当代中国的立法与其他国家特别是西方发达国家立法的一个重大区别是，中国的立法都是改革背景下和改革进程中的立法。自1978年党的十一届三中全会确立“改革”这个基本方针后，中国就进入了一个全面改革的时期，而立法是与改革同时起步、同步或者交错前行的，立法所规范的社会关系,实际 都是改革背景下的社会关系，立法的任务常常是改革的任务，立法的难点常常是改革的难点，立法的前行与阻滞常常受限于改革的前行与阻滞，那么，在这样的背景下，如何妥善处理立法与改革的关系呢?

30多年来，我们进行了不懈的探索，经历了几种不同思路的冲突、选择与发展,积累了很多成功的经验，也面临不少值得思考的严峻问题。现在，中国特色的社会主义法律体系已经形成,但是,要进一步健全 完善这个法律体系，依然任重道远。而改革又进入了深水区和攻坚阶段,政治、经济、文化和社会治理的方方面面，都面临着尖锐复杂的矛盾和考验。

在这样的时代背景下，立法又应当如何作为？中国共产党的十八大报告提出，要用法治思维和法治方式深化改革,这就为进一步探索立法与改革的关系，拓展了宽广的空间。回顾和总结当代中国立法与改革关系的策略选择，总结历史的经验教训，审慎又果断地采 取适当的策略,处理立法与改革的关系，对于进一步推进改革,实现依法治国，具有十分重大的理论与现实意义。

纵观改革开放以来全国人大及其常委会的立法，可以发现，立法适应和服从改革需要的策略,是一以贯之的处理立法与改革关系的主导性思想和指导性原则。

从已公开的资料看，第一个提出立法要适应改革需要的是彭真。

1985年2月3日，彭真对浙江省人大常委会组成人员发表了在经济体制改革中如何进行立法的谈话。谈话的内容被加上“立法要适应改革、开放的需要”这一标题（收入彭真《论新时期的社会主义民主与法制建设》一书）。

此后，立法适应改革的需要,就成为中共中央、全国人大常委会和国务院等重要文件中有关立法与改革关系的主导性提法。在这个基础上,到了 2000年11月，李鹏在全国人大常委会立法工作会议上又进一步提出，立法工作必须“服从和服务于改革”的大局。随后,一些中央和地方的立法文件、吴邦国等领导人的讲话中也不断出现这一提法。

立法适应和服从改革的需要,主要有以下表现：

这些方式笔者已做了专门论述，这里不复多叙。除了上述外，立法适应和服从改革的需要,还要一个重要表现就是，立法要为改革留下足够的空间。这个问题本文将在第四部分继续述及。现在需要探讨的是,由立法适应和服从改革需要引出的更深一层次的两个重要问题。

(一)经验主义立法思想:改革时代不得已的选择

彭真在前述1985年与浙江省人大常委会组成人员的谈话中，明确提出一个改革时期要通过实践积累经验、依靠经验立法的思想:“经过社会实践,有了经验，有多少经验，我们就立多少法。”依靠经验立法是彭真十分重要的立法思想。不只是在上述谈话中，在此前此后的多次讲话中,彭真都对为什么改革时期的立法必须以经验为基础作了阐述：

那么,制定法律缺乏成熟的经验，但改革中出现的社会关系又急需法律调整，怎么办呢？按照彭真的设想,有四条路子可以走：

一是,如前所述，由群众进行试验、试点,在这个基础上积累经验，然后制定法律。“试验中的东西, 看不准的,不能立法。”

二是,立法不求全,成熟多少制定多少。彭真认为，以经验为基础，立法就“不要求全”，“能写多少写多少成熟一个搞一个,能制定部分的先制定出一部分;不太成熟的，可以先搞大纲、草案，继续在实践中检验，征求意见,等成熟了再定

1980年前后，针对理论和实践中要求制定民法典的意见，彭真就说,“经济体制正在调整和改革,许多试点的企业正在取得经验。”“民法不是短期间可以制定的。这不是我们不努力，而是问题本身就十分复杂”。

那么，如何解决民法制定的问题呢？彭真提出一个“制定民法可以同制定单行法同时并进” (实则是先制定单行法）的策略。“一方面要搞民法，另一方面要搞单行法”。“可以把民法草案中比较成熟的部分,作为单行法规先提出审议、公布。”“先搞单行法,成熟了，再吸收到民法中来。” 几十年来制定民法的历程表明，彭真的这个思想是正确的，在改革时期很难一下子制定出民法典，民法典的最终形成只能先有单行法，逐步积累经验,最后汇集成一部民法典。

三是,如前所述,通过授权立法积累经验，为制定法律打下基础。

四是,先从政策、方针的指导中积累经验,再制定法律。彭真认为,改革期时期的立法离不开政策和方针的先行指导。

彭真上述改革期时期须以经验为基础的立法思想,不仅是他主持全国人大常委会立法工作期间的指导思想,也是贯穿此后历届全国人大及其常委会立法工作的指导思想。2011年，吴邦国在十一届全国人大四次会议上对中国特色社会主义法律体系进行全面总结时，曾明确提出：形成这个法律体系的立法工作,一个十分重要的特点是，“我们始终坚持从我国国情和实际出发，把改革开放和社会主义现代化建设的伟大实践作为立法基础”，使立法适应改革的需要。

如何以实践为基础，使立法适应改革需要？吴邦国总结了三条。

吴邦国对法律体系形成基础的这一总结,非常清楚地揭示了几十年来我们所奉行的是经验主义的立法指导思想。

经验主义的立法思想对中国的改革事业以及法制建设影响至深，但是,几十年来,理论和实践中对这一重要立法思想进行系统研究和反思者并不多见。

已故学者蔡定剑十几年前曾经对经验立法有一段论述。他认为，经验立法只是上世纪80年代的一个重要指导观念，90年代后，这个指导思想有了根本转变,立法体现改革精神、立法进程同改革进程相适应等思想的提出，标志着经验立法转变为超前立法。实际上,总结几十年来的立法,特别是完整地阅读历届全国人大常委会的工作报告及领导人讲话即可发现，即使90年代后我们曾经提出立法推动改革的各种策略,但经验立法始终是主导性的思想和策略。这一点从来没有变化。蔡定剑认为，经验立法主要靠政府去实践和总结经验，导致立法的主动权和优先权让位给政府,而人大立法大权旁落。但情况并非这样。

如前所述，彭真就强调立法要有群众性的试验试点，而不是少数人的实践。实际上,政府在立法中所以处于优势地位,是因为其占有立法提案的主导权,立法起草环节的主导权,以及审议过程中的话语主导权，但这些问题与经验立法的指导思想并无太大关系。蔡定剑还认为，经验立法的观念不仅导致立法短视,也导致立法滞后，不能适应经济和社会发展的需要。这一看法是有道理的。

但问题是,在改革导致诸多社会关系处于不确定状态，对将要定型的社会关系又很难准确地预见和把握的情况下，超前立法果真能够代替经验立法作为立法的主导性思想吗？在这样的背景下,还有什么东西比以经验作为立法的基础更为可靠呢？总之,如何审视和对待经验主义的立法思想,是处理与改革关系所面临的一个重要课题。

(二)工具主义立法思想:改革手段的最优选择，但不宜推向极端

除了经验主义的立法思想外,立法适应和服从改革的需要,还包含了另一层重要含义，即立法是改革的工具或者手段。在实际工作中，我们所秉持的也是这一指导思想。改革是一项全新的事业。依靠什么样的办法或者手段启动和保障改革的进行,巩固改革的经验和成果呢？有政策或者行政的手段、经济的手段，还有法律的手段等。

对这个问题，各方面的探索和认识经过了一个不断发展的过程。在战争年代和建国之后很长一段时间，我们主要依靠行政手段来管理国家和社会事务，而行政手段中最常用的就是政策。针对这个情况,彭真于1984年提出，现在进入改革和过渡的时期,“要从依靠政策办事，逐步过渡到不仅依靠政策”，而且“要依法办事”，“宪法和法律是武器”。

彭真这里提出一个重要命题:进入改革时期，在管理国家和社会事务的方法上,应当实行由依靠政策向依靠法律的过渡，使宪法和法律 成为重要的管理武器和手段。相对于单纯依靠政策等行政的手段进行改革,这种管理方式的转变无疑 是质的飞跃。

资料表明,第一次以文件形式明确提出法律作为改革手段的，是1985年中共中央提出的《关于七五计划的建议》。这个建议说，随着“经济体制改革的深人进行”，要“使法律成为调节经济关系和经济活动的重要手段。”1986年，国务院负责人在全国人大会议上进一步提出，改革中，应“主要运用经济手段和法律手段并采取必要的行政手段控制和调节经济的运行”。

而这一年全国人大会议审议通过的《第七个五年计划》明确要求,“逐步完善各种经济手段和法律手段,辅之以必要的行政手段,来控制和调节经济运行”。这里可以看出,无论中共中央、国务院还是全国人大,都认为,法律的办法和经济的办法、行政的办法一样，都是改革过程中控制和调节经济运行的手段，或者说，都是为改革和经济发展服务的。

更值得注意的是,国务院和全国人大将法律手段排在经济手段之后、行政手段之前，也即,在倚重程度上,经济体制改革首先要依靠经济手段,其次是法律手段,最后才是行政手段。

而到了 1992年，万里在全国人大常委会会议上提出，“市场经济搞起来后,用什么样的手段来管理和控制？首先要法律化,要用法律来管理个体经济、私营经济、三资企业等各种经济。”

显然，在万里看来,为推动市场经济体制的建立，与其他各种手段相比,法律手段已经成为改革必须倚重的第一位的手段了。这相对前述七五计划时期将法律手段置于经济手段之后的认识,是一个重要的变化，又前进了一大步。

1993年，中共中央在《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中也提出,要“学会运用法律手段管理经济”。再以后,我们提出的市场经济是法治经济以及依法治国的理念,实际都包含了一个重要思想:在改革过程中，管理经济、政治、社会、文化和国家其他各方面的事务，所依赖的第一位的段必须是法律而非其他。将法律视为改革的手段甚至是第一位的手段,必然有一个前提，即立法也是改革的手段（在一些媒体报道和地方立法文件中,还经常出现立法为某项改革保驾护航的表述），法为改革而立。改革开放后,法律或者立法的工具主义思想大概就是在上述历史背景下产生的。

而前述李鹏在2000年全国人大常委会立法工作会议上有关"立法工作必须服从和服务于改革、发展、稳定的大局”的表述,则将立法的工具主义思想发挥到了极致,突出地强调了立法对改革的服从性、服务性和工具性的特点。2003年,李鹏在十届全国人大一次会议上总结九届立法工作时进一步说,五年立法的一条重要经验就是使立法工作服从和服务于国家工作的大局。” 这也明确地强调了立法之于改革的工具性特点。到了十届、十一届全国人大期间，吴邦国同样强调,立法要“坚持服从服务于”党和国家改革工作的大局。可见,在立法与改革的关系方面,坚持立法的工具性是国家立法机关的主导性思想。

那么，工具主义的立法有哪些特点呢？

总体看来,改革开放30多年来的立法,都是工具性的立法,而这种工具性的立法又对当代中国的改革事业起到了巨大的积极作用。但是,工具主义的立法思想在理论中一直受到批评。

持论者认为,这一思想强调了法律的统治功能,将法律作为阶级、经济、国家、政策和道德的工具,忽视了法律公平、正义的普遍性价值目标,忽视了法的终极性和至善性，不利于树立法律的权威和人们对法律的信仰。笔者认为,对工具主义立法思想可能带来的消极影响加以研究和讨论是必要的，但是,客观公允地考虑这一问题恐怕还须注意以下几个因素：

第一,改革时期，工具主义立法思想的确立，应被视为一个历史性的进步。建国后几十年，法作为社会治理的手段没有得到应有的重视和运用，甚至相当长时间被否定和抛弃了。改革开放后，我们在对各种改革的手段进行比较和选择后，将法律确立为根本性手段,这标志着在认识上实现了由人治向法治的转变，是一个历史性的进步。可以说，在今后相当长的时间内,我们面临的不是工具主义立法思想被僵化和过度地运用而产生的弊端，而是如何充分和科学地运用这一思想的问题。

第二，改革时代的立法大概也只能是工具性的。法的工具性和目的性能否截然分开，是否存在一个超然于世俗法律之外的终极性、至善性的法的价值呢？在欧洲传统的普通法世界，有一种形式主义的法律观,认为存在一种自然权利和自然原则，以及一种可以用来塑造社会的不变的理性和科学,这些东西是法的终极价值或者目的性。

但是，即使全盘继受普通法衣钵的美国，在19世纪末至20世纪的社会急剧变革时期，也遭遇了上述终极目标的深刻危机。美国人认为,普通法中的形式主义法律观巳经成为阻碍社会进步的负面力量，法律应当成为实现一定社会目标的工具,而非目的，因而开始了一场法律工具主义的改革。这一改革一直延续到今天，以至当代美国几乎所有的法学流派都对法律持工具主义态度。

而中国的情况呢？中国没有类似普通法国家的历史，也不曾产生过或者移植过类似上述普通法世界中的形式主义的法律观，以及其他的具有深远历史基础和影响的终极性法律观。“文革”结束后，中国很快就面临改革，能够选择法律作为改革的工具已属不易。

在缺乏法治传统的背景下,还不存在一个法律工具之外的先验的价值,而改革时期的各种社会关系纷繁复杂,不断变迁，也使得我们很难像古代普通法系那样,靠一些抽象不变的自然权利和公平正义原则去指引法律和解决问题,急剧变革的社会关系决定了，我们只能采取工具主义的立法态度，因应形势制定法律，用法律去解决问题，所谓公平、正义等价值大概只能存在于具体的法律之中，而不是先于法律就产生了。

不要说没有一个先验的法律价值存在，就是作为工具的法律本身，也还有一个在实践中逐步摸索和积累经验的过程，其公平、正义之类的价值精神和原则，相应地只能依附于法律，在调整不断变迁的社会关系中逐步显现，并受到检验，呈现出相对性、流动性和阶段性的特点。

第三，法律作为工具是否必然导致法律信仰的失去或者法律没有权威呢？未必。作为工具的法律与人们对法律的信仰并非必然对立。当一种政治力量或者利益集团将立法作为谋取私利乃至征服人民的工具时，人民当然会失去对法律的信仰。

但通常情况下，法律信仰的形成与法律的工具主义没有必然联系。只要立法者通过法定的程序真实地反映了最大多数人民的意愿，那么,这个法即使不符合或者不完全符合公平正义的原则,也不会影响法律的权威和人们对法律的信仰，因为如前所述,人民包括立法者对公平正义之类价值的认识总是相对的、阶段性的,所谓“良法”之治大概只是一种理想。

人民将自己的意志上升为法律,并将这个法律作为自我管理的工具,这个法律即使错了，是“恶法”，人民也会信仰它，服从它的权威,因为任何法律所反映的只能是特定历史阶段的人民的认识，只要它是那一历史阶段人民意志的真实反映,就很难说有什么“良”与“恶”、对与错之分。在当代中国，法律信仰和法律权威缺失的根本原因,不是立法工具主义本身,而是作为工具的法律制定后没有得到很好的实施。要害的是法律这一工具没有用好用足,而不是工具自身有问题。

但是，从改革与立法的实践来看,工具主义的立法思想也产生了一些值得注意的倾向：

一是不宜将立法的工具性特点推向极端。法律虽然是改革的工具,但毕竟不等于改革本身，立法要服务和服从于改革的需要，但如果不加分析地把这一原则推向极端，则可能会出现改革不前进、立法也不前进，改革失败、立法也失败的情况。中国虽然缺乏普通法国家那种靠先验性、终极性价值去指引立法的传统,但是，在改革时期，我们完全有条件探索、总结符合改革特点的法的价值，总结改革时期立法自身的规律，使得立法既是改革的工具，又有自身的独立性和规律，既服从服务于改革,又能反作用于改革或者引领改革。

二是要警惕和避免立法背离广大人民利益的倾向。如果立法真正反映了一定阶段、一定背景下最多数人民的利益,这种工具主义的立法无疑是必要的，但是,如果立法为少数人的不正当利益左右,甚至成为服从和服务于少数人不正当利益的工具,那么，这种立法就背离了工具主义的初衷。

三是要防止和避免通过立法消减改革成果甚至阻止改革前进的倾向。工具主义立法思想要求将被实践证明是成功的经验上升为法，巩固改革的成果，特别是要求科学地预见各类社会关系发展的基本规律，进而通过立法的方式保障和促进改革的前进。但值得注意的是，由于各种复杂的原因,一些经过群众和基层长期实践的行之有效的改革办法，在立法过程中并不能被肯定下来，一些反映了改革和社会前进方向的要求不能上升为法律，甚至一些通过立法的方式阻止改革前进的做法也偶有发生。

在当下中国立法与改革的关系中上述几种倾向，有特别引起重视和警惕的必要。因为法律作为社会变迁工具的局限之一就是它可能激化利益冲突——决定什么样的法律可以被颁布以及什么样的法律将会被否决。” 因此，我们需要的不是简单地否定法律的工具性本身，而是要努力克服法律作为工具所存在的各种局限。

近年来，在处理立法与改革关系的各种策略中，还有一种经常性提法即：正确处理立法与改革、发展、稳定的关系。改革、发展、稳定是中国社会前进的主题词。其中,改革是动力，发展是目的，稳定是前提。这样，立法所面对的不仅是改革,发展、稳定也被纳人了必须考虑的范围，并需要在三者之间寻找一种平衡。回顾30多年的历史可以发现，立法对改革、发展、稳定关系的处理，经过了一个不断发展变化的过程。

(―)改革开放至上世纪90年代初期:立法的重心由改革转向维护稳定

十一届三中全会结束后，国家工作的重心转向改革，各方面力图通过改革为发展提供动力,并带来社会的稳定。这时候，立法的重心自然也放到了改革上,全国人大及其常委会从1979年到1982年前后相继制定了一批旨在推动改革开放的法律,通过改革既有的政治和经济体制，为各项事业的发展提供良好的环境。

但在改革起步的时候，影响社会稳定的问题也出现了，并随着改革的深人变得越发严峻。从上世纪80年代到90年代初期的10多年间，稳定一直是困扰着改革与发展的关键性因素，在这一背景下，立法的重心也相应地由改革逐步转向对社会稳定的维护。

维护社会稳定的首要任务,是打击各类破坏社会治安和经济秩序的犯罪行为。改革开放之初，也是“文革”结束不久的一个时间段，社会治安形势相当严峻,各类经济犯罪猖獗，为了保证改革与发展，全国人大除了通过1979年刑法外，又由它的常委会从上世纪80年代到90年代初期相继通过了一系列关于惩治破坏社会治安和实施经济犯罪的犯罪分子的决定,有力地维护了社会治安和经济秩序。

而经济体制改革本身出现的问题也增加了社会的不稳定系数，影响了经济、社会的健康发展。如何把握改革所引起的社会稳定性和可控性的限度呢？ 1983年6月，国务院负责人在向六届人大一次会议做的政府工作报告中提出：“经济体制改革过程中出现一些小的问题,是难以避免的,也是不难纠正的，但是，必须保证不出大的问题。”

1990年12月，李鹏在十三届七中全会上做关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划建议的说明时,也提出这个问题。他说:“推进改革的步骤，要充分考虑国家、企业和人民群众的承受能力，有利于社会稳定，避免引起过大的社会震动。”“一点震动没有也不可能，但要避免大的震动。”这样，由国务院向全国人大及其常委会提出的法律草案，对改革性内容的规定，都有一个前提和底线，即“保证不出大的问题”和“避免弓I起过大的社会震荡”。

那么，如何才能保证不出大的问题呢？按照国务院的设想,立法中涉及“改革的每一个步骤和措施”,都必须做到四个有利于:一是“有利于完成国家计划规定的各项任务”；二是“有利于国民经济协调发展”；三是“有利于各项经济活动取得较高的社会经济效益”；四是“有利于兼顾国家、企业、个人三者的利益。”

这一指导思想对上世纪80年代中后期的经济立法产生了重要影响。前述全民所有制工业企业法、破产法等涉及改革重大事项的法律的制定，都是在这一思想指导下进行的。

当然,全民所有制工业企业法、破产法等法律制定后实际处于虚置状态，本身也说明了在立法中既要反映改革，又要实行这“四个有利于”，是十分困难的,进一步说，它实际是反映了改革与发展特别是稳定之间存在的深刻矛盾。值得注意的是,为保证改革不出大的问题,国务院在上述1983年的工作报告中还特别强调，“任何地区、部门和企业单位的改革,都必须以维护国家整体利益和广大消费者的利益为前提。”

这个提法针对的是改革中潜滋暗长的部门争权争利的观念和现象。因为当时，“在部分同志中存在着一种观点，把改革单纯看成是权力和利益的分散。”而“这种观点是不正确的,有害的。” “立志改革，不应该热衷于局部争利争权”。改革中出现的部门保护和部门利益倾向，影响了改革的健康发展，影响了社会稳定。

所以,从那时到今天,我们一直强调在立法中反对和努力消除部门利益的倾向，但效果未尽人意。现在, 人们越发认识到，立法中的部门利益已经成为阻碍改革甚至危及社会稳定的严重因素。

除了破坏社会治安、经济犯罪和改革本身引发的社会不稳定因素外,上世纪80年代,政治局面的稳定也受到威胁。

对于中国究竟应走什么样的政治发展道路，从改革开放一开始就存在两种思潮、两种观念、两种路线的激烈交锋和斗争，这种交锋和斗争直接影响到改革与发展两个大主题。

1980年底，中央工作会议决定用调整的方针对经济生活中的诸多方面进行改革时，邓小平就在会上说,“安定团结的政治局面是巩固还是遭到破坏，是这次调整成败的关键。” 他说极少数坏头头操纵的非法组织、非法刊物的积极串连,反党反社会主义言论的公开发表，反动传单的散发，政治谣言的传播，严重破坏了安定团结的政治局面。

那么,如何与这些势力进行斗争呢，邓小平提出了立法解决的办法不能采取过去搞政治运动的办法,而要遵循社会主义法制的原则。”“建议国家机关通过适当的法律法令,规定罢工罢课事前要经过调处;游行示威事前要经过允许，指定时间地点;禁止不同单位之间、不同地区之间的串连;禁止非法组织的活动和非法刊物的发行。”邓小平讲话两个月后，中共中央和国务院还联合发布了一个关于处理非法刊物、非法组织和有关问题的指示,要求制定出版登记法、结社法、集会法，以维护社会稳定。

到了上世纪80年代后期，影响政治稳定的情况日趋严重。此前，虽然面临上述诸多的不稳定因素，但与维护稳定相比，以立法反映改革仍然是坚韧的目标。1987年党的十三大报告这样表述了立法与改革的关系法制建设必须贯串于改革的全过程。” 按照这个报告的要求，立法不仅涉及经济体制改革，更涉及政治体制方面的改革，“应当通过改革,使我国社会主义民主政治一步一步走向制度化、法律化.

十三大结束后，立法与改革的诸多工作未及开展，国家的政治局面即已风波涌起，并直接影响到了改革、发展与稳定三者关系的权重。1989年2月6日，国务院总理李鹏在春节团拜会上讲话的题目就叫“把稳定、改革、发展统一起来”，他提出要“在稳定中搞好改革，在稳定中求得经济的发展。” 这就稳定放在改革和发展之前的首要位置了。

20天后,即26日，邓小平与美国总统谈话时提出：“中国的问题，压倒一切的是稳定。” 再一周后的3月4日，邓小平在同中央负责人作“中国不允许乱”的谈话时， 进一步说到用立法维护稳定的问题控制局势要注意方法。”“特别要抓紧立法,包括集会、游行、示威、新闻、出版等方面的法律和法规。”“违法的就要取缔。”

结合1989年通过的集会游行示威法以及此前此后国务院制定的有关出版、社会团体管理方面的行政法规,可以看出,这些法律法规制定的一个重要初衷，就是维护稳定的政治局面。不仅如此,在政治风波的前后，有关改革、发展方面的其他经济和政治领域的改革性立法也都让位于稳定了。

(二)邓小平南巡至八届全国人大期间:注重立法决策与改革、发展决策的紧密结合

1989年的政治风波结束后，国家的形势趋于稳定,集中精力谋划改革与发展巳成当务之急。特别是1992年邓小平南巡讲话后，人们对实行市场经济和社会发展方向的认识一下子豁然开朗,加快改革与发展成为全党和全社会的共识。1993年11月，中共中央在《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出,经济体制改革“必须从总体上处理好改革、发展和稳定的关系”。

这就改变了几年前对三者关系的认识,把改革、发展放到了稳定之前，说明在形势稳定后,首要的任务是改革与发展。这个大的背景也决定了立法的重心要由先前的维护稳定向改革与发展的方向转移。当然,这里所说的改革,主要还是指经济体制方面的改革。

分析上世纪80年代中后期至90年代开始一、两年的立法可以发现,这一时期全国人大及其常委会制定的法律中，除了维护稳定这个重心外，还有一大特点,就是政府部门进行行业管理的法律在立法中占了相当的比重,这些法律又带有浓厚的计划管理的烙印。所以,在建立市场经济体制的目标确立后，无论从指导思想还是数量上看，改革、发展的主题都成为立法之急需，立法决策与改革、发展的决策相结合，成为必然趋势。

我们对这个问题的认识大致经过了三个阶段:

第一个阶段,是从纠偏的角度提出，防止立法中改革与发展的脱节。在上世纪80年代的经济体制改革过程中，出现了改革与发展相脱节的情况。

李鹏1990年初在全国经济体制改革工作会议上，年底在十三届七中全会上，两次提到这个问题有一段时间，我们在研究经济体制改革时与国家社会经济发展的计划有点脱节。” 在“八五”期间，“既要安排经济和社会发展，又要规划经济体制改革，并把两者紧密结合起来，避免改革是改革、发展是发展的两者脱节现象。”

李鹏所说的这种改革与发展脱节的情况，在一些法律的制定中就有反映。比如,上世纪80 年代中期制定矿产资源法时,矿产开采十分混乱，改革和规范矿产资源管理体制是立法的主导思想。但为了帮助群众尽快脱贫致富，有一种意见主张,对矿产资源的开采要加大改革力度,少管多放有水快流”。

这就极易放开和纵容乱开乱采的混乱局面。这种意见一度干扰和阻滞了立法的正常程序。如果法律确定这种只顾眼前致富的想法，就会牺牲经济社会的长远发展，牺牲子孙后代对矿产资源的利用。所幸1986年通过的矿产资源法在经过反复的调研和讨论后,妥善地处理了这一改革与发展的关系。类似这样的情况,使我们认识到，在立法中既要考虑改革某些管理制度的需要，又要妥善处理这一改革与经济社会发展的关系，做到“发展必须依靠改革,改革必须为发展服务” 。

第二个阶段，是在防止立法中改革与发展脱节的基础上,明确从正面提出改革决策与立法决策的紧密结合。从已有的文献看，上述1993年中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次提出，“改革决策与立法决策紧密结合。”这个提法意味着，在立法与改革、发展的关系上,更为重视的是改革,改革成为立法的主题词。

如何做到改革决策与立法决策的紧密结合呢？ 1994年9月13日，顾昂然在《人民日报》撰文谈全国人大及其常委会立法工作的情况和任务时，专门阐述了几种结合方式：一是’制定什么法律，重点抓什么，先制定什么后制定什么,要根据改革的重点、步骤来确定。二是,立法要体现改革的精神，用法律引导、推进和保障改革的顺利进行。三是,法律的内容要根据改革的情况而定,经验成熟的做出具体规定; 方向明确、具体经验尚不足的，原则规定;现在办不到,将来才能办到的，暂不规定。

顾昂然还进一步总结说，“立法一定要与改革决策紧密结合,包括改革的步子多大,改革的时机等，既要符合改革的方向，有利于改革推动，又要考虑现实情况。”“客观需要又具备可行性的，绝不能拖延滞后,妨碍改革;也不能脱离客观实际超前,把现在办不到、不能办的事情,用法律予以规定。”®这大约是迄今为止立法机关的部门负责人对立法与改革关系最详尽的阐述了。

第三个阶段,是更全面地提出改革、发展决策与立法决策相结合的立法策略。1995年9月中共中央提出的《关于制定“九五”计划和二0— 0年远景目标的建议》，在立法与改革决策结合的基础上，又进一步提出，立法要与发展决策结合改革决策、发展决策与立法决策紧密结合”。

这无疑是对三者关系认识的一次升华，它要求立法不仅要反映改革的决策，也要反映发展的决策，并妥善处理改革、发展之间的关系。这一年的12月，乔石在全国人大常委会立法工作座谈会上也相应提出：“立法工作要与 改革和发展的实际紧密结合。”到了 1998年3月，田纪云在九届全国人大第一次会议上作八届全国人大常委会工作报告，总结八届五年的立法工作时说，一条重要的经验就是坚持立法同改革、发展的重大决策相结合。”

按照上述中共中央的建议、乔石的讲话和田纪云的工作报告，立法与改革、发展决策的结合有三个重要特点:

值得注意的是，在八届全国人大期间，立法的重心虽然放在改革、发展方面,但并没有忽视稳定问题。1994年劳动法的制定就是典型。此前,在计划经济体制下，国有企业用工或者劳动者就业，都由政府包办和分配。

但实行市场经济,就要改革劳动制度,对企业职工普遍实行劳动合同制。而那时候，一些地方在实行劳动合同制的试点中发现了一些问题:企业对多余的职工不敢辞退，有的职工被辞退后,到政府门前静坐，影响了社会稳定。一些企业认为,只有建立起完善的社会保障制度，才能改革原来劳动制度。

这样，劳动法的制定就涉及如何处理改革、发展、稳定的关系问题。立法机关认为,不改革计划经济下的劳动制度，就不能建立和发展市场经济，但在建立劳动合同制度的同时，又要考虑各地的不同情况,对暂时不具备条件的地方,应当允许有步骤地实行，以避免一刀切对社会稳定带来的冲击。所以，劳动法在确立劳动合同制度的同时,又在附则中规定，省、自治区、直辖市人民政府根据本法和本地区的实际情况,规定劳动合同制度的实施步骤，并报国务院备案。

(三）九届全国人大以来:通过立法寻找改革、发展、稳定之间的平衡

八届全国人大期间，是经济体制改革与发展奋发起步的阶段，通过几年的努力，市场经济法律体系的框架已初步形成。但随着改革的不断深人，经济、政治、社会、文化、生态等诸多方面的深层次矛盾以及由此引出的稳定问题也日益突显，而稳定问题又反过来影响到改革与发展。中共十五大报告意识到了这一点：“没有稳定，什么事也干不成”，并提出，"正确处理改革、发展同稳定的关系”,“具有极端重要的政治意义”。

如何处理三者之间的关系呢？十五大报告提出的策略是，“必须把改革的力度、发展的速度和社会可以承受的程度统一起来，在社会政治稳定中推进改革、发展，在改革、发展中实现社会政治稳定。

这一策略直接影响了立法中对改革、发展、稳定三者关系的处理。1998年，李鹏在九届全国人大常委会第一次会议上花了不小的篇幅阐述这个问题。他说改革有一个不断深化的过程,改革的难点也是立法的难点。这就要求在立法中把握好一个恰当的‘度’。”李鹏所说的这个“度”，就是在立法中处理改革、发展、稳定三者关系的重要的艺术和策略，它有三个基本原则:

一是，“既要坚持改革的方向，有利于深化改革，又要保证各方面的工作顺利进行” ；二是,“既要保持法律的相对稳定性,又要随着改革的深化适时修改不相适应的法律”；三是，“既要加快立法步伐,又要选择好法律出台的时机”。这种把握“度”的策略基本贯穿了九届全国人大以来的国家立法，使改革、发展、稳定三者之间可能存在的冲突在立法中达到了较好的平衡。

把握“度”的方法有以下几种：

第一，将党和国家关于改革、发展、稳定的重大决策作为立法的依据,在大局中立法。李鹏、吴邦国对全国人大常委会的立法工作多次这样总结和提出要求。2008年,全国人大法律委员会在总结十届全国人大期间的立法工作时也说把每一件法律都放在党和国家工作大局中审视和把握”，“着力运用法律手段促进经济又好又快发展和社会全面进步。”

第二，以科学立法、民主立法来解决改革、发展、稳定中的矛盾和问题。十届以来，全国人大常委会就“以改革创新精神，积极探索科学立法、民主立法的有效形式”，“正确处理立法中遇到的矛盾和问题”。

第三，围绕改革的重点和难点开展立法。改革的重点和难点同时也是关系发展、稳定的重点和难点，解决好改革的重点和难点，就是妥善处理了改革、发展、稳定的关系。1999年,姜春云在九届全国人大二次会议上提出，“改革的重点和难点也是立法的重点和难点。常委会要以改革的精神对待和解决立法工作中遇到的问题，把立法同改革、发展、稳定的重大决策结合起来”。前述全国人大法律委员会在总结十届全国人大期间的统一审议工作时也说紧紧围绕改革发展稳定中的热点难点问题”开展立法。

第四，妥善处理好立法的前瞻性与阶段性、前瞻性和可操作性、稳定性和变动性、巩固成果和留有余地之间的关系。改革、发展、稳定三者之间的矛盾与冲突,常常就是上述四类关系的矛盾和冲突。为此，九届全国人大常委会在工作报告中曾提出，在立法中“既注意法律的前瞻性,又考虑法律的阶段性;既及时肯定改革的成果,又为深化改革留有空间和余地。”

2004年,吴邦国在全国人大常委会工作报告中也说，立法时“既注意及时把改革中取得的成功经验用法律的形式确定下来”，“为改革发展提供坚实的法制保障”，“又注意为继续深化改革留下空间。”2007年，吴邦国在常委会工作报告中又提出，要“妥善处理好法律的稳定性和变动性、前瞻性和可操作性的关系。”

第五,妥善处理立法中的各种利益关系。立法中的利益关系，既表现为不同主体的利益冲突,也表现为不同阶段的利益冲突,能否处理好这些冲突，直接关乎改革、发展、稳定的大局。十届全国人大期间,吴邦国在常委会工作报告中曾提出，立法工作要“统筹兼顾最广大人民的根本利益、现阶段群众的共同利益和不同群体的特殊利益”。根据这一原则，这一届法律委员会在统一审议法律案中，将处理好各种利益关系视为“ 一个重大课题”，注意“协调、兼顾各方面、各阶层群众的具体利益”,“正确处理全局利益和局部利益、长远利益与眼前利益、公共利益与私人利益、共同利益与特殊利益的关系。”

第六，根据改革、发展、稳定的急需开展立法。三者之间的平衡是动态中的平衡,时而改革急迫一些，时而发展是重心，时而稳定又更为严峻,立法反映的正是这一动态中的平衡,是改革、发展、稳定中的急需。2003年，吴邦国在十届全国人大常委会第一次会议上就提出：“集中力量,保证急需制定和修改的法律，以及形成法律体系必不可少的重要法律适时出台”，使立法工作服从和服务于改革、发展、稳定的大局。

总体上看，这些年来立法较为妥善地处理了改革、发展、稳定的关系，也积累了丰富的经验。可以预见,在今后相当长的时间内,妥善处理立法与改革、发展、稳定的关系,依然是一种重要的立法策略。但是,实践也向我们提出了一些值得思考的问题，那就是,正确处理改革、发展、稳定的关系,从抽象的意义上进行理论的阐述比较容易，也具有说服力，而在立法活动中,却并非一个易于把握和操作的问题：

首先，改革、发展、稳定三者的辩证关系，在立什么法和不立什么法的问题上不好把握，当确定要制定一部法律后,在法律规范的内容中也不易把握。理论中的共识是:改革是动力,发展是目的,稳定是前提,但这些说法宏大又抽象,具体到要不要立一部法以及在一部法律所规范的事项中，就很难把握“动力”、“目的”、“前提”之间的关系和尺度了。

其次，就立法的重心而言，一部法律或者一部法律中的具体内容，在什么样的情况下以改革为重,在什么样的情况下以发展为重,在什么样的情况下又以稳定为重，以及如何处理三者之间的平衡,也是一个不易判断、不易把握的问题。

第三,三者关系中有一个重要的前提性内容，即“稳定”，并居于前提性和压倒一切的地位。但是，稳定也有一个相对和绝对、运动和静止的问题，有暂时的稳定和表面的稳定，也有暂时的不稳定和表面的不稳定。为了暂时的稳定或者表面的稳定,不通过立法反映改革和发展的趋势，则有可能导致将来更大的不稳定。

而牺牲暂时的稳定和表面的不稳定,果断地用立法推动改革的前进，处理改革中出现的问题，则可能为将来更长久的、真实的稳定打下基础。而什么样的情况叫稳定，什么样的情况叫不稳定，稳定或者不稳定由哪一个主体来判断，又是一个相当复杂的问题。所以,仅就稳定而言，在具体的立法中就是不易把握的。

总之,在立法中,如何将改革、发展、稳定三者的关系由理论变为实证，由抽象变为具体,将是我们面临的一个十分重大的课题。

从上述的分析可以看出:30多年来,在不同的历史时期和形势背景下，对于如何处理立法与改革的关系,我们因时因势而为,主要采取了上述三种不同的策略。这些策略有得亦有失,但大体看来,对它们的运用是成功的。

中国在今后相当长的时间还将处于改革时期,在不同的改革时期，针对不同的改革事项,采取科学的有针对性的立法策略，是十分不易的。

为此,需要在梳理已有处理立法与改革关系策略的基础上，深人总结、探索和把握改革时期立法的特点、规律，特别是理性认识改革时期立法存在的诸多问题,客观评估立法对改革的作用，把握立法在改革进程中的定位,为今后妥善处理立法与改革的关系，不断推动改革前进,实现依法治国,提供必要的理论支撑