐款、借款，先以百万两为准。以后如能源源接济，更为妥善。断不准假手地方官吏，致启抑勒侵吞之弊”。也就是说，咸丰帝希望陕西官员利用人情网络，劝捐劝借，富户最好能主动捐献，实在不行也可以“预借”给朝廷，分年发还。

王庆云著《荆花馆日记》

王庆云是晚清时期办事极为认真的著名理财官员，多次受到咸丰帝的夸奖。即便如此，王庆云的“捐借兼行”实施得也并不顺利。三个月后，他在奏折中写道：“陕省捐借兼行，前奉谕旨，以百万两为准。臣随敦嘱各绅士委员极力劝谕，务须遵旨如数，以期稍济要需。三月以来，仅据各上户亲题捐借，共银五十八万余两，而解交甚属寥寥。察看其中慷慨急公者固不乏人，而靳惜观望者亦复不少。当此度支交迫，臣与藩司业已舌敝唇焦，再四筹思，惟有敬请严旨，责成臣与藩司等将已题者迅速催交，未题者赶紧敦劝，各上户逖闻天语，庶几杜观望而急输将。”由于效果实属不佳，无奈之下，王庆云只能直接变脸，将“捐借兼行”改为定向摊派。咸丰四年十二月，王庆云调任山西巡抚，离任之前，他在日记中这样记载：“现办难了之事，第一是捐输，第二为盐课地丁”，“捐输本属难事”，因朝廷本年派宗室载龄来陕西办案，“民间讹传劝捐，同州龙门一带富民有逃者”，可见民间对于“劝捐”的抵触。

王庆云书法

咸丰七年，朝廷又打算将这一想法推广至江苏、浙江。咸丰七年三月，和春、怡良等奏称：“自粤匪东窜以来，江苏省筹解大营军饷皆取给于地丁关税，并由各省协拨之款，从无贻误。现因荒歉，钱粮蠲缓居多，关税未能畅旺。各省拨款又因用兵之处较多，以致解数寥寥。”江南大营兵饷积欠4月有余，兵丁难驭，“时有鼓噪之事”，需要中央紧急拨款。结果朝廷回复，咸丰四年间，陕西巡抚王庆云曾有“捐借兼行”之举，江南地区完全可以仿效，“不独江苏省可以照办，即浙省筹济皖南、江西、江南等处饷需，亦属支绌，如能查照办理，除本省供支外，亦可协济江南军饷”。上谕要求怡良、赵德辙、晏端书等人，“督同省垣绅士，并派委妥员，分赴各府州县，会同各该绅士，查明上户若干，开报该督抚，即责成公正绅士委婉劝导，随时请奖”。至于捐输的钱数，若有数量较多，自一万、数万以至十万两者，“自应分别等差，逾格施恩”，或赏给盐运使衔，或赏给副将衔，或加衔之外另赏花翎，或赏给举人，一体会试，均准该督抚等酌量请旨，以期踊跃。奖励办法和陕西类似，“其有力可多捐而不愿请奖者，即由该督抚等饬由藩司按数给予借资印帖，自咸丰八年起，分年给还，作正开销；仍按照银数多寡，分别建坊给匾，以示优奖”。咸丰帝在最后还说，当此用兵之际，“凡食毛践土之伦，各具天良，必有踊跃出赀、同仇敌忾者。倘能集有成数，即拨江南大营以资接济，庶兵无匮乏之虞，而于民生亦不致扰累”。三个月后，上海仅认定捐借银17万两，实际缴银只有3万两。自然称不上“踊跃”。此后，江西、贵州、山东等地亦曾推广捐借兼行，效果也无二致。

无论是“捐借”还是“挪借”，名同实异，都是政府实相的强行勒派，债权人（富户）在日后都不可得到银钱偿还，更不要说有利息收益了。同治时，太平天国事平，用兵结束，朝廷本应还款，但各省督抚均以库帑支绌，所借之款皆援照筹饷事例，由官府奏请给奖，等同捐输办理。笔者未见到任何一条借项得到偿还的记录，也未见到有富户敢于向政府索要还款的记录。有“借”无“还”，借款之法，徒有虚名。

太平天国历史博物馆编《吴煦档案选编》

事实上，清廷公开承认了这种有借无还现象的存在。同治元年（1862），乌鲁木齐都统平瑞奏称，乌鲁木齐提、标官兵饷银，尽管已经按二成支放，每年仅需银132 061两，为数无多，但“自咸丰六年以来，每年均不能按季拨解，兵丁拮据苦累，均就地方商铺通那垫放，俟饷到分别归还”。无奈自咸丰十年夏季起至本年夏季止，已经欠商铺银297 000余两，“各营因拖欠商铺之款过多，亦无处再借”。对此局面，朝廷亦束手无策，只是饬催护理陕甘总督恩麟立即筹解，对于商铺的欠项则根本不予提及。同治二年，陕西奏报财政困难之状，“若不速筹接济，饥军哗溃堪虞”，朝廷的回复则是“该省各属糜烂，钱粮既无从征收，捐借更难以汇集，窘迫万分”，明确表示捐借之法行不通。

同治时期，又出现了“通那措兑”的办法。同治三年十一月初三日，御史张观钧奏称：“山陕各处商贾之赀，均聚迪化州城，自城陷后，赀财一空，而伊犁、喀什噶尔、古城等处，皆有分设铺户，赀本存留尚复不少。”故他拟请饬陕、甘、山西各地督抚，“派员传集本籍各商户，令其寄信新疆各城，将现存商赀，竞充军饷，收银后分咨本籍督抚，照数发还等语”。也就是说，直接让商人把货物捐献出来。朝廷对张观钧的这一建议颇感兴趣，认为是移缓就急，要求各省督抚，就“山陕各处富商在新疆贸易者，是否可以通挪措兑”之办法，派员各就该地方商户妥为商酌，如果可行，亦可省解运之烦，而济饷需之急，“于边疆不无裨益”。不过由于有了新疆两年前的例子，“通那借兑”的效果可想而知。

中国第一历史档案馆编《咸丰同治两朝上谕档》

为解决财政危机，清政府一改持续百余年的田赋不加征政策，允许地方以各种名目，对土地加征赋税，诸如按粮津贴、按粮捐输、厘谷、亩捐、沙田捐等，都在这一时期泛滥成灾。各种名目的汇加，导致百姓负担极为沉重，苦不堪言。在此过程中，清廷甚至想出了“预征”的办法，提前预收来年钱粮，其实也是一种变相的“借款”。

在正常年份，四川每年由户部指拨外省解款协济。嘉庆年间，曾因镇压白莲教和少数民族起义，在四川一度实行过按粮津贴政策。道光时期又因“夷务”试行过一次。咸丰二年，四川决定在全省各地普遍举办捐输，“按粮一两，捐输银一、二两不等，盖缘川省地广赋轻，二百余年涵濡圣泽，人乐急公，故每次军务输将恐后”。这一措施本为权宜，但次年清廷即要求川省实行田赋“预征”办法。面对这种前所未有的要求，四川总督裕瑞只好奏称：“川民所习闻者津贴，而不知有预征。盖津贴屡行于昔，而预征始创于今，循行津贴，士民不过视为报效之常，举办预征闾阎转致惊为见闻之异。况现虽中外匮乏，经费万分支绌，而民间仅能略知大概，尚未深悉其详。民可使由，不可使知。川省无业之民多于有粮之户，人心浮动，若创行预征，诚恐民听骇然，妄生猜疑之见，反有惊扰之虞。”他请求朝廷能请免预征，仍行津贴，“于开征时随粮交纳，畸零小户，一律征收。”此后，川省每年援案按照1：1比例进行征收，按粮津贴遂固定下来，通省合计征收60余万两。名实转换之间，遂让清廷得以征收意外之财。

清穆宗僧装像

二

对内举债无法获得成功，清朝的向外举债却开展得有条不紊。这种以举借外债渡过财政难关的方式，在中国历史上尚属首创。

咸丰三年南京失守，苏松太道兼江海关监督吴健彰按银洋13 000元之价，赊雇英国、美国夹板船3只，后又在广东雇拖层船30只。上海小刀会事起后，这些船只在黄浦江对小刀会发动攻击，所有费用均从江海关所收洋税内发还。自咸丰五年至七年，分两次扣还吴健彰预借洋商税饷银71 342.5两及56 385.8两，合计127 728.3两。此为清代第一次举借外债。不过，虽然与周祖培的倡议向山西富商“挪借”几乎同时发端，但现有史料尚无法证明，对外借款与对内借债有着直接联系。

吴健彰像

从咸丰十一年到同治初年，吴健彰还多次借贷洋款，作为护送李鸿章淮军援沪经费、筹措上海会防局经费、常胜军军饷及其他军需筹款。据统计，镇压太平天国期间，由苏松太道经手的借款就多达十余次，所借款额按库平银折算，统计约有138万余两，见表1。

表1  苏松太道借款表（单位：两）

中国人民银行参事室编著《中国清代外债史资料（1853—1911）》

由表1可以看出，苏松太道经手的借款较为频繁，但总数都不大，每次不超过30万两，约定还款时间较短，常以一年或几个月为限；借款以江海关税收为担保，利息优厚，维持在年利1分左右。当时西方发达国家之间的借款利息非常低，“借贷行息三厘，多不过四、五厘而止……前此洋债行息至七、八厘以上者，非经手侵渔，即洋地扣折耳”。可见借款中的被动与无奈。

广东、福建是这一时期对外借款的主力。咸丰八年，两广总督黄宗汉因军需缺饷，经行商伍崇曜出面，向美国旗昌洋行借银32万两，每月6厘行息，由黄宗汉会同粤海关监督出具印票。由于粤海关征税入不敷出，户部、两广总督毛鸿宾借口伍崇曜欠解公项银，企图让其在欠解公项银下扣还，但美国领事坚持在关税项下拨还，引发数年纠葛。1864年，美国公使浦安臣出面讨债，迫使清廷于1866—1870年在粤海关税收应解部库四成洋银内，按月拨银8 000两发还，利息偿付则由伍崇曜负担。

伍崇曜像

同治四年十二月，两广总督瑞麟等人向英商颠志洋行贷借洋银10万两，每两1分5厘行息，半年内先还一半，其余一年内还清。此笔借款最终于同治六年在广东厘金项内还清。同治元年之前，福建因经费支绌，向洋行借款约银504 880两。同治二年，再向洋商借银10万两，以为购买外洋船炮价银。同治三年十月至年底，福建向洋商借银30万两，作为清剿太平军余部军饷之用。随着对外借款的增多，清廷特意强调：“若概行汇借，将来各省效尤，难保不生纠葛。所称洋商向义凑借之语，洋人视利最重，亦难保不致纠缠……不得仅顾目前，率行汇借，致启弊混之渐。”只是情况所迫，清廷亦只能采取默认态度。

同治元年、二年期间，李泰国及赫德借口代清廷购置西洋兵船“阿思本”号，除总理衙门曾拨款80万两外，李泰国宣称曾向英国借银27万余两，清廷被迫从江海关等处分摊归还。此后，因李泰国在舰队控制权上和清廷发生激烈冲突，同治二年九月，清廷决定遣散此支舰队，遣散费用37.5万两，由总税务司向银号代借给付，由粤海关等关拨付。

李泰国

同治五年，左宗棠由浙闽总督调任陕甘总督，出军潼关，对捻军及西北各地回民军作战，为支持军饷，特筹借“西征借款”。同治六年三月，上海采办转运局委员胡光墉向在沪洋商借关平银120万两，月息1分5厘，借期半年，其中闽海关、粤海关代借24万两，浙海关代借42万两，江汉关代借12万两，江海关代借18万两，均可抵各省应协甘饷，“似此设法筹借，在各省仍止按月应协之款，并未提前；在各关旋垫旋收，并无增损；在各督抚臣止经手过目，并无烦劳；在陕甘费十余万两息银，先得百二十万应手之现饷，相其缓急，通融撙节，集事可速，调度可灵”。同治六年十二月，再借银100万两，按月1分5厘行息，借期10个月。仍由江苏、浙江等省海关监督给出印票，于该省藩库应解协甘饷项下，按还拨解各关发还洋商。同治十三年十月，左宗棠奏称军费难支，经胡光墉出面，再次向洋商借银300万两，于江苏、广东、浙江三省应协甘饷内分年还款。

同治十三年三月，日本兴兵侵台，清廷命福建船政大臣沈葆桢巡视台湾，协助浙闽总督李鹤年调兵防台。七月，沈葆桢以海防需款甚巨，“购置铁甲船、洋枪、炮药、军械及防台一切经费，约略需银五百万两。闽省内地洋面……迤逦袤延，地逾千里，港汊分歧，舟舶皆通，处处均关紧要，并须严密筹防置备，需费亦属不赀。计非先筹银六百万两，不敷目前周转”。故与英国汇丰银行立约，先借银200万两，自借款之日起以365日为1年，8厘计息；前18个月分三次给付利银，以后再匀作10年归清本利。所借银两，亦由粤海关等四成洋税、津海关东海关六成洋税等项下摊还。

文庆等纂《筹办夷务始末》

除军事借款外，这一时期出有“出使经费借款”一事。同治九年，因中法“天津教案”谈判的约定，三口通商大臣崇厚奉旨出使法国，前往“道歉”，因所带经费不敷，向法国丽如洋行借垫银3万两，不过数量较为有限。

崇厚

总体而论，咸同时期的举借外债以地方债为主。对于这一有脱离旧有财政管理体制的办法，清廷在各省举借外债之时，不无忧虑，特意指出：“即令事出万紧，各省议请借用，仍令该省自行设法归楚”，同时不忘提醒各省，“借用洋款，事同挖肉补疮，尤恐将来挖无可挖，补无可补”。地方当局则往往以“不得已”回奏，“若向洋商称贷，职道向系痛心疾首，视为畏途。然款多数巨之时，银号钱庄难任此大宗，不能不借资洋商之力，否则坐致决裂，此岂乐于从事，询系实逼处此”。有时甚至干脆私下操作，“因事涉外夷，不敢壅塞上闻”。

作为一项全新的事务，咸丰同治时期的举借外债，大致是通过中央默许、地方出面来完成。对于政府借债的必要性，时人曾言：“国债一说，中国所无而泰西各国均不免。国债者何？国有大事，帑款不敷，则称贷于民，以济急也。所行之各国轻重不等，大约于诸国扯计，约在四厘半之间。按此非亵政体也。帑款绌则贷于民，帑款盈则偿之。上无理财之烦，下有得息之利。以视遑遑理财、致意于抽厘铢铢计较者，其相去云泥矣。”苏松太道吴煦也表示，外债“明知毒药，非可涓滴入口，然有病则强受之，或可借此回生”。需要说明的是，这一时期的举借外债，在全部财政收支中所占的比重并不大，虽然所付利息较高、条件较为苛刻，但基本能做到随借随还，尚未对财政造成巨大冲击。但随后的情况则发生逆转，数量大、利率高，成为晚清财政的极大负担。据《中国清代外债史资料》的汇总，晚清共借外债1 336 802 375两，其中用于修筑铁路、工矿和实业的外债为388 998 532两，占比29.1%；其余的则为军事和赔款外债，占比高达70.9%。列强还规定中国必须将这些钱用于支付赔款，而不准中国自行决定用途，“条约义务使官方无法将这些资金花在战舰、武器或铁路上，而这些项目可以为国家积蓄关键力量。绝大多数评论者已经认定，国债问题显示了清朝的内在弱点及其改革计划的破产”。借外债以应付西方对中国的勒索，同时还要支付成倍的利息，晚清中国的政府外债已经成为套在中国百姓头上的沉重枷锁。

斯蒂芬·哈尔西著《追寻富强：中国现代国家的建构，1850—1949》

三

中国历史上并非没有政府或官方借债的情况。周赧王借款抵抗秦军，失败后被迫躲避高台；西汉景帝时发生七国之乱，诸侯从无盐氏借资千金；东汉顺帝因军费无出，昭贷王侯国租一岁；唐德宗借富商军资五百万贯；宋神宗下诏贷河东民钱，存于史册。不过总体上，政府向民间借贷显然不是传统财政体制的常态。儒家文化的精神要义之一，是希望政府让利于民，恩惠于民，不能与民争利，因此自然也不应向民借债。“国债一节盛行于泰西，而独不通行于中国。盖中国以堂堂君上与民借贷，似有伤于国体也”。在这样的舆论环境中，政府向百姓举借，自然会慎之又慎，少之又少。

传统中国的政府借债不发达，从文化传统的角度来看，与“家天下”的思想也有着密切联系。“借用民财，加息偿还，国家以债务人自居，而以人民为债主者，则古无其制，有之则自清代中叶以后开始也”。中国社会长期以来形成的高度中央集权管理体制，造成了皇权的高高在上，天下为一姓之私属，朝廷为一姓之私产，社会上不存在可以忽视政府权力而独立存在的私有产权，政府对民众私有财产的无情掠夺更是不胜枚举。经过长期血泪历史的“熏陶”，民众自然也不可能信任政府。

中国通商银行编《五十年来之中国经济》

对于借债与厘金之间的关系，有人曾做过这样的分析：“迨自粤逆捣乱，军兴之用，若在西泰诸国，有此巨费，尚有告贷于商之例，谓为国债。中国又无此例，不得已创为抽厘之举，贴补军务之需。始则有益于国，无损于商，日久弊生，于国无益，于商有损，仅中饱其厘卡诸人。”在他看来，中国无举借传统，遂创办弊端重重的厘金制度。事实上，咸同时期的试办借债也是弊端重重。有人向朝廷奏称，“江北自咸丰三年办捐以来，有‘指捐’‘借捐’等名目十余款。以仪征一县而论，所收前后捐输约银四十余万两，另有亩捐、柴捐等项，为数甚钜，多属侵渔”。现任仪征县知县杨钟琛“募勇三百，虚报三千。一县如此，他县可知”。借债与其他手段混杂，已成官员获利渊薮。

晚清时期的中国，上至中央政府，下至平民百姓，都不可能视借贷关系为正常的债权人与债务人关系，而只会将其看作尊卑贵贱等级关系之下君主与臣民的交易。“中国商民素不信任朝廷，其视官吏尤疾首蹙额，以为虐我则仇，孰肯以锱铢所集者寄食于虎狼之口哉？”最终导致借债沦为捐输报效和勒索摊派的代名词。因为政府在百姓眼中不讲信用，所以才会出现同治末年轮船招商局集资时无人敢答理的情形。招商局成立之初，即得到李鸿章饬拨漕粮20万石专运的特权，但招商局成立之初的招商活动仍然非常不顺利，“招股年余，无人过问”。甚至著名商人胡光墉和李振玉也一度改变主意，拒绝出资。直到次年，商人也仅认购10万两，且并无现银交局。李鸿章只得从天津练饷钱中拨出20万串，不足部分先由朱其昂、朱其诏兄弟垫付，临时购买轮船3艘。在回忆轮船招商局最初的窘境时，李鸿章指出，此事本系创始，事体极为烦重，筹办极为艰难，华商初犹观望，洋人又复嫉忌，“往往跌价相争，非开诚布公，坚持定见，不足以服众而自立”。因招商不理想，官办机器局无现船可用，朱其昂只得改变原来“官商合办”的念头，变为“官督商办”，即“由官总其大纲，察其利病，而听该商董等自立条议，悦服众商”。所有盈亏全归商认，“与官无涉”。在李鸿章的指示下，朱其昂等人重新拟定《招商局条规》28条，企业名称也由原来的“轮船商局”改为“轮船招商局”。在尽可能排除官方的色彩后，招商局的商业活动才得以顺利展开。

朱其昂像

由于传统、文化和制度的差异，导致大规模发行公债这一近代西方社会的产物，须在洋务运动开展三十余年后，才得以在中国步履蹒跚地展开。郑观应称，“中国独无国债之名”，而西方则大不同，“凡兴建大役，军务重情，国用不敷，可向民间告贷，动辄千万。或每年仅取子金，或分数年连本交还，隐寓藏富于民之意”。他一针见血地指出：“夫商之不愿者，畏官之威，与畏官之无信而已。”直到清朝灭亡，清廷也不过才举办三次全国性的发行公债，即1894年的“息借商款”、1898年的“昭信股票”和1911年的“爱国公债”，而且“息借商款”在很大程度上也具有明显的捐输、报效性质，并非真正意义上的现代公债。

举借内债无法推行，晚清时期的举借外债却获得成功。外国洋行和政府凭借船坚炮利的巨大优势，以关税、盐税或厘金为担保，直接控制住清廷财政的咽喉，从中获取稳定而丰厚的利润，并进一步深入控制中国的经济和政治命脉。清廷对内可以恣意妄为，对外却只能奴颜婢膝，不能也不敢拒付外国势力的借款。由于定位与认知上的差异，导致晚清时期的政府举借内债与外债，走上发展态势迥异的两条道路。

郑观应

早在14世纪，意大利银行借款给英国王室用于英法百年战争（1337—1453）。1448年，威尼斯共和国的银行也以盐业局为抵押，向政府放贷。当然，西方的政府借债也绝非是一帆风顺，“一旦政府借了钱，为了减少为偿债而纳税的人的负担，政府就有激励推迟还款，甚至不履行其义务。在早期欧洲政府借款的发展中，不履行债务的事情经常发生”。比如1307年，法王菲利普四世解散了圣殿骑士团，法国王室曾从这个僧侣团借了大额款项，导致后面的借款难以维继。在长期的实践过程中，西方国家以代议制的方式，通过让渡和约束相关权利，来取获持续贷款。随后这些权利就很难被废除，“因为无论是交换还是废除，结果被认为都是未来收入的损失”。到17世纪、18世纪，欧洲各国的政府借债活动已成常规，同时民众的自我权力意识也得到加强，并在政治上要求扩大代表性，从而标志着财政国家发展进入新的发展阶段，并最终促成现代国家的形成。19世纪，大多数西欧国家都见证了公民参与政治进程的增加和税收的强化。

本文作者著《从国家财政到财政国家：清朝咸同年间的财政与社会》

相形之下，咸丰同治时期的清政府，极大程度地扩大税收，试图通过借债来获取额外财政收入，但却并没有经历军事压力下的政府与民间在借债问题上的长期博弈，因为政府并无信用，自然得不到民众的充分信任和积极回应，也没有增加民众政治代表性的激励与驱动。内债不行，则只能面对强势的西方，而这种外债也以维持军费支出为主要目的，并不用于生产经营，在很大程度上丧失了政府借债的积极意义。光宣时期，内忧外患叠至，国家财政加速走向崩溃，统治者却依然抱残守缺，目光短浅，不能顺应大势，最终导致“皇族内阁”闹剧的出台，清朝随之灭亡。这不能不说是中国历史的悲哀。

[原文载于《清华大学学报》（哲学社会科学版）2022年第2期，作者：倪玉平，清华大学人文学院历史系]

编辑：若水

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