2013年5月27日，中共中央发布了《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，党的制度建设进入一个更加规范的新阶段。根据《中国共产党党内法规制定条例》第二条第一款规定：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”

此后，《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》发布。根据该“决定”，1978年以来制定的党内法规和规范性文件，有300件被废止和宣布失效，467件继续有效，其中42件将作出修改。2013年11月28日，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》全文发布。随着一大批中央党内法规在未来五年陆续制定，党内法规制度体系框架即将形成。

一些法学研究者注意到党内法规在法学理论上的意义。周叶中认为，党内法规建设有利于推进党的依法执政和加快建设社会主义法治国家。姜明安借鉴了罗豪才和宋功德的“软法”学说，提出党内法规是类似于社会法、国际法的软法，已经具有“特殊法律性质”。

当然，也有些法学研究者对“党内法规”的概念和作用都存在疑惑，可能或多或少地担心，突出党内法规就会影响中国特色社会主义法律体系的健康发展。正如罗豪才和周强所说：“党内法规在法治国家建设中的定位问题，……党内法规与国家法文件的关系问题等，这些问题并没有现成答案，在这种情形下建设法治国家，在世界上也没有什么先例可循”。

在建设法治中国的历史背景下，学界对党内法规现象的研究刚刚开始。

党内法规既有法律的一些特征，又有政策的一些特征，是具有法政二重属性的规范性文件。

表现出法政二重属性的党内法规：

党内法规的这种法政二重属性是由党和国家的性质决定的。法政二重属性要求党内法规的管辖范围、制定程序、结构形式和适用方法都区别于国家法。

党内法规研究者可以是具有一定政治经验的法学从业者；党内法规工作者则多是具有法律知识的政治从业者，在理想的条件下，还应当是擅于把握党内法规二重属性的现代政治家。

党内法规的法政二重属性归根结底源于我国的政治现实，是党的领导权威赋予了党内法规以某些类似于国家法的特征，同时也是党的执政功能保留了其政策特征。在这一背景下，尤其有必要对党内法规与国家法作出区分，避免误解，恰当发挥其在国家治理体系中的作用。

本文总体上是一个描述性研究，旨在归纳党内法规现象的事实，并在此基础上加以概念化。文中必须作出的规范性判断则采用了党内法规和我国国家法的内在标准，以尽量回避那种囿于价值立场的无谓争执。

（一）党内法规是事实上的行为规范

我国宪法“总纲”第一条即规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的，人民民主专政的社会主义国家。”

众所周知，中国共产党的在国家中的地位既不同于自由主义民主政治中的选举型政党，也不同于我国的各参政党。我国近代以来人民民主革命和社会主义建设的历史奠定了中国共产党的长期执政地位。我国宪法序言对此有所阐述，这也是我国社会主义民主政治的实际情况。党的长期执政地位决定了党的政策对国家和社会的影响是长远的。

人们对党的政策，特别其中效力稳定、形式规范的党内法规可以形成向对国家法一样的预期，可以根据党的政策作出符合自己利益的合理行为。这种现象可以类比人民法院的司法解释和指导案例。

我国最高人民法院根据立法机关的授权，可以发布约束地方各级人民法院的司法解释，也可以发布下级法院需要参照执行的指导案例。司法解释并非国家制定法，只是裁判规则，并非行为规则。指导案例只具有参照效力，不直接规定人们的行为模式。

但人们对待司法解释和指导案例，还是像对待国家制定法一样，这恰恰因为稳定的规则可以帮助人们对自己行为的后果形成预期，据以采取行动。党内法规也具有上述特征。

（二）党内法规在某些领域的骨干作用

党内法规在某些重要领域发挥着骨干作用。这里特别突出的是党内法规中的干部制度。这类党内法规决定了国家对各机关工作人员的安排，比如《党政领导干部选拔任用工作条例》就规定了选拔干部的基本程序和主要方式。在采用不成文宪法的英国，类似的安排（王位继承制度、选举制度和公务员制度）是最为重要的法律，当然必须用明确、具体、稳定的规则形式固定下来，不能像一般政策表述那样比较原则、概括且经常变动。

有些法学研究者可能从比较形式主义和教条主义的角度出发，对此存有疑虑。

其实，许多社会组织都拥有迫使他人服从的强制力量，这就是权力的本质。在市场经济中，跨国企业可以使用不亚于国家的经济权力，也遭到广泛批判。关键在于，无论是党的政治权力还是企业的经济权力，都是为国家法所承认，也都在国家法框架下行使。

另一个值得关注的方面是党内法规对中国人民解放军政治工作的规定。中共中央、中央军委批准的《中国人民解放军政治工作条例》第四条规定：“中国人民解放军必须置于中国共产党的绝对领导之下，其最高领导权和指挥权属于中国共产党中央委员会和中央军事委员会。”

第九条则规定中国人民解放军设立总政治部，各单位分设政治干部和政治机关从事政治工作。而中国人民解放军政治工作包括该“条例”第十四条第一款第（八）项所规定的“军事审判、检察和司法行政工作”。中国人民解放军的政治机关依法代表国家在军队中行使审判权、检察权、组织开展司法行政工作，保证宪法和法律在军队的实施。

这里比较重要的问题是，军事审判权是来源于上述军事指挥权还是国家审判权，从事军事司法工作的机关本质上是军内政治机关的组成部分还是国家审判机关的组成部分。

关于第二点，研究者的分歧比较小。我国宪法和人民法院组织法对军事法院在人民法院系统中的地位规定得比较明确。但军事法院同时必须接受军内政治机关的领导。军内政治机关对军事法院的领导不同于人民法院党组对人民法院的政治领导，依照党内法规的规定应当体现“绝对领导”的特征。

关于第一点，研究者的分歧比较大。观察军事法院的历史、现实和国际通行作法，军事审判归根结底是服务于军事指挥和军事斗争的。我国军事法院除人民解放军军事法院院长由权力机关任命外，以下各级审判人员都由军事政治机关在具有军籍的人员中任命，不同于地方人民法院。

我国军事法院也坚持属人管辖的原则，审理军内案件。从这个意义上说，军事审判权应当源于军事指挥权。但另一种观点确实也很容易找到宪法和法律上的依据。无论如何，包括军事政治工作内在的军事工作，显然是一个十分重要的领域。国家法在这个领域有规定，但相关党内法规始终承担相当重要的责任。

（三）党内法规反映新鲜经验且须具有较高的前瞻性

以上比较强调党内法规的“法律”特征，即党内法规和国家法具有较高的相似性。第三点则要提醒，党内法规仍然具有鲜明的政策特征。政党制定政策的根本目的是为了长期执政，现实目的是满足人民群众的需要，赢得大多数的支持以保持政权稳定。包括党内法规在内的党的政策也体现政党政策的一般特征。

比如，作为最高党内法规的党章就经常适应新的情况予以修订，几乎每次党的代表大会后都加入新的内容。其它反映新鲜经验的党内法规更是层出不穷。

后两项回顾了之前的文件，虽然对先前文件并未作出正式修订，但又确实存在对先前文件内容的修改和补充。这就和国家法的修订很不一样，却又正是党内法规自我更新的常态。

（一）党内法规不是法律文件与政策文件的交集

经过说明，人们一般不难理解党内法规既具有法律特征，又具有政策特征。但这里特别要注意的是，基于它的法律特征，在广义的“法”与其它社会现象的对立中，党内法规可以纳入“法”的范畴；基于它的政策特征，在国家法与党的政策的对立中，党内法规应当属于政策的范畴。

换句话说，如果有两个集合，一个是“法”，另一个是“其它社会现象”，那么党内法规可以全部放入第一个集合“法”之中。如果有两个集合，一个是“政策”，另一个是“国家法”，那么党内法规应当全部放入第一个集合“政策”之中。不存在以下这种情况：存在两个集合，一个是“政策”，一个是“法律”，两个集合之间有交集，党内法规存在于那个所谓的“交集”之中。

上述这种情况是对党内法规最可能出现的误解之一，也特别危险。现实中存在着大量由党委和政府联合发布的规范性文件，许多属于《中国共产党党内法规制定条例》第二条所规定的党内法规。

如果坚持错误的看法，以为这类俗称中的“红头文件”既是党的政策又是国家法（主要指联合发文机构的行政规章），同时符合政策方针和法律规定，同时具备政治效果和法律效力，同时得到党和政府的背书，那么人们会错误地认为这些“红头文件”对第三人也发挥效力。

《行政诉讼法》修订以前，这类“红头文件”在绝大多数情况下无法作为诉讼依据，也不接受司法复核。这就等于党委把本应在正式法律备案程序、司法程序和法律监督程序中接受反复检验的一部分规范性文件偷运出来，自行豁免了。

必须强调，如果规范性文件由党委和政府联合发布，那么这类文件只能属于狭义的“政策”范畴。这类文件的出台不符合《立法法》所规定的法律法规制定程序，不具法律效力，更不能违反、对抗国家法的相关规定，哪怕与之冲突的法律法规是由比发布机关级别低的国家机关所制定的。

这种正确看法不会影响党内法规的效果，毕竟，其它没有政府参与发布的党内法规和规范性文件还是一样会对社会产生引导作用。这类联合发文的党内法规效力当然存在，在政府系统内则应当作为内部“行政规则”被遵照执行。

（二）党内法规不是由政策向法律过渡的中间产品

把党内法规当作由政策向法律过渡的中间产品，这是第二个对党内法规二重属性的可能误解。本文在以上部分曾经提到，党领导国家立法工作，党的政策向国家法的过渡是顺利、完整的。这难免使人误解，所有党内法规最终都会体现、转化为国家法。

本文也提到，党的政策反映新鲜经验且具有较高的前瞻性。那么人们也会假设，在我国经济高速发展、社会持续进步的大背景下，也许可以用党内法规对某些规定先行先试，成熟后再通过立法机关正式将其法律化。这样的设想和作法似乎有一定道理。

但是特别需要注意的是，把以党内法规视为政策与法律的中间产品，意味着认同国家法才是法的理想模型、标准形式的主张，意味着不是以类型学而是以进化论的方法把握党内法规的二重属性，意味着把党内法规的发展阶段捆绑在经济社会的发展阶段上。

虽然类型学和进化论的方法论上有交集，进化论的成立很大程度上是得到了类型学的支撑，但是类型学更多是对共时性现象的描述，进化论则是对历时性现象的描述。进化论认为社会现象都有趋向进步的运动变化，而类型学对此不抱偏见。

党内法规在发展过程中，其政策特征和法律特征不是增加或者减少的变化，对比党内法规的特征和国家法的特征，归根到底是你有我无的区别。类型学比进化论更适合描述党内法规的二重属性。

（三）党内法规不是片面追求形式逻辑结构的封闭自洽系统

因为类似于中国特色社会主义法律体系，党内法规也构成了一大规则体系，所以党内法规研究者，特别是那些接受过现代法学训练的人，不时会对党内法规体系的内在逻辑结构感到困惑。

他们以为，有必要加强党内法规体系在结构上的形式化，类似于中国特色社会主义法律体系，也形成一个以党章为最高规范的近金字塔结构。这是可以理解的。追求以一个（想象中的）最高规范为顶点的金字塔结构，是现代实证主义法学的根本理想，也符合现代国家以成文宪法统领诸法、以逻辑结构排除漏洞的一般立法规律。

问题在于，尽管《中国共产党党内法规制定条例》第四条对党内法规的类型进行了划分，也根据重要性对各种类型进行了区别，但正如叶笃初所说：“这个架构格局是按党规序列层位来排列的，并非依照各项法规的属性、适用对象，或实体性、程序性，或授权及义务责任排列的，这里有个科学分类问题，留待我们以后解决”。

在中国社会主义法律体系中法律、行政法规、地方性法规、规章等有严格效力等级和逻辑结构，党内法规中的准则、条例、规定等的关系则并不明确，也没有形成以准则统领条例，以条例统领规定等的逻辑结构。

此外，在中国特色社会主义法律体系中，国务院各组成部门都可以制定部门规章，各管某一方面，它们对于法律规章的需要和运用是大体平衡的。但是党内法规中，制度建设、组织建设和作风建设方面的法规特别多，占据了绝大部分。

党的建设的其它方面较少制定党内法规，特别是思想建设、宣传工作等也不太适宜使用条文式、规范化的表述予以规定。至于照搬照抄国家法的法律部门体系将党内法规分类为“党内民法”、“党内刑法”和“党内诉讼法”等是否科学，还有待思考研究。

（一）党内法规不能为政治权力的行使提供合法律性的背书

所有政治权力的行使均应得到国家法的承认，才符合依法执政、依法行政的要求。这里最引人关注的问题仍是“双规”。这个词语在国家法上的对应物是1997年5月9日《行政监察法》第二十条第三款规定的“双指”，即监察机关有权“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定时间、地点对调查事项涉及的问题做出解释和说明，但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁。”

在党内法规中，1994年中纪委颁布的《纪律检查机关案件检查工作条例》第二十八条也规定：“调查组有权按照规定程序要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明。”

1998年以来中办、中纪委和监察部相继出台了多个规范性文件，从适用主体、对象和程序上对“双规”、“两指”措施作了更严格、细致的规定。但正如杨涛所说，尽管国家法对此也有规定，可“由于中央纪委和监察部早已合署办公，加之纪检部门高出监察机关半级，故‘两指’的使用逐步被‘双规’所取代”。

换言之，“双规”是一种针对党员的党内调查方式，是反腐败的重要内容。考虑到国家法对此也有规定，根据“双规”要求交代问题的党员干部多少带有些预先承诺、自觉履行的意味，这也无可厚非。但根据我国当前法律，并不能推断出：凡党的纪委部门立案的案子，只能等待纪委查清案情后，才能将案件移交给司法部门。

而且，由于司法机关不介入“双规”调查，有些官员还会利用“双规”程序延缓甚至逃避司法追求，争取向纪检监察机关“自首”，这会引起刑事法学上的争议。观察党内法规发展的历史，针对“双规”中可能出现的问题一个解决方案是进一步细化“双规”，提出维护被审查者的申辩权、申诉权、人身权、知情权和财产权等，逐步试行案件公开审理制度。

虽然这些规定本身有利于“双规”进一步规范化，但总的来说是更加趋向建设一个独立于国家法的具有自身逻辑结构的“自洽”系统。但那样一个系统即便存在，也要依赖“党内法庭”、“党内律师”和“党内监狱”才能运行？

（二）党内法规“于法周延，于事简便”

党的中央委员会是全国代表大会的执行机关，党的中央委员会制定的党内法规应当具有类似于行政法规的特征。党章第十条第一款规定：“党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。”

除了规定党的全国代表大会和中央委员会领导全党以外，党章也规定：“党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作。”

全国人民代表大会是国家机构中的最高权力机关。国务院是全国人大的执行机关。党的全国代表大会和中央委员会都是党的最高领导机关。党的中央委员会，包括中央政治局和它的常务委员会，在全国代表大会闭会期间，是全国代表大会的执行机关。

正如国务院制定行政法规是执行机关行使立法权，党的中央委员会制定党内法规也是党的执行机关行使制定规则之权。由执行机关制定的规则，同由专职立法机关制定的规则，应有不同特点。党内法规工作中的“于法周延，于事简便”原则，可能是执行机关制定规则的一般规律。

（三）党内法规不必全部使用规则结构也不必完全适用形式逻辑

《中国共产党党内法规制定条例》第五条规定：“党内法规的内容应当用条款形式表述，不同于一般不用条款形式表述的决议、决定、意见、通知等规范性文件”。但实际上，一批相当重要的党内法规是以段落形式表述的。比如《关于党内政治生活的若干准则》是最重要的党内法规之一，就没有分成条款，而这类情况还比较多。

《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》也注意到不能只关注狭义的“党内法规”而把“中纪委、中央各部门和省、自治区、直辖市党委在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件”乃至于其它各种重要文件放过去。

根据“备案规定”第二条第二款，只有少量党组织机关内部适用的文件被豁免备案。由此可见，是否以条款表述不是鉴别、备案党内法规的前提条件。就国家法而言，一般法律条款需要包含行为模式加法律后果的规则结构，还有学者主张应当前置假定条件或者后置惩罚措施。由于党必须始终保持生机活力以领导改革开放事业稳步前行，党内政治生活也不应当过于拘束甚至死气沉沉。

在这种情况下，党内法规中应当有相当一部分条款对党员行为模式及其党纪后果的表述会比较抽象，近似于国家法上的法律原则。那些以段落形式表述的党内法规就更是如此，如比较早期的《关于党内政治生活的若干准则》以及比较近期的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》、《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》等，都需要党员自己从中提炼出行为模式，掌握好行动尺度。

法律实证主义主张适用国家法时应当遵循法律推理的形式逻辑，以法律规则为大前提，以事实为小前提，最后得到合法结论。坚持三段论的经典结构，就是坚持维护法治，排除司法中的偏见和擅断。为了维护大前提的确定性，就需要明确国家法的正式渊源，保证人们对哪些是法律哪些不是法律有一致认识。

为了维护小前提的准确性，就需要一套完整的事实认定程序和技术，有时还需要妥善分配证明责任。为了维护结论的合法性，就需要为法律推理提供公开的论证理由，经得起大众和时间的检验。但党内法规的适用可以不必过于呆板，可能还经常要突破上述的三段论结构。

本质上讲，这种结论势必是政治结论，是政治权衡、利益平衡和自由裁量的产物。归根结底，党组织能够给党员的正义都是历史性的。党员也不必要求党组织坚持形式逻辑给出一纸文件，因为任何这类文件都会在历史中因为社会条件和政治原因而被更改。在适用党内法规的时候，并没有也不需要真正的“法律不溯及既往”原则，历史优于逻辑。

可见，除了党直接行使权力的领域，仍应尽量减少党委与政府联合制定、发布党内法规的数量。如上所述，党内法规不是法律文件与政策文件的交集，几乎没有什么内容必须同时以行政规则（抽象行政行为）和党的政策的面目出现。在由党直接行使权力的领域，党更没有必要与政府联合发文。

没有政府的背书，党同样可以也完全应当依靠制度刚性和组织纪律做到令行禁止。党的干部管理和纪律处分都可以依靠党自己的组织机构予以落实，否则就谈不上党对国家的治理和对人民的领导。

第二，一些应该由党内法规处理的问题不一定非要转换为国家法。有些问题，特别是涉及到党的思想建设和反腐倡廉建设时，国家法不一定能够提供最好的解决方案。我国宪法对言论自由、信仰自由都有比较宽容的规定，国家法必须符合宪法规定，还要接受国际条约的约束。特别是，随着我国文化市场的进一步发展繁荣，国家法的功能和政府治理的方式也要发生变化。过多的管制和过度的干预是不妥当的。

但是，党内法规对党员的思想意识仍然可以作出相对具体的规定，用一些原则把党所倡导的价值观念固定下来。党内法规也可以对党员从事意识形态工作的原则和方法进一步说明。而在作风建设和反腐倡廉建设上，党内法规也可以比国家法规定得更加严格，把党所倡导的伦理道德、人格模范固定下来，迫使党员领导干部过一种更加节制的个人生活。

第三，不要盲目追求构筑一个封闭“自洽”的党内法规“系统”。党内法规工作始终要把加强党的建设、促进经济社会发展和深化改革作为首要目标。形式合理、结构严谨是党内法规建设的目标，但不是首要目标。

社会效果始终优于“法规效力”，党内法规要解决实践中的突出问题，这是制定、实施、适用党内法规时始终要把握的重中之重。党内法规制度体系当然具有“系统性”、协调性和统一性，但并不具有“自洽性”。党内法规制度体系应当服从“宪法为上、党章为本”的要求，“以宪法为遵循，保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求，保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一”。

党章统领党内法规制度体系，但其上仍有宪法是最高权威。党内法规规范党的生活的各领域和各方面，但党员在每一领域和每一方面的行为都要同时遵守国家法的规定，党内法规不能作出与国家法相违背的规定。党内法规和国家法可以是相辅相成的，但不是并驾齐驱的，更不能是分庭抗礼的。在这个意义上说，党内法规制度体系绝对不是一个封闭自洽的系统。