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高恩新 刘 璐｜平台的“祛魅”：城市治理数字化转型中的组织-技术互嵌逻辑
高恩新
刘璐，华东范大学公共管理学院研究生。
摘 要
随着科学技术的发展，新兴技术在塑造以数据为基础、以平台为枢纽的城市治理体系中发挥着重要作用。传统科层治理体系经历信息化到平台化再到数字化的调适性变迁，而技术增效、数据赋能到平台赋权的技术吸纳逻辑推动着城市治理体系不断升级。新兴技术嵌入城市治理体系既是科层组织的改革与创新战略，又受制于科层组织的权力结构和技术工具限度，组织-技术互嵌程度决定技术吸纳的深度和效度。在组织-技术互嵌迭代过程中，数字化城市治理体系呈现“人防”“技防”混合、数据与管理分离、治理要素“碎片化”的特征。城市治理体系转型需要明确数字化平台的功能定位，以问题感知为核心功能，警惕数字技术塑造的“新权力”带来城市治理“再碎片化”。
城市治理数字化转型中的科层组织与技术
技术作为国家治理体系的基础要素，对以科层组织为基础的传统治理体系、治理模式产生了深远影响。现有研究主要从技术赋能效应、科层约束和技术工具限度三个方面讨论技术与科层组织之间的互动关系。从技术赋能视角来看，数字技术运用平等互动的结构推动了治理系统优化和流程再造，提升了治理效能。技术赋能效应体现在多个维度：在价值方面，通过数据整合与共享提升公共服务价值创造；在效能方面，运用技术精确化、自动化和即时性优势及时捕捉人民群众需求并快速回应；在决策方面，以大数据为依据的科学决策提升人民群众的满意度和获得感；在载体方面，数据平台实现跨层级信息集成、跨部门业务协同、线上线下交互融合。在数字技术推动下，政府治理体系呈现出基础设施云化、全触点数字化、业务在线化、数据运营化特征。城市治理体系在业务架构上日趋平台化、在技术应用上逐步智能化、在协同形态上实现人机交互，以可重构的模块化结构、可调适的任务分工、频密的质量反馈、隐形的输入-输出控制实现面向复杂公众需求的灵活回应，大大延伸了科层组织在不同任务中的协调合作空间。 从赋能效果来看，技术赋能效果经常遭遇科层组织权力结构和政治过程制约。依据分工、专业化、固定规章形成的科层组织凭借精确性、高效性和清晰性等优势，塑造了科层组织制度刚性和处理事务的连贯性特征。以部门本位主义和事务主义为导向的科层组织在纵向跨层级、横向跨部门的信息、决策权、资源等配置上呈现出刚性特征，其组织体系、权力结构和运行逻辑对技术吸纳和效用发挥受到明显约束。不同层级的政府在技术赋能应用上存在显著差异，科层逻辑依然显著。掌握技术的现代组织以技术的精确性、自动性、高效性、非人格性、自控性、集权性形成技术丛林支配的新权力体系。基于技术形成的新权力必然会对科层组织已有的权力配置结构产生冲击，遭遇科层内部的有组织抵抗、选择性使用和形式主义合作。由此，技术的应用过程演变为组织内部权力的政治过程，上级意志、执行者的应对策略都会对技术治理的系统性和卓越性产生影响。 技术对科层组织的赋能效应也受制于技术的工具限度。技术赋能治理体系要求对作为治理对象的人、物、事、空间进行标准化设定、数据化表达、结构化分析和流程化处理，但社会问题的复杂性、交互性、动态性导致新兴技术在描述问题、定义问题、回应问题时无法精准、灵活应对。数字技术要精准定义社会问题，必须将治理对象静态化和简约化，丧失对多元动态世界的真实映射功能。此外，技术在可量化表达的公共事务治理领域具有效率优势，但在需要进行价值判断的公共领域、需要考量政治权力和风险的政府监督领域则力有不逮。由于技术本身的工具限度约束，数字技术在公共治理实践中产生的“形式理性”替代“实质理性”，引发数字治理形式主义和组织内部的拼凑应对偏差。 上述研究揭示了科层组织与技术的复杂关系及其对治理的影响，为深入理解技术嵌入治理体系的运行效能提供了丰富的理论视角。但是，科层组织与技术耦合关系并非稳定、静止的，而是一个持续吸纳、融合、调适与迭代过程。时间性在社会组织和社会进步过程中发挥关键作用。以时间为线索、以过程为核心，通过描绘事物发展演变过程中的具体事件和做法，寻求行动过程背后的原因、前后逻辑关系以及驱动变化的力量，可以将事物如何随时间涌现、演化和终止的过程概念化和理论化，实现动态性实践与学理性构建有机融合。为回应日益复杂多样的社会需求和优化治理效能，科层组织与技术之间构成了持续时间序列上互动互嵌和渐进调适，推动城市治理体系不断优化升级。只有将城市治理转型过程置于时间线索中，才能以整体性、动态性、连续性图景弥补碎片化、静态化、阶段化研究的不足。科层组织与技术之间持续性调适的过程隐含何种互动互嵌逻辑？这一互动互嵌逻辑对于理解中国城市治理有何理论和现实意义？本文运用长时段纵向案例研究法，以S市C区城市治理体系历时性变迁为线索，分析科层组织与技术之间的互嵌逻辑，透视城市治理数字化转型的深层困境。
科层组织与技术的融合模式
（一）基于效率导向的科层组织技术偏好 基于合理分工、等级命令、规章制度、文书档案、岗位职责、专业技能以及非人格化管理形成的科层组织是最常见的组织形态。在韦伯看来，纯粹的科层组织，是对人和社会进行管理的最合理手段，在精确性、稳定性、纪律性和可靠性方面优于其他组织形式，能够最大化地发挥效率。在效率导向下，科层组织成员对组织形成依从关系，即服从组织的制度规定（被动角色）、严格履行岗位责任（消极角色）以及关注个体工作（本位角色）。科层组织成员的被动角色、消极角色、本位角色的设定使组织运行呈现静态化和碎片化特征：从行动规范来看，科层组织个体成员必须照章办事，不因管理对象的特殊性、差异性而区别对待；从组织形态来看，个人岗位调整不会引发组织形态、权力结构和业务流程的变化；从运行过程来看，任何个体成员都对应一个明确的岗位职责，分工细化和纵向沟通结构导致管理条线化、部门化和碎片化。 从组织角度看，科层制必须保持结构和制度的稳定；从个体角度看，每个科层组织的大部分成员最后都变成保守者。面对内部惰性和保守倾向带来的效率损失，科层组织借助社会系统工程和管理学知识实现技术的理性化应用。技术的理性化应用能够保障科层组织有效地控制成员和回应外部环境需求，使得技术吸纳成为科层组织的普遍偏好。20世纪80年代以来，科层组织借助通信技术更好地收集、分析和传递信息，提升决策科学化水平和沟通效率；90年代以后，运用计算机和数据库，推动绩效评价和工作监督更客观、更接近真实世界，运用远程视频和定位技术更准确跟踪员工和管理对象的轨迹动态等。进入21世纪，以互联网、大数据、人工智能为代表的第四次工业革命拓展了社会行为的时空跨度，推动政府形态由“物理空间”向“数字空间”转变。 （二）技术嵌入科层组织的三种治理模式
1.传统科层治理模式 科层组织技术偏好助推一系列新兴技术快速进入公共管理实践过程，公共治理模式不断迭代升级。特别是互联网作为一项革命性技术，彻底改变了传统科层组织管理模式，影响了政府部门之间及政府-民众之间的关系。在公共部门流程再造和事务处理程序不断优化的背景下，以等级制为基本特征的科层组织结构发生了根本性变革，重塑组织内部关系、组织运行逻辑和组织与外部环境关系，由此形成了以政府为中心的科层治理、以信息为中心的虚拟治理和以数据为中心的数字治理模式。 在传统科层治理模式中，处于核心地位的治理主体是政府。依据“政治-行政二分法”，科层组织的功能定位于“执行法律和政策”，通过纵向层级权力配置、指挥链条单一化、以文书档案为载体的纵向信息沟通确保组织运行秩序。政府主导的科层治理通过吸纳各种技术辅助组织提升工作效率，工具嵌入停留在部门事务处理过程中，对科层组织的权力配置结构、部门间关系及等级制组织形态影响较小，是一种典型的“实用主义”导向的技术吸纳。信息技术、互联网嵌入科层治理体系后，科层组织内部的部门间关系、政府与民众之间的关系发生根本性变化，部门分工和层级控制模式逐渐被基于互联网的虚拟治理形态代替。
2.虚拟治理模式
在虚拟治理模式中，不同层级、不同业务分工的部门之间，政府、企业与民众之间实现了信息的交互式传递，管理流程、服务、信息和治理主体实现了基于网络链接的无缝整合。与传统科层组织依赖纵向控制与监督不同，虚拟治理更多地依赖信息构建，即大量的信息表达和需求回应都在科层组织体系中的“中层机构”完成。只有借助高效的信息系统，面向“顾客”的公共事务治理才能实现虚拟整合，呈现出实体化科层组织与虚体化信息系统并存的治理形态。在虚拟治理结构中，信息系统的中心性得以增强，成为跨部门资源整合、业务协同的基础。
3.数字治理模式 与科层治理和虚拟治理不同，数字治理突出强调政府对数字技术的利用，通过政府治理方式方法、手段以及过程的数字化、自动化、智能化实现有效治理。在公共事务主体和客体数字化的基础上，数字治理强调多元主体“共治”、数据开放与共享、智能分析与科学研判。数字治理不仅能推动治理决策的科学化、民主化，还能通过数据全方位集成构建枢纽型数字平台，为智能化、数字化治理体系提供技术支撑。通过对基本人口信息、法人登记信息、自然资源和空间地理信息、经济信息的集成，枢纽型数字平台为全域治理客体与治理主体的互联互通和协作提供了基础。在数字治理体系中，承担数据收集、制作、集成、分类、维护等功能的组织超越科层组织中的其他职能机构，凭借数据的中心性成为治理体系的核心主体。数字治理既是科层组织对数字时代技术进步和外部需求的反应，也是技术与科层组织耦合后的治理形态再造，推动公共治理体系的不断演进，最终转型为与第四次工业革命后技术形态、社会形态相契合的新治理形态。技术嵌入科层体系的三种治理模式比较详见表1。
城市治理数字化转型过程：从工具应用走向权力再造
在条块分割、各自为政的传统管理模式下，问题感知灵敏度低、处置协同性弱、风险防控精准度差，成为城市管理的突出难题。运用通信、互联网、大数据等技术赋能城市治理成为关键创新战略。S市是国务院选择推进城市治理体系创新和数字化转型的首批试点城市之一。经过17年的建设和迭代升级，S市城市治理体系数字化水平在国内位居前三。C区作为S市下辖区，是国务院建设部（2008年改为住建部，后同）2005年开展城市网格化管理试点的首批区域之一，也是S市率先开展数字化治理转型的中心城区，城市治理体系数字化转型的经验具有典型性和代表性。 （一）以信息为核心要素的网格化管理体系（2005—2016） 在开展城市网格化管理试点工作之前，我国的大部分城市管理条线林立、分工复杂，管理“碎片化”特征明显。2005年，S市被国务院建设部批准为首批网格化管理试点城市。C区作为S市第一个网格化试点城区，区政府选择在道路交通设施和市容卫生领域开展试点工作。最初，C区建设和交通委员会将城市管理责任区域划分为不同的“网格”空间，并配置城市管理部门的巡查力量，形成巡查、发现、上传、派单、处置、督促、反馈、评价、考核的闭合管理流程，做到主动发现、及时处置、高效协同。2008年以后，S市网格化管理逐渐由道路交通设施扩展到水务、房地、环卫、绿化、拆违、建筑工地、防汛防台、安全隐患排查等领域，建成“二级政府、三级网格、四级管理”的城市网格化管理体系。2014年开始，S市按照“条包块管、以块为主”的原则构建属地化城市综合管理体系，将管理资源、管理力量逐步下沉到街镇网格化分中心，成立街镇网格联勤队伍，形成多渠道发现问题、分级分层派单、网格力量联勤联动处置、远程监督考核的属地化城市综合管理体系。 网格化管理本质是借助空间划分、管理对象编码、实时通信、远程视频等技术实现主动发现问题、快速派单处置、跟踪评估考核的闭环管理。以全国各地普遍采用的“城管通”为例，借助信息查询、图片采集、表单填写、位置定位、录音上报、地图浏览、数据同步等功能，实现网格巡查现场信息实时采集、报送、派单、处置、监督、考核和反馈一体化，推动城市管理从传统被动处置、碎片化管理向依赖于信息系统的高效管理模式转型。 （二）以功能整合为核心的城市运行综合管理体系（2017—2019） 城市管理存在常态管理与应急管理两种形态：在常态管理领域，三级网格管理体系强化了街镇网格分中心的“手”“眼”功能，形成了以块为主、条线尽责的管理体制；在应急管理领域，各地政府构建了行政首长决策指挥、政府应急办协调、应急联动中心（公安指挥平台）响应、属地政府配合的突发事件处置分级分类应急管理体系。随着城市风险形态日益复杂化，推进城市常态管理与应急管理有机融合成为提升城市风险应对能力的关键。2016年，C区决定扩建应急联动指挥中心（区公安分局指挥中心），整合区委应急管理协调处、区政府应急办与应急联动指挥中心等部门，在应急管理联动指挥功能基础上叠加了城市管理责任。2017年，C区成立城市运行综合管理中心（以下简称“城运中心”），并加挂“C区城市网格化综合管理中心”和“应急联动指挥中心”牌子，成为城市常态管理与应急管理融合载体。 C区城运中心通过建设区中心-街镇分中心两级平台体系，实现了城市管理、社会治理与应急管理的深度融合，推动了管理资源优化整合、信息系统高度集成、部门联勤联动高度协同、上下指挥高度统一，构建了覆盖全区域、全行业、全时段的立体化、集中化管理平台。城运中心实现了物理空间业务的高度集中，即将全区与应急管理有关的区应急办、总值班室、网格中心、应急联动指挥中心、120急救调度中心、防汛指挥中心、安全生产监察、城管执法应急指挥平台等单位管理和指挥职能集中到城运中心，实现业务整合、职能融合、信息共享。通过领导轮值、联席指挥、多渠道问题发现、分类处置等工作机制，构建一套“平急”融合、指挥高效的城市运行综合管理体系。 依托网格化系统，C区城运中心整合公安、防汛、移动车载、无人机等视频图像共享和模块化智能分析系统以及视频会商和综合指挥系统，按照常态运行、重点保障、应急指挥三种工作模式运行。在城市基础数据汇总的基础上，通过视频监控、移动视频、终端传感器感知以及多元数据采集分析，实现城市运行管理事件从自动发现报警到业务系统协同完成处理的全过程管理。经过试运行（2017）、深化拓展（2018）和提高发展（2019）三个阶段建设，初步建成“‘平急’指挥一个体系、管理应用一个门户、运行监控一个界面、信息发布一个口径、信息数据一个总库”的城市运行综合管理平台。 （三）迈向智慧治理的“一网统管”体系（2020—2022） 2018年，C区政府按照上级领导“城市管理要像绣花一样精细”的指示精神，建设城市管理感知“神经元系统”，确保城市管理、社会治理突出问题能够快速发现、高效处置。2019年，C区城运中心试行以场景应用推动城市治理数字化转型，先后布设4万个物联感知设备，整合431个政府系统亿万字节大数据，实时感知城市运行“脉搏”和“心跳”，支撑50多个城市管理智能化应用场景。例如，城运中心智能模块将渣土运输车辆监管执法的各个环节整合在一起，运用远程视频、GPS跟踪定位、数据对比等技术手段实现秒级比对、即时监测、违法追溯，这显著降低了渣土车的违规率。 2020年4月，S市城运中心正式成立，作为隶属市政府办公厅的事业单位，中心主任由市政府办公厅副主任兼任。从功能扩展上，市应急管理局指挥中心、救援协调和预案管理处整建制进驻市城运中心，与市政府总值班室联动协同，强化全市层面“平急”融合指挥体系。至2020年6月，S市16个市辖区成立了城运中心、215个街镇城运中心挂牌成立，形成市级城运中心抓总体、区级城运中心做枢纽、街镇城运中心抓处置的协同体系。市城运中心功能定位为应用枢纽、指挥平台和赋能载体，将各委办局的数据系统接入城运中心，做到物理空间分离、数据高效整合、运行逻辑集中，为跨层级、跨区域、跨部门高效处置事务提供数据服务和技术支持。 在数据基座建设上，S市城运中心联合市大数据中心实现了全市资源的系统统筹和数据标准的统一。2020年开始，S市对城市生命体涉及的空间、部件、事件等要素实现了数字化全覆盖，汇聚了政务数据380亿条、社会数据50亿条，为“观全面、管到位、防见效”提供了数据支持。例如，运用嵌入供水管网的3万多个传感器可以实时监测分析9000多个小区自来水供水变化，在应对水管爆裂、水压异常等问题上做到预先研判、及时发现、高效处置。又如，运用大数据、GPS定位、移动感知、电子围栏等技术，推出“最小管理单元”数字治理场景，将高空抛物、独居老人照顾、住宅电梯、商铺消防、跨门经营等城市问题纳入“最小管理单元”的数字治理架构，实现管理单元连点成面，为城市数字化治理提供了应用场景支撑。 “一网统管”推进了城市生命体全要素数据化，实现管理与技术深度融合，发挥数据赋能、系统支撑、信息调度、趋势研判、综合指挥、应急处置功能，支持、协调、赋能各级政府部门和街镇政府开展城市治理工作。截至2021年底，C区城运中心围绕7个重点领域梳理了105个管理事项、417个治理要素、73个智能化应用场景。S市城运中心将涉及公共安全、舆情监测、住建、交通、应急、民航、气象、公用事业等领域50多家单位的198个系统、1000多个应用场景接入城运中心系统，形成智能管理平台与专项应用场景互嵌、城市常态管理与应急管理有机融合的城市智慧治理体系。
城市治理数字化转型中的组织-技术互嵌逻辑
（一）城市治理转型中组织-技术的迭代融合
科层组织通常存在效率偏好，能通过技术吸纳不断优化治理效能。在S市C区城市治理体系转型过程中，通信、互联网、大数据、人工智能、物联感知等技术发挥了增效、赋能和赋权的作用。在网格化管理试点阶段，以“城管通”为代表的信息技术增强了城市管理部门发现问题、报告、处置、督查、考核等能力，纵向沟通流程优化提升了问题处置效能。在进入“以块为主”的属地化管理阶段后，资源下沉与人员下沉推动扁平化、整合式城市治理体系形成，发现问题、处置、督查、考核、评价融为一体，强化了属地街镇对城市治理问题的横向协同和调度能力。随着城运中心的成立，以大数据、云计算、人工智能为代表的新兴技术被整合进城市治理体系，推动城市治理由信息化走向数据化、平台化。 在网格化试点阶段，信息技术缩短了科层体系内部垂直方向和水平方向的沟通链条。在城运中心体系中，业务集中、职能整合、信息共享推动城市运行的问题处理流程趋向标准化、自动化，城市条线管理权力逐步向城运中心平台集中。在数据技术、信息技术支撑下，城市条线管理部门掌握的信息由封闭式“信息孤岛”转向“信息共享”，城市公共事务由“部门化治理”模式转为“整体性治理”模式，即政府各职能部门接受平台指令处置问题，接受平台对业务处理过程的全程监督和督查，接受平台对业务处理效果的考核与评价。城运中心成为信息集中地、工作指令发布者、工作绩效的考核者，取代传统的部门化、层级化管理体系，成为城市治理的信息和权力中枢。 C区城市治理体系迭代揭示了新兴技术提升组织效率、优化治理能力和重构组织权力体系的演化逻辑。在部门分工、各自为政的传统科层治理体制中，信息技术的功能定位在于提升城市管理职能部门发现问题、纵向沟通和处置效率的水平，信息技术增效作用显著；在“以块为主”的网格化体制中，技术增效与人员下沉、资源下沉赋予基层城市管理平台综合管理权，城市管理随之由纵向上下运行转向横向左右协同，信息技术辅之以“以下牵上”的人员配置结构缩短了问题发现、派单、处置、监督和考核的管理链条，横向协同与整合提升了城市治理效能；借助场景应用开发、大数据研判和分析，城运中心以数据赋能为基础形成相对于传统政府部门的信息优势、数据优势、自动化优势、痕迹记录优势以及量化考核优势，事前发现、科学分析、自动处置、闭环管理能力显著提升。随着智能化应用场景不断嵌入城市运行综合管理平台，数据赋能转化为平台赋权。以新兴技术运用和城市生命体征全量数据为基础的智慧化、数字化城市运行管理平台摆脱了对城市管理职能部门的依从性地位，成为与城市管理职能部门平等分享权力，甚至将职能部门纳入以平台为中枢的新治理体系。技术增效、数据赋能到平台赋权的演变揭示了中国城市治理体系技术吸纳的阶段性特点及演化逻辑，推动城市治理体系由信息化向智慧化转型。 （二）技术嵌入城市治理体系的科层结构约束 技术治理既是科层组织改革的组成部分，又不可避免地遭遇科层组织刚性权力结构和组织壁垒的约束。技术赋能主体的组织位阶高低、法定事权分工、人员管理权属、财政预算规模等因素都会对技术嵌入城市治理体系的广度和深度产生影响。从S市实践来看，吸纳、整合技术的科层机构在整个治理体系特别是行政体系中的组织位阶高低决定了其技术赋能效果。城运中心作为一个事业单位，面对组织位阶高于自身的政府职能部门，经常遭遇“权力壁垒”。一是涉及公安、交通、卫生、教育、市场监管等条线边界明晰的管理部门，不仅不能有效整合部门数据、派送工单，反而需要依赖于部门应用场景嵌入城运中心才能提升管理效能。从C区城运中心运行情况来看，区级政府职能部门是否将部门应用场景嵌入城运中心平台，不仅取决于技术工具的效能优势，还取决于部门间的协作意愿。二是城市管理权属于政府职能部门，城运中心可以感知城市问题，但没有处置、执法和处罚等法定权限，难以实现“城市大脑”与“手”“眼”的有机整合。三是城运中心缺乏对多元化城市管理队伍的人事管理权。在C区城运中心中，公安、城管、市场监管、安监、绿化市容、房管、规划与土地管理等职能部门派驻人员的人事关系仍在原单位，区城运中心不享有人事管理权；在街镇城运分中心，区政府职能部门下沉人员的工资、津贴以及日常管理仍归属于各职能部门管理。另外，区城运中心实行派驻人员轮岗机制，轮岗人员缺乏组织认同感和绩效激励。四是政府部门预算模式限制了城市基础设施建设投入规模和硬件设备更新速度。C区城运中心无论是作为区政府办公室下属事业单位还是区应急管理局事业单位，都缺乏独立的部门预算。另外，虽然城市管理各职能部门人员下沉和任务下沉至街镇分中心，但相应的财政支持较弱，区城运中心也无法为街镇分中心提供财政预算支持。外部预算约束和内部激励不足削弱了区城运中心、街镇分中心组织整合与人员激励效能，街镇分中心回归网格化体系的离心力较强。 在以信息为核心的网格化体系中，技术增效与赋能更多指向提高政府职能部门信息沟通和问题处置效率，并没有改变城市治理权力配置结构。而城运中心通过对城市生命体征全要素数据化、业务流程标准化、应用场景集中化，再造了城市治理权力结构。在数字化治理体系中，城运中心作为枢纽型平台，以数据优势、派单权力、全链条记录、考核评价反馈将自己置于城市治理体系的中枢地位，而原来拥有法定权力、自主运行、封闭管理的城市条线管理部门则处在指挥链条的中层甚至末端，接受指令工单、监督考核和绩效评价。城市治理权力结构再造必然遭遇其他城市管理部门的消极对待、抵制甚至反对。例如，城运中心面临的数据治理“碎片化”问题，即信息归集与标准化进展缓慢、不同部门之间信息数据格式与结构衔接不畅、每个部门各自建设独立的管理信息系统和智能化平台等成为阻碍城市管理全域数字化转型的突出矛盾。 （三）技术的工具限度导致城市治理体系“人防”“技防”重叠配置 技术嵌入城市治理体系不仅受制于科层组织结构约束，还受到技术工具限度影响。数字化城市治理是以问题为导向的技术治理，需要精准地锁定和定义社会问题。在数字化治理过程中，治理主体通过技术对社会事实进行定义、编码，建立符码与事实之间的映射关系，将社会事实转化为可操作化信息，提升对社会事实的预见、决策和执行能力。但是，国家技术治理所要求的清晰性、清晰化和清晰度经常因社会事实的模糊性、动态性而无法实现。社会问题复杂多样，表达形式错综复杂，发生过程充满偶发性和随机性，将如此复杂和微妙的社会事实转化为可操作性的信息和数据，不可避免地会导致有价值的信息流失和失真，损害数据治理的精准性。在推进数字化转型过程中，由于与治理对象有关的原始基础数据、异常数据采集和更新缺乏准确性，数据映射功能与治理实践之间存在匹配性差、脱离现实等问题，导致基于数据的“形式治理”与基于现场的“科层治理”重叠运行。事务管理和数据分离结构在科层体系内的异化，导致数据空转与部门封闭治理体系并存。以C区城运中心对生活垃圾分类实施电子围栏治理为例，在电子围栏空间内是否存在乱投放垃圾行为单靠电子围栏和视频监控技术无法准确判断。在垃圾箱已经放满的情况下，居民将可回收物品摆放在垃圾箱旁等行为都可能激发系统“警报”，中心需要将视频监控系统拍摄的照片发送给网格内的巡查员去现场确认，然后再由平台发送处理单，进入环卫业务处理流程，呈现出“人防”“技防”重叠配置现状。数字时代的城市治理更多地呈现混合治理特征，尚未形成高度精确化、清晰化、自动化的“智治”体系。 城运中心的核心功能是城市问题感知，即通过数据分析、远程监控、信息汇总及时发现问题，通过闭环管理提升问题处置效能。但是，信息增效、数据赋能引发城市治理平台技术赋权和功能超载，从问题感知走向城市治理体系的指挥和信息中枢。从信息增效到数据赋能强化了数字化平台的资源整合能力和权力中枢地位，但也削弱了数字化城市治理平台的核心功能。一方面，以数据为核心的城运中心平台冲击了政府其他部门的权力，必然遭遇其他部门的消极合作甚至抵制，削弱了整体性治理合力；另一方面，城运中心将有限的资源投入治理事务全域覆盖、分类分层管理以及绩效考核等领域，削弱了问题感知功能模块的资源投入和流程优化。城市治理平台既缺乏法定权力，又缺乏稳定的财政支持，技术赋能更多地依赖于领导人的注意力配置及其蕴含的政治势能，存在制度约束和合法性困境。
结论：数字化城市治理平台的功能回归
以信息技术、大数据、人工智能、物联网、区块链等为代表的新兴技术深度嵌入城市治理体系，发挥了信息增效、技术赋能作用，塑造了以数据为基础、以平台为枢纽的新型城市治理体系。数字化城市治理平台以全体量、自动化、标准化、即时化优势提升了城市治理体系事前预判、事中处置以及全流程整合能力。以新兴技术和全量数据为基础的数字化城市治理平台摆脱了对城市管理职能部门的依从性地位，成为信息分配、业务整合和绩效考核中心。技术增效、数据赋能到平台赋权的演变揭示了中国城市治理体系的技术吸纳逻辑，推动城市治理体系从信息化、数字化向智慧化变迁。 但是，在城市治理体系数字化转型过程中，技术嵌入城市治理过程受制于组织位阶、事权合法性、人事权力配置以及财政约束，赋能效果取决于组织-技术双向融合深度。在组织-技术双向融合过程中，城市治理体系面临“再碎片化”问题：信息归集与标准化进展缓慢、不同部门之间信息数据格式与结构衔接不畅、每个部门各自建设独立的管理信息系统和智能化平台重叠运行等问题阻碍了城市治理全域数字化转型。科层组织权力结构、技术工具限度制约了技术应用的深度和效度，数字时代的城市治理体系呈现“人防”“技防”混合、数据与管理分离、治理要素碎片化的特征。数字化的城市治理平台需要明确功能定位，以城市问题感知为核心功能，警惕数字权力催生的组织壁垒和治理体系的“再碎片化”。 通过个案研究，本文揭示了技术增效、数据赋能和平台赋权机制下城市治理体系技术吸纳的演变逻辑，凸显了科层组织与技术之间的互嵌过程对技术赋能效果的复杂影响及转型困境，对于理解政府治理数字化转型具有一定的借鉴意义。但是，本文研究也存在一定的局限性：一是S市是我国第一批城市网格化管理试点地区，研究案例具有一定的时间长度，但是各地试点重点方向、推进路径有所不同，研究个案的典型性及其理论意涵还需继续检验和深化；二是运用文本分析法和深度访谈法相结合描述了C区城市治理体系技术吸纳的三个阶段，但运用数字技术推进城市智慧治理时间较短，对案例研究的深度不足，未来还需继续观察。 〔责任编辑：徐淑云〕
原文见于《东南学术》
2023年第2期
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