白秀叶等 | 财政压力、土地资源的行业配置与集聚效应

作 者  白秀叶 鲁建坤 李 培

简 介  

刊  期  《财贸经济》2023年第2期

土地是支撑产业发展的生产要素，也是扩充地方财政收入的重要资源，其科学配置对贯彻新发展理念具有积极作用。地方政府的土地出让行为在引导地方产业发展和充实短期财政收入方面存在一定的矛盾冲突。向特定产业倾斜供应、低价出让等土地资源配置的策略性行为，是地方政府推动产业集聚和结构变迁的重要手段，在中国经济发展奇迹中扮演着重要角色(陶然等, 2009; 张莉等, 2017)。但是，近年来一个值得关注的事实是，财政压力下充实短期财政收入的功能属性似乎逐渐主导了地方政府的土地出让行为，土地资源越来越多地成为地方政府汲取财政收入的工具，被更多地配置到了能够最大化短期地方财政收入的领域(Han和Kung, 2015；谢贞发等，2019)，这可能会影响土地资源配置与产业发展相适应的程度。土地资源的产业错配是造成中国工业企业效率损失的重要因素，粗放的土地出让模式会损害产业升级与经济发展质量(杨其静等, 2014; 李力行等, 2016; 席强敏、梅林, 2019)。

在新发展阶段，中国经济对规模速度的追求逐渐转向于质量效率的提升，土地资源的行业配置对高质量发展中的产业布局优化及产业集聚效应的发挥至关重要。大量研究表明，集聚经济在推动高质量发展方面具有重要积极作用，例如促进节能减排（Glaeser和Kahn, 2010）、提升创新水平（Carlino和Kerr, 2015）和企业生产率（Combes等, 2012; 李晓萍等，2015）、增加劳动工资（赵伟、隋月红，2015）等。不同于其他生产要素，土地资源在行业间的配置决定了有限的地域空间承载什么样的经济活动。当土地出让在行业间分散化出让时，那些主导地区集聚经济的行业规模扩张受阻，从而削弱产业集聚效应。

第一，从研究视角来看，既有文献鲜有从行业维度分析财政压力下的土地出让行为。本文利用2007-2015年间全国范围内微观地块交易数据构建了土地出让的行业分散度指标，清晰地刻画了地方政府的财政压力如何影响土地资源的行业配置。第二，本文的研究对集聚经济的文献亦有补充。已有文献主要研究集聚效应为居民和企业带来的好处，而有关集聚效应影响因素的研究相对较少。本文则探讨了土地出让的行业分散化如何减弱集聚效应，旨在从土地资源行业配置角度探讨对集聚经济的影响。第三，本文为新发展阶段下地方政府认识土地资源的多重属性提供了政策参考。土地要素在产业发展方面具有重要引导和支撑作用，同时也可以充实短期财政收入，这就需要地方政府充分认识土地资源的多重功能属性，避免为解决财政压力的燃眉之急而损害产业发展。

在指标构建方面，本文首先利用各省份一般公共预算收入的年度目标和实际各月份一般公共预算收入数据创新性地构建了财政压力指标来反映地方政府在短期内面临的财力缺口，然后将微观地块交易数据加总到省份-月份-二分位行业层面构建了土地出让的行业分散度指标，最后，本文利用2008年第二次全国经济普查微观数据构建产业集聚指标。在研究方法上，本文采用滞后一期变量和多种稳健性检验来排除内生性问题的干扰，确保基准结论的可信性。进一步地，从区分土地用途、财政压力大小地区等维度出发对财政压力影响土地出让的行业分散度进行异质性分析。最后实证检验土地出让的行业分散度对集聚效应的影响。

第一，财政压力使得地方财政更依赖土地出让，充实短期财政收入的功能属性会主导土地出让行为。第二，当地方政府在短期内面临较大的财政压力时，土地出让的行业分散度就会增加。第三，短期内的财政压力弱化了地方政府向重点扶持行业优先供地的政策保障，通过降低非重点扶持行业的土地价格增加了与重点扶持行业的用地成本竞争, 并且向重点扶持行业供应的大面积地块减少。第四，地方政府为了在短期内弥补财力缺口将土地在行业间分散化出让的做法削弱了产业集聚效应。

首先，在推动经济高质量发展的过程中，地方政府应当以系统性思维优化土地资源的供应管理，统筹各地经济社会发展。在推动要素市场化改革中，充分考虑土地除财政汲取作用之外的影响，特别是对产业集聚的引导功能，使得土地出让积极服务于高质量发展。其次，持续存在的地方财政压力应当引起重视。地方政府承担有多维的治理任务，财政压力可能会导致地方政府“按下葫芦浮起瓢”，给高质量发展带来不利影响。更平衡的纵向财政关系或者中央给予地方财政更多融资手段，可以帮助地方政府降低对土地财政的依赖。

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