为了更好地落实立案登记制，不论是民事诉讼还是行政诉讼，都应当更多地丰富和发展诉权理论、诉之利益理论，科学划分审判流程，赋予法官更大的职权，通过科学的繁简分流机制，灵活地界定进入和不进入实体审查的范围，将部分虽符合起诉要件，但不符合诉讼要件的案件以裁定的方式驳回，并适当提高此案案件上诉和申请再审门槛。在此基础上，再辅之以科学的诉讼收费制度和合理的法官员额、法官助理制度。

目次

一、立案登记制改革提出的新课题

二、诉权、诉之利益与不予实体审理

三、法院不作实体审理问题的复杂性

四、立案登记制改革的应对与诉讼要件审查

本文原题为《立案登记制改革的应对和完善——兼谈诉权、诉之利益与诉讼要件审查》，原载于耿宝建著：《裁判的方法》，人民法院出版社2016年版（点题入手）。限于篇幅及为阅读体验计，本文推送略去脚注，如需引用，请参考原书。

2015年5月1日，《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》正式施行。改“立案审查制”为“立案登记制”，被视为司法系统内部“最坚决、最彻底”的改革，能够更加彻底地保障诉权，能够从制度上解决“立案难”问题。一般认为，传统立案审查制背景下，法院要对起诉要件、诉讼要件进行实质审查后再决定是否受理，审查内容包括主体资格、法律关系、诉讼请求和证据等。

而立案登记制改革后，法院不再对起诉进行实质审查，而是仅对起诉的形式要件进行一般性核对，对符合法律规定的起诉、自诉和申请，一律接收诉状，当场登记立案。立案登记制实施一周年来，取得了明显成效。各级人民法院对依法应该受理的案件一律敞开大门，杜绝了有案不立、有诉不理、拖延立案等现象。全国法院收案数大幅增长。

2015年，最高人民法院收案增幅为70%，收案数达到15000件。而2016年上半年，全国法院新收各类案件1002.9万件，同比上升18.94%；除刑庭案件外，最高人民法院新收案件上升幅度更是高达44.12%。

作为整体司法改革的一项重要措施，立案登记制与法官员额制等改革同步推进，加上一定层面的法官“离职潮”和诉讼费用调节机制失灵等多重因素叠加，司法机关似乎正面临十分尴尬的境地，困守进退失据的“围城”：城里的法官越来越多的要出城，城外的案件越来越多地想进城；而原本兼具调节功能和“护城河”功能的立案审查制，在关键时刻又弃守“城门”，案多人少矛盾日益突出，不少法院积案数量明显上升，裁判工作似乎已经不再是输送正义和智慧的工作，而司法人员似乎变为体力劳动者，司法人员数量需求猛增。

而至今主流观点仍然认为，法院的案件数量越多，对公众权益的保障就越全面，法院在法治国家建设中的地位也就越重要。这样的认识显然有着充分的合理性，尤其是在整体法治化程度还较低的当下中国。但不能忽略的是，司法天然的专业化、程序化和高诉讼成本，决定了司法并不适宜做纠纷的最早介入者，更不能是所有社会纠纷的裁判者。

如果将大量起诉不加区别地一律登记立案，全部进入实体审理甚至实体裁判，则有可能以效率和公正为代价。因为在任何社会，司法效率与司法公正之间始终存在着难以完全调和的“矛”、“盾”关系，在各类资源有限的前提下，很难建构一个同时兼具最有效率和最公正的司法。

意大利的实践就表明，由于大量积案，意大利民事案件一审需要845日，二审需要1509日。民事审判的拖延甚至成为其经济发展的阻碍。意大利国家银行前任行长于2011年经济报告中指出，民事审判的拖延导致国家GDP下降一个百分点。

这些实践表明，法院的案件量过多，导致诉讼结案效率不彰，真正该保护的国民反而因为法院效率不高而无法受到保障与保护，这样的恶性循环使得法院保障国民权利的立法目的难以实现，影响人权保障和经济发展。正如有的德国学者观察到的那样，国民通过法院来保护其权益的机会越多，实质受保护的结果反而越少。或许，适当程度的“司法谦抑”，始终是一个成熟的法治社会不得不进行的选择。

因此，高度肯定立案登记制在人权和诉权保障方面重大意义的同时，对该项制度也应当准确、正确、全面把握。一方面，必须明确登记立案必须以诉讼法规定的立案受理条件、程序、标准为条件，既不能人为设置条件限制或剥夺当事人的诉讼权利，也不能撇开法律规定不负责任地乱立案；

另一方面，要准确把握诉、诉权、诉的利益与诉讼要件等理论，在坚持立案登记畅通入口的同时，通过强化诉讼要件的审查，对诉讼系属的案件进行分流，避免已经成立但不合法的诉进入实体审理阶段，让起诉条件审查、诉讼要件审查与本案实体判决要件审查分别发挥不同的作用，以确保审判权正常、有序运行。然而，如此认识，当前的理论界和实务界显然缺乏应有的研究和关注。

现代民事诉讼制度源于古罗马诉讼制度。人们对“诉”和“诉权”的理解和认识，可以追溯至古罗马法中有关诉（actio）的概念。在不同的语境中，诉（actio）呈现出不同的外延和内涵。对原告而言，表现的是一种强制特权，即为自己的利益强制启动诉讼。这种强制性不但表现为执法官不得不听取原告的指控，接受对其裁判的要求，也表现为对被告的强制应诉。

可以说，罗马法上的诉（actio）确定了“可以进行诉讼的权利”的范围，“无诉即无救济”成为对古罗马法律的形象描述。后来，富于思辨的德国法给“actio”披上了“诉权”（Klagrecht）的外衣，即原告“可以为诉的权利”，近现代诉讼法理论中的“诉权”概念因此确立。

对于“诉权”的理解，先后出现各种不同学说，如私法诉权说、公法诉权说、抽象诉权说、具体诉权说、本案判决请求权说、司法行为请求权说等[6]。但总体而言均承认诉权是一种公法性质的权利，从本质上讲是实体权利义务纠纷的司法救济权。

《布莱克法律词典》认为，诉权（right of action）不仅是一项提起诉讼的权利，而且还是一项基于某种特定事项与事实状态并超越其本身而进行诉讼的权利，亦是一项通过审判程序使权利受到损害者获得司法补救的权利，也可以被理解为支持一项诉讼请求权而出席法庭的权利。

在现代国家，一切公民权利受到侵害的法律争议都应当能够提交司法程序，通过诉讼方式予以救济，这不仅是维护公民权利的需要，也是法治社会的一项基本要求。

不少国家甚至将诉权作为一项宪法权利或者作为基本人权进行保护。

意大利宪法第24条规定：任何人都可起诉，以保护自己的权利和合法利益。

日本宪法明确将裁判请求权即诉权作为国民的基本人权，第32条规定：任何法院接受审判的权利不得剥夺。

美国、法国等国家虽未在宪法中明确规定公民的诉权，但或可由宪法有关条款推导出来，或由宪法判例等方式确认。

国际条约和公约也有关于“诉权”的规定。《世界人权宣言》第8条宣告：任何人当宪法或法律所承认的基本权利受到侵害时，都有权向有管辖权的国家法院对这种侵害行为请求实际的救济。

《关于公民权利与政治权利的公约》第2条第3项明确规定：本公约各缔约国家承担义务：

2、保证有管辖权的司法、行政或立法机关，或者其他有管辖权限的任何权力机关对提起诉讼的人的权利作出审理裁判，并发展司法诉讼救济的可能性；

3、保证由有管辖权的机关对这种经承认有理由的诉讼救济给予满意的答复。

“诉权”的重要性不言而喻，但本文讨论的主旨在于， “权利（利益）”是否等同于“诉权”？“权利（利益）”受到侵犯的当事人是否必然能够提起诉讼？起诉人提起的诉是否必然要登记立案？符合起诉条件的案件，法院是否就必然要进行实体审理？是否所有的案件都有必要经过二审和申请再审？司法是否有足够的资源和必要处理所有的纠纷？

这一系列问题的答案显然是否定的。日本的原田尚彦教授即指出，“诉乃发动审判权的本质性前提。然而，是不是只要诉具备了法定形式并符合程序，也就是说具备了形式上的诉讼要件，实体审判就一定能够得以实施呢？其实，绝非如此。诉最终能否获得审理判决取决于诉的内容，即当事人的请求是否足以具有利用国家审判制度加以解决的实际价值或者必要性” 。

在司法实践中，各国法院以各种各样的理由拒绝审理大量已经系属的案件；各国法律都直接、间接地承认法院和法官有权将不符合条件的案件不予实体审理，即使它符合起诉条件。

此种现象背后，有着相应的法理支撑：大陆法系成功创立了“诉之利益理论”和“权利保护必要性理论”，而英美法系则发展出了“成熟性理论”、“可裁判性理论”、“诉由消失理论”等。但令人遗憾的是，我们的理论研究、立法和司法，却既缺少系统的研究，也没有完善的立法和足够权威的司法，有限的司法资源被耗费的同时，权利却没有得到应有的保障。

（二）不予实体审理理论的分野

1、大陆法系诉之利益理论的萌芽与发展

诉之利益（诉的利益）理论是在大陆法系对传统诉权理论反思过程中出现的。早期罗马法认为，“凡行使权利者，无论于何人皆非构成不法”“诉讼只不过是通过审判要求获得自己应得之物的权利”。但人们逐渐认识到权利本身亦具有其社会性及公益性。权利的行使，既要尊重他人权利的行使，也应符合秩序、平等、公平的要求；既要保护个人的自由与权利，又要兼顾整个社会发展与人类生存。

1834年法国学者Pardessus提出了以下反思主张：“对于自己并无任何利益，而却以加害于他人的方法来行使权利，依衡平原则此种情形不应被许可，以此对权利的行使加以限制”。

1901年，法国学者Porcherot在《关于权利滥用》一书中指出权利滥用虽系在权利的客观界限内所为，但可被评价为违法行为而产生一定的法律责任。他使用了三个标准来认定权利滥用的特征：第一，主观心态有无加害的意思；第二，行为人个人利益的欠缺；第三，适法动机的缺失。

在此种认识引导下，法国最先在其判例中出现了“权利滥用”的概念。法国《民事诉讼法典》第31条规定：“对某项诉讼请求之胜诉或败诉有正当利益的人均享有诉权”。换言之，当事人所主张的事项，如果没有一定的利益，也就没有必要对其进行是否正当或合法性的评价，法院也不必接受该案件。1907年瑞士民法典第2条第2项则明文规定:“权利之显然滥用，不受法律保护” 。

德国法则遵循原则规范程序化的道路，将实体法中作为基本原则的禁止权利滥用条款，做扩张性解释，认为任何权利（包括程序权利）均应被合理行使，如遇过度行使权利而致滥用了诉讼权利，超越了权利保护的必要性，则非立法设置法院的目的，法律上对于滥用权利者应予以禁止德国Zeiss教授将诉讼上权利滥用的内涵进一步具体化为三个类型：第一，诉讼的提出对于原告并无任何好处；第二，权利可以不透过诉讼而是一个更简单的方式一样可以达成目的时，原告却选择更耗时耗力的法律诉讼来保护其权利，此时该诉讼亦应被认为滥用权利；第三，该诉讼所欲达成的目的，在整个法秩序中的评价结果是不被法律所认可的。

具体而言，德国法认为“诉权制度的功能，主要在于限制起诉人的资格，以保护诉讼的相对人；一般权利保护必要，则主要在于保护法院，不被滥用。

欠缺一般权利保护必要的类型，大致可以分为以下六种：

二是纵使原告起诉，亦不能改善其法律地位，因为根本不存在一项不利益，或存在一项不可能再以法律救济方法排除的不利益，简称为无用的法律保护。

三是起诉的目的完全在于损害相对人，或增加法院的负担，简称恶意之禁止。

四是过早提起之诉讼，简称不适时的法律保护。

五是过迟向法院主张权利而违反诚实信用原则，简称程序失权。

六是法律保护之抛弃”。

日本民事诉讼中的诉的利益，“是一个出于如下之趣旨而创设的要件，即根据每个具体请求的内容，来考量作出本案判决的必要性以及实际上的效果（实效性）。当认为存在着这种必要性及实效性时，该请求就存在着要求获得本案判决之利益（诉的利益）”。

兼子一教授则认为, 诉之利益是诉权的要件, 判断一个请求是否具有正当的利益必须从两个方面来进行: 一是请求本身从性质上具有以判决确定的一般性的适当性(权利保护资格), 二是原告对请求具有要求判决的现实必要性( 保护权利利益)。

我国台湾地区的民诉法理论认为, 诉的利益又可称为权利保护利益或权利保护必要, 它是指原告要求法院就其私权主张予以裁判时所必须具备的必要性。我国澳门地区民事诉讼法法典对其表述为：“如原告需要采用司法途径为合理者，则有诉之利益。”

总之，对于诉的利益的称谓，大陆法系各国不尽相同，法国称“利益”，德国称“权利保护必要”或“权利保护利益”，奥地利称“诉讼前提”，日本、葡萄牙、澳门等称“诉的利益”。但诉的利益理论的核心在于：一个已经系属的诉，如果要进入实体审理，必须存在诉的利益，法院有实体审理的必要性和实效性；如果在诉讼程序中发现并不存在诉的利益，则案件将不再继续审理。一言以蔽之，“无诉的利益，则无实体审理”。

2、英美法系不予实体审理的理论

英美法系的特点，决定了它难以发展出类似法德的完整、严密的概念语词和复杂的逻辑适用体系，但权威巨大的英美法官们往往基于裁判的实际需要通过判例发展出更加务实、更易于被接受的原则和规则。与“诉之利益”理论相类似，英美法系通过判例确立了以下一系列相互关联的原则和规则。

（1）法院仅管辖案件（cases）和争端（controversies）原则。美国宪法第三条第二款确立了联邦司法权管辖联邦宪法之下所发生的一切案件（Cases and Controversies）。美国法官尤其是联邦最高法院通过对什么是案件（cases）和什么是争端（controversies）的解释权，灵活、坚定且与时俱进地“调节”着法院管辖权。相当多的原告提起的诉讼，因被认为不是“案件”或“争端”，而被法院不予实体审理。

（2）可裁判性原则（issue of judiciable）。此原则主要解决纠纷可以纳入司法管辖的范围，或者说纠纷可以被诉诸司法且能够通过司法最终解决的属性。一般是指存在于双方当事人之间的，一方基于现实存在的利益向对方提出确定的权利主张，对方予以争辩而引起的可提请法院裁决的争议。它必须是真实、实质性的争议，区别于假设的或者纯理论性的争议，对后者法院不予裁决。

（3）“诉讼资格Standing to sue)”。即只有受到“事实上的损害”的当事人，才可能具有诉讼资格。以“卢汉诉野生生物卫士案”为标志，美国最高法院通过对《宪法》第3条关于诉讼主体的规定的解释，确认了原告诉讼资格取得的原则：(1)原告必须受到事实上的损害(Injury in Fact)。(2)损害可归因于所诉行为(Trace Ability)；(3)损害是可以被救济的(Redress Ability)。

道格拉斯大法官在判决中认为“法院在解决诉讼资格的问题上应当遵循以下两个步骤：(1)由于受《宪法》第3条规定的限制，首先要确定原告所诉的被告的行为是否造成‘事实上的损害’；(2)如果有，那么需要通过检测相关法规或者宪法的规定来确定原告所诉利益是否在宪法或法律所保护的利益范围之内”。

在其后的相关裁判中，布伦南和怀特大法官更是进一步认为，道格拉斯法官所提出的两个步骤中第一步是用来确定诉讼资格的唯一步骤，第二步不是用来决定诉讼资格，而是用来决定是否有司法审查权。

（4）“成熟性原则”（doctrines of ripeness）。该原则要求呈交法院的案件必须是现存的实际争议,法院不受理仅是假设性或推测性的纠纷，法院在进行实体审理前，要确定当事人之间是否存在实质争议( substantial controversy),是否具有充分的紧迫性 ( immediacy)和现实性需要法院裁判。

在司法审查中,如果受指控的行政行为已经“成熟”到了可由法院进行审查的程度，则法院可予受理，并进行相应审查；如果尚未“成熟”到可由法院进行审查的程度，则法院受理时机尚早。法院判定行政争议已成熟到可以进行司法审查的标准有二:一是问题适于法院裁判,二是推迟审查将对当事人造成困难。

（5）“诉由消失规则”或"无审判价值原则"(Mootness Doctrine)。该原则是指行政行为对相对方发生的不利影响还未结束仍在继续中、法院的审理具有实际的意义或价值之时,法院才能受理此案件的司法审查。“当判决对解决影响或可能影响当事方权利的争议没有作用时,这个上诉就是无审判价值。在无审判价值的案件中必须要遵循这一总原则,除非法院行使自由裁量权背离它”。

在“地球之友诉莱德劳公司案”中，联邦第四巡回上诉法院认为，地球之友最初是具有诉讼资格的，但是随着案情的发展，莱德劳公司已经将全部设备都永久的关闭并出售，所有设备的排放已经永久的停止，公司已经遵守了排放限制的规定，因而整个案件的诉由已经消灭。而最高法院则认为认定本案诉讼资格问题—即清楚区分诉讼资格与诉由消失之间的区别是本案的焦点问题。

最高法院认为第四巡回法院判定 “一旦被诉者被诉后遵守排放规定，那么公民诉讼者诉由就消灭了”的结论是错误的。最高法院认为美国《宪法》第3条“案件和争端”有关联邦司法权限制的条款阐明了诉讼资格和诉由消灭的涵义，但是这两个概念在重要方面有着显著的区别。 

最高法院在判决中进一步指出，诉讼资格审查是为了保证所有联邦的诉讼资源都能用于一方有具体利益争议的解决中，如果因为诉讼中的诉由消失而直接否认原告的诉讼资格，可能导致同一事由再次诉讼的发生，从而浪费诉讼资源。

最高法院分析了诉讼资格与诉由消灭之间的区别，认为诉由消灭的认定标准有待考量，而且诉由消 灭并不是诉讼资格在时间框架中的体现，两者不能混淆。最高法院认为，如果被告在诉讼期间自动停止侵害，并且其被诉的行为可以被合理认为不会再次发生，才可以适用诉由消灭。但是，被告必须向法院提供其被诉行为不会再次发生的证据。

综上，不论是大陆法系还是英美法系，在坚持保障诉权的同时，都充分考虑了司法的能力、需要司法救济的权利类型、司法介入的时机、个案是否存在特殊情形等，并以此为标准，强调将争议提交司法处理的适当性、必要性和实效性，也都认可即使是权利受到影响的原告所提起的诉讼，如果出现了特定情形，法院和法官们有权不予实体审理。

（三）滥用诉权概念及相关立法

理论是实践的先导，而切合实际的理论也必然或迟或早映射于立法。对已经系属的诉，除了依据诉的利益等理论，不进行实体审理，大陆法系和英美法系还进一步发展了滥用诉权理论，更加彻底地将权利的不正当行使排除在正常的诉讼之外。

在英语中，滥用诉权被称为“vexatious litigation”或者“vexatious proceeding”。《元照英美法词典》的中文释义为：恶意诉讼；（无合理理由的）滥诉；指起诉者不是出于善意，仅是希望扰乱对手或使其受到牵累，或者起诉的目的不是为了获得任何实际的结果。此种诉讼常被称为“无意义的和恶意的”诉讼，据此法院可予以驳回。目前，世界上许多国家都对滥用诉权行为规定了相应的规制手段。

1896年，英国制定了全世界第一部专门规制滥诉的法律《滥诉法》（Vexatious Actions Act）。《滥诉法》明确规定了认定滥诉的权限、程序及滥诉的要件。《滥诉法》自1896年制定以来，被认定为滥诉的呈现增长态势，主要原因是权利救济要求越来越高，更多的主体可以进入到诉讼当中，从而导致法院不得不同时加大了对滥诉的规制力度。认定滥诉者的权力也开始逐渐下放，从高等法院有认定权，发展到郡法院也有权力颁发限制力度最小的命令。

加州是美国第一个专门针对滥诉进行立法的州，1963年加州《民事诉讼法典》第391条，赋予法院以颁发“起诉禁令”的权力。根据该条规定，如果裁决终局之后，在没有律师代理的情况下针对同一被告的裁决的有效性反复起诉或反复尝试起诉；或者针对同一被告所作最终裁决所包含的请求、争议或者相关事实问题、法律问题反复提出争执，即可被认定为滥诉。法院的首席法官还可以依被告之申请或依职权发布“起诉禁令”，禁止滥诉者在无律师代理的情况下，在本州的法院提起新的诉讼。违反上述命令将构成藐视法庭罪。

德国和奥地利为代表的大陆法国家，对于滥诉也有专门的表述，称之为“刁难诉讼”。德国《民法典》第226条规定，权利的行使如果仅以损害他人为目的，其行使权利的行为不适法。德国通说认为，仅当权利保护确有必要的时候，原告才有权通过起诉这种方式启动司法程序。

中国现行立法并无滥用诉权的概念，但这并不代表中国的当事人就不存在滥用诉权的行为。从实践反映的情况来看，或许是由于权利保障缺位现象严重、司法之外的其他救济渠道不畅通和社会法治化程度低等原因，中国极少数当事人滥用诉权的现象，尤其严重。

资深立案法官在登记立案制实施前就指出，公民的法律意识决定着其诉讼观，也影响着司法环境。公民具有良好的法律素养，便能够依法正当地行使诉权，减少和避免滥诉，即便出现起诉差错，在法官释明下，亦会自觉消除。相反，如果法治观念薄弱，就易滥用诉权，即便法官善意劝阻，有人也会一意孤行。在目前我国公民现有法律意识、国家法律制度水平上，实行登记立案，滥诉、恶诉将大量系属于法院，无理缠诉、缠访将重归司法程序，最终损害善意诉讼人的利益。

在被认为是利用滥用诉权理论裁判的第一案--陆红霞诉南通市发改委信息公开案中，法官即指出原告陆红霞“滥用诉权”，并作出了对陆某不利的裁判结论。

此案较好地回答了在法治的初级阶段，重重压力下的中国司法，或许只能救济需要救济的权利，保护值得保护的公众，解决能够解决的纠纷。

事实上，除少数典型裁判外，最高法院已经在多个官方文件中明确承认了“滥用诉权”这一概念并要求规制。在总结立案登记制一周年工作中，景汉朝大法官明确指出，要加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度，制裁违法滥诉，依法打击无理缠诉行为，维护法治权威。

要专项调研惩治恶意诉讼工作，分析归纳恶意诉讼的类型成因，合理界定恶意诉讼的概念外延，研究制定惩治恶意诉讼的规范性文件，推动立法机关修改完善法律。要开展诉讼诚信档案试点工作，建立失信黑名单制度，将虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等滥用诉权的行为人纳入进去，公开违法行为及法律责任，有效震慑滥诉行为。

以诉的利益理论为例，即存在利益（好处）说、可诉说、必要说、实效说、多元说。一个较好的理解民事诉讼中诉的利益概念为，诉的利益是指原告所拥有的，在其民事权益受到侵害或者与他人发生民事纠纷时，确有必要且能够实施地运用民事诉讼实现其诉权所体现出来的正当利益。

但实践中仍然会存在各种争议，它与原告资格、受案范围、管辖、既判力理论等必须会存在交叉和冲突。因此法院在登记立案后以此类理论对案件不予实体审理、拒绝实体裁判时，必须把握以下特征：

一是复杂性。诉之利益象一个万花桶，会因为观察者切入点的不同而呈现出主观、客观、广义、狭义等色彩，表达出不同内涵。对原告而言，其必须存在法定的权利或者与自身密切相关的利益，且此种利益已经受到了被告行为的影响，值得且需要通过诉讼渠道来加以解决，也不存在其他更加适宜的解决途径。对被告而言，自己与原告的权利和利益密切相关，纠纷值得通过诉讼解决，被强制参加诉讼并没有构成不必要的负担。对法院而言，意味着存在值得、需要且适宜通过诉讼解决的纠纷，不会浪费司法资源，不会影响法院的审理、裁判和执行。

二是动态性。考察各国的司法实践，类似的案件在不同国家甚至是同一国家的不同历史时期，抑或不同法院之间，不同法官之间的判断标准并非始终如一。法官是否进行实体审理，经常处于变动当中，“昨是今非”的裁判并不鲜见。比如传统人身权、财产权之外的知识产权、知情权、环境权等，在逐渐纳入司法保护范围之前，都经历了长期处于司法受案范围之外的时期。总体上，纳入司法管辖范围的权利种类越来越丰富，被成功推向被告席的主体越来越多、法院拒绝审理的诉讼类型越来越少。

三是法官拒绝裁判的理由的多样性和交叉性。据笔者不完全分析比对，法院裁定驳回起诉的主要理由如下：

事实上，即使是符合上述条件，法院究竟是作出驳回起诉的裁定，还是驳回诉讼请求的判决，也不无仔细推敲的必要。

四是诉之利益假定性。司法在拒绝裁判时，必须有充足和正当的理由，而且应当首先假定起诉人有诉之利益，有权提起诉讼。除非有相反证据或者具备法定的特殊理由，法院才能拒绝裁判。在立法不明，或者利益存疑时，应当本着有利于起诉人和原告的原则，立案受理并进行审理。

五是实体与程序双重性。诉之利益的审查，既是实体问题，又是程序问题；既可能在立案环节，也可能在审判环节，还可能在裁判环节；既可以是程序审查，也可能是实体审查；既可能需要当事人举证（原告的积极举证和被告的消极举证），也可能需要法官依职权查证；既可能是裁定驳回起诉，也可能是实体驳回诉讼请求。在审查时间顺序和审查先后顺序上也因案而异。

六是认定的审慎性。法官除非有明确的法律依据或者充分明确的理由，否则不能拒绝裁判。因此，法官拒绝裁判权的行使必须十分审慎，非不得以不得为之。即使在极个别的案件中拒绝进行实体审理，也必须公开心证过程，详细说明理由，接受社会监督，以免滥用认定。而且在裁判的决定权上，可以考虑不赋予独任审判法官或者合议庭认定权，而将该权利赋予法官会议、审委会甚至上一级法院，以免极个别法官滥用此种权利。同时，对于律师代理诉讼的案件，也可以考虑不认定。

司法实践中的“立案难”，是多重原因造成的。

二是混淆立案审查和诉讼要件（实体审理要件）审查，将本应立案后在诉讼要件审查阶段驳回的案件，提前在立案阶段进行审查，从而给人以“立案难”的表象；

三是现行诉讼法因长期受职权主义理念的影响，一直以来将诉讼要件等同于起诉要件，起诉要件“高阶化”，让人误读为“立案难”。极少数法院甚至利用法律规定的模糊性，将诉权混同于胜诉权，用能否胜诉、诉讼请求是否成立为标准来决定是否立案。

由于现行民事诉讼法和行政诉讼法并不区分起诉要件与诉讼要件，也不区分立案审查和诉讼要件审查。比如民事诉讼法第119 条规定了起诉必须符合的条件，第 121 条规定了起诉状应当记明的事项，第123条、124条又分别规定了起诉审查及处理的各种情形。

这样的规定，仍然体现着传统立案审查制的立法思路。在相应的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》有关立案审查的条件未作修改，起诉要件审查、诉讼要件审查和本案要件审查三者之间仍然不作清晰界分的情况下，立案登记制改革的效果仍将有较大局限。缺少相应理论的跟进和实践，没有配套的制度落实，立案登记既可能给实践带来困难，甚至影响法律规定的执行，又反过来影响立案登记制全面落实。

需要特别说明的问题是，当前大量案件涌入司法，司法面临案多人少的矛盾，本身并不能简单归绺于立案登记制，或许恰恰相反，它是立案登记制改革不完善、不彻底、不配套的产物。立案登记制改革出现的案多人少等矛盾，恰恰需要通过对立案登记制改革的进一步深化，用更加科学的诉讼阶段理论来解决，通过适当的修法和赋予法官更大的权威来解决。

（二）案件审理的三阶段理论

诉讼要件概念最初由德国诉讼法学者标罗于 1868 年在《诉讼抗辩与诉讼要件》一书中提出。德国、日本及我国台湾地区的民事诉讼法对于诉讼要件均有具体规定。

从民事、行政诉讼构造的顺序，可以将诉讼程序分为起诉要件、诉讼要件以及本案要件审理三阶段。

（1）起诉要件的审查为第一阶段，是诉讼要件和本案要件审理的前提条件，只有起诉条件满足之后案件系属于法院，法院才可进行诉讼要件和本案要件的审理。

（2）诉讼要件审查阶段。诉讼要件是案件系属于法院之后，法院对本案实体争议问题进行审理并作出实体判决所需具备的前提条件和要件。诉讼要件在逻辑上是本案审理及判决的前提条件，诉讼要件的欠缺并不妨碍诉讼系属的发生即诉讼的成立，因此，诉讼要件的本质是诉的合法性要件。“如果法官确认使（原告）所提起的诉不合法的理由存在，则他应当以所谓的诉讼判决的形式驳回诉；具有实体性质的判决，即所谓的实体判决根本就不会发生”。

（3）本案要件审查阶段。本案要件是原告诉讼请求实体合法的要件，即判决原告胜诉的要件。诉讼要件审理和本案审理本身没有明确的阶段划分，实际操作中也并无诉的合法性问题和诉是否有理由的审理的明确界限，但在内容上，诉讼要件审理和本案要件审理仍然泾渭分明。

具备诉讼要件并不意味着原告能够获得胜诉判决，并且在实践中，由于“复式平行诉讼”的结构，诉讼要件与本案要件的审理是并行而非有先后顺序的，出于诉讼效率的考虑，当法院已经判断出案件不符合本案要件，可以做出驳回原告诉讼请求的时候，可以直接做出此项裁判，不用再浪费司法资源先去审查诉讼要件。

（三）登记立案审查和诉讼要件审查的异同

起诉要件是诉讼正式系属于法院的条件，是开启诉讼的钥匙，意味着诉讼宣告正式成立，法院才可以进行诉的合法性审查和对诉是否有理由进行审理。从法院审理的顺序上，起诉要件的审查要早于对诉讼要件的审查，只有诉讼正式系属于法院，法院与当事人之间产生诉讼法律关系，法院才可对诉是否合法进行审查，如果当事人提起的诉讼不满足起诉条件，未系属于法院，法院既无必要也无权对诉讼要件进行审查。

法院对于起诉要件和诉讼要件的审查方式也不同，对于起诉要件的审查多为形式审查，不需要当事人提供充分的证据，很多英美法系国家甚至只需提交诉状即能够产生诉讼系属，起诉条件相对诉讼要件“门槛”较低，以保障当事人及时得到救济，让当事人能够充分行使自己的起诉权。法院对于诉讼要件的审查却是实质性审查，是为了在程序上排除不合法的诉，从而避免不必要的实体审判活动，如果案件不满足诉讼要件，法院可以诉不合法而驳回诉讼。

因此，立案登记制改革的深化和完善，应当以区分起诉要件审查和诉讼要件审查为基础。为了更好地贯彻立案登记制，就应当将现行民事诉讼法、行政诉讼法中的起诉要件和诉讼要件进行分离，将起诉审查（登记立案审查）和诉讼要件审查进行分离。

其次，两者审查阶段不同，起诉审查在受理原告起诉之前也即诉讼程序之前进行；而诉讼审查是在法院已完成案件的起诉审查，受理原告之诉后，但实体审理还未开始之时；

最后两者审查主体不同，我国目前起诉审查的主体即审查机构是立案庭，而诉讼要件的审查应当由审判庭进行。  

（四）起诉要件与诉讼要件审查的内容

根据各国关于起诉条件的立法例，对起诉要件的审查一般包括以下几个方面：诉状中必要事项的记载，特定诉讼费用的缴纳，起诉状向被告的送达。诉状中必须记载的事项包括当事人和诉讼标的，当事人是形式上的当事人，即在诉状中表明的原告和被告，法院在起诉受理环节并不需要查明他们和本案争议的实体法律关系的联系；对于诉讼标的也只要求特定的诉讼请求及能使前者特定化的最低程度保障的事实理由，法院在起诉受理阶段的审查也只是形式上的审查，并不涉及其真实性。

对诉讼要件的审查一般包括以下几个方面：（1）本国具有国际裁判管辖权；（2）本国法院具有国内管辖权；（3）当事人存在；(4)当事人具有诉讼权利能力和诉讼行为能力；(5)具有诉的利益，满足既判力的要求以及当事人适格；（6）提供了诉讼费用担保；(7)双方不存在仲裁协议等。除以上一般要件外还包括在特殊类型诉讼中，如反诉、合并之诉中所要求的特别要件等。

（五）修改民事诉讼法和行政诉讼法相关条款

修改民事诉讼法和行政诉讼法 “起诉与受理”章节内容。如修改民事诉讼法第119 条规定的起诉必须符合的条件，将现有法律的起诉条件进行分解，按照起诉要件和诉讼要件进行分别处理和条文设计。结合121条有关起诉状载明事项的规定，以及第123条、124条有关对当事人起诉的不同处理情形，明确规定起诉的形式要件，由立案部门在登记立案时进行审查，而诉讼要件以及诉的合法性问题，由审判部门在进行实体裁判前进行审查，以决定是否作出实体裁判。

同时，明确规定登记立案审查、诉讼要件审查和本案要件审查的先后逻辑顺序，以及不同的审查标准，明确规定对于诉讼要件审查后可能作出中间裁判，但诉讼要件审查结论生效后，再考虑进行本案要件审查。相类似，行政诉讼法相关条文也应作类似修改。同时，在立法上要在诉的利益和诉讼必要性方面赋予法院和法官更大的职权，以便灵活处理复杂的个案诉讼。

总之，立案登记制改革是一项影响深远的重大改革，此项改革与一系列司法公开改革可能深远地影响并改变法治生态，并为人权保障和法治社会建设奠定良好的基础；同时又会给法院和法官们的司法裁判带来挑战。立案登记制改革并不仅仅是立案审查模式的改革，也不仅仅表现在立案环节，而是整个诉讼法体系和诉讼法理论的改革；此项改革也不仅仅表现在案件数量的上升，更是整个司法审判流程的变革。

因此，立案登记制改革功能的全面发挥，既促进又依赖于诉讼理论和法律制度的变革。为了更好地落实立案登记制，不论是民事诉讼还是行政诉讼，都应当更多地丰富和发展诉权理论、诉之利益理论，科学划分审判流程，赋予法官更大的职权，通过科学的繁简分流机制，灵活地界定进入和不进入实体审查的范围，将部分虽符合起诉要件，但不符合诉讼要件的案件以裁定的方式驳回，并适当提高此案案件上诉和申请再审门槛。在此基础上，再辅之以科学的诉讼收费制度和合理的法官员额、法官助理制度。

惟其如此，立案登记制才能一方面让司法更接近民众，另一方面又避免陷入“诉讼爆炸”的泥潭，避免“立案难”演变为“审理难”、“息诉难”。