最高人民法院巡回法庭：何去何从

【编者荐语】

2016年11月1日，中央全面深化改革领导小组第二十九次会议同意最高人民法院在深圳、沈阳设立第一、第二巡回法庭的基础上，在重庆、西安、南京、郑州增设巡回法庭。至此，最高人民法院巡回法庭这一试点改革措施已趋于成为一项稳定的制度。

不过，对于最高人民法院巡回法庭的职能定位和结构安排，官方改革文件并未给出详尽的解读。如何准确理解最高人民法院巡回法庭这一改革措施的内在逻辑与外在价值，以及其与司法体制改革的相互关系，仍是一个颇费思虑的问题。

在十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下文简称《决定》）中，“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件”规定在“四、保证公正司法，提高司法公信力”的大标题，“（二）优化司法职权配置”的小标题之下。同时，紧随其后的改革举措为“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”。

从结构上说，从《决定》可以推断出，最高人民法院巡回法庭作为优化司法职权配置的改革举措，其职能定位为审理跨行政区域重大行政和民商事案件，并与“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”存在着某种内在联系。

不过，按照学者已有的分析，巡回法庭尽管冠以“巡回”之名，但本质上并非是巡回审判原则的有力体现。比照人民法庭或派出法庭以地名命名的惯例，在深圳和沈阳设立的巡回法庭，称为华南法庭、东北法庭应该更适合。同时，实践中，分流最高人民法院本部的申诉信访案件而非审理跨行政区划重大行政和民商事案件成为巡回法庭的主要功能。

由此看来，不仅最高人民法院巡回法庭所依循的改革逻辑需进一步澄清，同时，该制度在实践中的运行状况亦有待进一步揭示。

《最高人民法院巡回法庭：何去何从》（原刊于《北大法律评论》第16卷第1辑，本次推送省略注释）勾勒了最高人民法院巡回法庭这项改革举措出台的过程，力图阐释出该项制度背后所依循的改革逻辑。同时，该文还深刻地分析和揭示了最高人民法院巡回法庭这一制度所存在的实践与表达分离的现象，以及其所带来的负面效应。在文章的结尾，作者还尝试着对该制度的未来走向作出一定程度的预测。

作为一篇以最高人民法院巡回法庭为研究对象的文章，其所承载的意义并不限于为读者深刻理解这项制度提供裨益，更为重要的是，该文为研究我国时下所盛行的司法体制改革提供了一种思路，甚或是方法论的指引。

【正文阅览】

一、迅速推出的制度

2014年10月23日，十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”），其中提出设立最高人民法院巡回法庭（以下简称“最高法院巡回法庭”）。但作为四中全会顶层设计的一项具体政策，此前不论是法学界还是法律界都没有仔细讨论过巡回法庭问题。而上一次的集中讨论还是在最高法院收回死刑复核权时，有人提出设立最高法院分院或巡回法庭处理死刑复核案件的建议。甚至在四中全会召开之前的7月9日，最高法院召开新闻发布会通报《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》时，也只是提出“在机构设置方面，建立上级法院在重大、疑难、复杂案件较多的地方派出巡回法庭工作机制”，并未明确提出甚至暗示要设立最高法院巡回法庭。

为何这一政策能够迅速推出？这需要在中国的整个政治格局中加以理解。从政策制定流程来看，这次是在中央全会层级，由中央主导，自上而下推行。十八届三中全会设立中央全面深化改革领导小组（以下简称“深改组”），成为改革的核心机构。在中央政治局常委会确定四中全会主题为依法治国以后，由其主导布置任务给中央相关党政机关。各党政机关再层层分解，由内设的各相关职能部门提出草案。就建立巡回法庭制度而言，至少经历了如下一些环节：执笔人、最高法院司法改革办公室、最高法院、中央政法委、深改组。制度文件的草拟，也并非是单向度的报请审批，而是在来回反复协调之后，由深改组最后拍板定案。这也就不难理解，2015年2月4日最终公布的四五改革纲要，与2014年7月9日最高法院新闻发布会的通报有较大差别。最终删去“建立上级法院在重大、疑难、复杂案件较多的地方派出巡回法庭工作机制”的表述，改为“设立最高人民法院巡回法庭”。

从建立较为普遍的上级法院巡回法庭工作机制，到只设立最高法院巡回法庭，或许体现出一种更为审慎的态度。但最高法院能够说服中央明确设立最高法院巡回法庭，可能主要基于两点理由：一是中央可能更为看重其分流信访案件的功能，二是法院需要推出一些新政以提升形象，中央乐见其成。

设立巡回法庭的速度之快，前所未有。2014年11月1日，也就是四中全会宣布这一制度之后，最高法院副院长江必新在回答记者关于中国设立巡回法庭时间表的提问时，就表示暂无时间表：“这些问题，最高人民法院已经做过多次研究，但是涉及体制问题，涉及职能转换问题，最高人民法院还要进一步研究，这取决于相关部门的配合和其他相关措施的配套，尤其法律依据。”但一个月之后的12月2日，深改组第七次会议审议通过了《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》。同年12月28日，十二届全国人大常委会第十二次会议任命了最高法院巡回法庭的庭长、副庭长。2015年1月28日，最高法院第一巡回法庭揭牌成立。同日，最高法院公布了1月5日审判委员会通过的《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》（以下简称“《巡回法庭规定》”）。2015年2月1日，巡回法庭正式对外办公。

如果没有中央拍板并强力主导，巡回法庭不可能如此快设立。中央的主导，减少了最高法院与其他部门的协调成本，例如，干部管理涉及中央组织部，人员编制涉及中央编制委员会办公室，财政拨款涉及财政部，立法任免涉及全国人大常委会，地方人财物涉及巡回法庭所在省的省委、省政府。

二、从巡回督导合议庭到“巡回法庭”

虽然通过中央强力推动，将顶层设计的这一制度变成现实，但巡回法庭毕竟没有足够的经验可循。在这种情形下，不论是政策的制定者还是执行者，通过与“家族类似”的制度进行比较，从而对这一制度进行想象和功能建构。

如果以分流申诉信访案件的功能进行比较，那么在这一组织机构设立之前，最高法院已经有类似的制度经验。在肖扬院长主政时期的2004年，为了缓解告状难、申诉难，最高法院开始设立巡视组。巡视组多由退休的资深法官担任负责人，其职能既包括纪律检查、巡视各地法院工作，又进行审判监督、处理申诉信访案件。在王胜俊院长主政时期的2009年，最高法院在河北、山西、内蒙古、辽宁和河南五省区专门设立了5个接访工作组，缓解进京上访问题。2010年，又派出12个合议庭和案件复查组。2013年，周强院长主政，最高法院已经成立2个巡回督导合议庭，开展巡回接访工作。这样，从巡视组、接访工作组、巡回督察合议庭，再到巡回法庭，最高法院实现了处理申诉信访案件的高度组织化。

如果对“巡回”语词加以分析，不难发现中国过去主要是用于“巡回审判”。“巡回法庭”只是巡回审判原则的一种常态化，也是一种非组织化的临时设置。例如，面向基层的环保巡回法庭、城市管理巡回法庭、交通事故巡回法庭、刑事案件巡回法庭、军事法院民事审判巡回法庭，以及设立巡回审判车（有时贴有“社区巡回法庭”字样）。而巡回审判的高度组织化，就是设立人民法庭，作为基层法院的派出机构。此外，还有海事法院设立的派出法庭。1993年开始，最高法院先后批准全国10个海事法院在管辖区域内重要港口城市设立了38个派出法庭，就地收案办案。

这样看来，最高法院巡回法庭实际上就是最高法院的派出机构。这与巡回审判原则未必完全一致，因为巡回法庭还需要到各地再进行巡回审判。因此，如果比照基层法院人民法庭和海事法院派出法庭以地名作为命名的惯例，这次分别在深圳和沈阳设立的巡回法庭，称为华南法庭、东北法庭似乎更合适。

之所以命名“巡回法庭”，或许暗含模仿美国联邦巡回法院的意味，而并非只是指巡回审判。相较称为“某某（地名）法庭”，“巡回法庭”的称呼或许会让人感觉格调更高。但更可能的缘由是，称呼的改变暗含更深一层的期待：巡回法庭能够像美国联邦巡回法院那样，成为跨行政区域的法律审法院。实际上《决定》也是做类似表述的：“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件”。但囿于现有司法体制，这种设想目前还很难一步到位。

美国联邦巡回法院（circuit court）二审上诉功能的形成，也并非一步到位。设立初期，巡回法院是由联邦最高法院法官和地方法院法官共同组成。1789年的司法条例设立了三个巡回法院，由2名巡回审判（Riding Circuit）的联邦最高法院法官和1名地区法院法官听审案件。之所以这样规定，是国会认为联邦最高法院没有足够的工作可做，巡回审判能够让最高法院接地气。由于巡回法院的一部分案件仍然会到最高法院，这会导致最高法院法官重复听审。在1793年，议会决定只需要1名最高法院法官巡回审判。而到了1869年，国会设立9个专门的巡回法官（Circuit Judge）职位，进一步减轻了最高法院法官巡回审判的压力。1891年，埃瓦茨法院改革法案（The Evarts Court Reform Bills）设立独立的上诉法院（Courtof Appeals），每个巡回区由三名法官组成。而最高法院法官派人去庭审，已经是可选但不是必须的职责。上诉法院的设立，减轻了联邦最高法院的案件负担。联邦司法中心报告显示1890年的联邦最高法院案件是623件，1891年是379件，1892年是275件。到了1948年，国会正式更名巡回法院（Circuit Court）为巡回上诉法院（Circuit Court of Appeals）。从美国联邦巡回法院的制度变迁过程来看，经验虽不可复制，但却是中国巡回法庭未来改革的重要参照系。

尽管法律人只能将巡回法庭想象为介于初审和三审之间的二审上诉制度，但现实中最贴近这种想象的表达，就是将“巡回”界定为地理上的巡回区概念。例如，第一巡回法庭管辖广东、广西、海南三省份，这三省份就是一个巡回区。政策起草者的解释是：为避免“管辖区域”和“辖区”等表述引起歧义，《规定》使用了“巡回区”这一概念，侧重从地理区域上界定巡回法庭审理或办理案件的范围。而这，又不可能不让人联想起1950年代建立的最高法院大区法院（分院）制度。大区法院虽然受同级人民政府领导，但并非是一个独立审级。大区的终审案件，一般情况下都只会到大区法院。按照现在的制度设计，巡回区的（民商事和行政）终审案件，大多数也是由巡回法庭代表最高法院最终处理。因此，在功能上，历史上的大区法院与现在的巡回法庭是一致的。

三、究竟能审理什么案件

目前，巡回法庭主要办理两大类案件：一是申诉信访案件，包括申请再审案件，二是跨行政区域重大行政和民商事案件（简称“跨区重大案件”）。

办理第一类案件是为了回应现实需求。如习近平在《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》（以下简称《说明》）中所言：“近年来，随着社会矛盾增多，全国法院受理案件数量不断增加，尤其是大量案件涌入最高人民法院，导致审判接访压力增大，息诉罢访难度增加，不利于最高人民法院发挥监督指导全国法院工作职能，不利于维护社会稳定，不利于方便当事人诉讼。全会决定提出，最高人民法院设立巡回法庭”。自2010年以来，最高法院每年受理案件均在1万件以上，登记来访6万至7万件次。这说明申诉信访案件才是涌入最高法院的大量案件。此外，申请再审案件也占到相当大的比例。

办理第二类案件是制度设计的理想功能。这就是《决定》中的表述：“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。”虽然申诉信访案件与跨区重大案件会有重叠，却属于完全不同的案件类型。在跨区重大案件中，更多是二审案件，少部分是首次申请再审案件。而在申诉信访案件中，大量案件是诉讼程序已经终结的信访案件，也包括首次申请再审案件，以及更多的申请再审被驳回的案件。《决定》之所以突出审理跨区重大案件，可能体现出中央与最高法院都希望司法改革有制度创新。这个创新是“期望”巡回法庭能够审理跨区重大案件，而不只是申诉信访案件。这一表达与实践的背离，进一步反映在《巡回法庭规定》之中。《巡回法庭规定》第三条规定了最高法院受理十一类案件。而“信访案件”则表述在这十一类案件之外，只是第三条的最后增加了如下规定：“巡回法庭依法办理巡回区内向最高人民法院提出的来信来访事项”。至少在表述上，有避重就轻的意味。而政策起草者的解释是：多数意见认为，在实行“诉访分离”和涉诉信访制度改革后，不应突出巡回法庭办理信访事项的功能。因此，《规定》强调了“依法办理”，并且把传统意义上的信访案件表述为“来信来访事项”。

因为涌入最高法院本部的大量案件是申诉信访案件，以及申请再审案件，巡回法庭的主要功能应当是分流处理申诉信访案件，而不是审理跨区重大案件。尽管巡回法庭对外宣称审理跨区重大案件，并且《巡回法庭规定》第三条低调地将“信访案件”放在十一类案件之外，但在巡回法庭设立以后，位于北京的最高法院申诉立案大厅（人民来访接待室）已经贴出公告，表示自2015年2月1日起，将不再受理巡回区省份的相关案件。

但申诉信访案件不仅没有有效分流，反而激励更多数量申诉信访案件的产生。非准确但值得参考的一则消息是：“从2月2日开始受理案件到2月17日，第一巡回法庭已接待来访案件500余批次，这一数量远超第一巡回法庭庭长刘贵祥之前的预计。最高法近两年的统计显示，第一巡回法庭所辖3省区每年的信访案件一共不超过1000批次。也就是说，巡回法庭半个月的信访接待数量已经超过最高法本院近些年半年的接待数量。”以深圳为例，原先由于交通成本的考虑，从广东、广西和海南到北京来上访的数量相对较少，而如今基于地理优势，这些潜在的案件终于凸显出来，直接涌入第一巡回法庭。类似情况也出现在第二巡回区。第二巡回法庭位于辽宁省沈阳市，对于辽宁省的申诉信访案件当事人来说，其成本大为降低，因此，激励了更多数量本省案件的产生。据估算，辽宁省的申诉信访案件大约占到东三省总数的七成以上。另一方面，对于非本省区的当事人而言，其成本未必减少。辽宁访民去沈阳的成本是降低的，因此数量大增，但黑龙江访民的成本未必降低。因为去北京的交通成本，未必就高于沈阳（可以比较去北京和去沈阳火车的次数）。就消费成本而言，作为低消费群体的访民，在北京和沈阳的支出差别并不大。

可以预料，巡回法庭在相当长一段时期内的主要精力，是办理大量的申诉信访案件。那么，这又如何才能审理好跨区重大案件？虽然《决定》中突出表述“跨行政区域”，但这样的表述是有问题的。因为最高法院审理的跨行政区域，应该主要是指跨省区案件，但在事实上，最高法院审理的二审和再审案件，大部分是省内案件，跨省区的案件是不多的。“重大”一词也值得推敲。历史上的大区法院，虽然是最高法院分院，但在审理重大案件时，应报请最高法院审查处理。在审理案件事项上，这次设立的巡回法庭的权力有可能大于大区法院。作为最高法院派出法庭的巡回法庭，如果有权直接审理重大案件，那是超乎常理。因此，最高法院后来做出具体解释时，实际上对巡回法庭的权限有所限制。在《巡回法庭规定》的第八条中这样规定：最高人民法院认为巡回法庭受理的案件对统一法律适用有重大指导意义的，可以决定由本部审理。巡回法庭对于已经受理的案件，认为对统一法律适用有重大指导意义的，可以报请最高人民法院本部审理。这似乎暗示，巡回法庭所审理的重大案件，主要指的是事实审重大案件。而对于法律审重大案件还是让本部处理。然而，在目前事实审和法律审没有严格区分的情况下，较难区分哪些重大案件有或没有法律适用意义。更何况用词是“可以”，而不是大区法院时的“应当”。下一步，巡回法庭如果为了扩张自己权力，在未来继续争取审理法律适用意义上的重大案件也并不无可能。

晚近几年，最高法院二审民商事案件总体上呈现下降趋势，这也意味着分流后的巡回法庭的案件数量也不会很多。2008年4月1日《民事诉讼法》实施之后，由于规定可以向上一级法院申请再审，这让大量案件经由高级人民法院汇集到最高法院。这些案件主要是申请再审的民商事案件。为了应对再审案件激增的局面，最高法院同时决定提高民商事案件标准。也是在2008年4月1日，《最高人民法院关于调整高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民商事案件标准的通知》发布，之后高级人民法院受理的一审案件数量大幅减少，二审案件数量也呈下降趋势。高级人民法院受理的一审案件数量减少，其意义不仅在于使高级人民法院直接审判工作量减少，同时也相应使最高法院审理的二审上诉案件数量减少。即使目前最高法院本部将两个巡回区的案件全部分给巡回法庭审理，但巡回法庭案件数量少的窘境将持续存在。

在这种窘境下，作为制度创新的巡回法庭，可以投入更多精力试点各种改革。推行主审法官制、合议庭办案责任制、案件质量终身制，包括召开与三省律协座谈会，倡议新型法律职业共同体关系，这都可以让巡回法庭成为展示司法形象的窗口。但长期而言，巡回法庭如果想审理更多所谓的跨区重大案件，就需要重新界分巡回法庭和高级人民法院的审理案件权限。例如，调整诉讼标的额，将原本由高级人民法院审理的跨区二审案件改由巡回法庭审理。这在巡回法庭庭长的谈话中已经有所暗示。2015年5月1日，《最高人民法院关于调整高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民商事案件标准的通知》开始实施，这取代了2008年的类似规定，重新调整了诉讼标的额。这对巡回法庭审理跨区重大案件有何影响，还需要进一步的观察。

四、制度成本问题

巡回法庭的制度成本，既包括法庭的运行成本，也包括当事人的诉讼成本。按照《说明》中所提，设立巡回法庭“这样做，有利于审判机关重心下移、就地解决纠纷、方便当事人诉讼，有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解释、审理对统一法律适用有重大指导意义的案件。”那么，这些目标是否可以实现呢？

从疏散人口、降低城市压力，特别是考虑到维护北京治安稳定的角度来考虑，在外地设立巡回法庭可以分流一部分访民（申诉信访案件当事人）离京。但巡回法庭设在沈阳和深圳，由于成本降低，这让激励了新的申诉信访案件大量涌入巡回法庭。对于原有访民而言，如果是来自非巡回法庭所在地的省区，其上访成本并未明显下降。甚至，现实中已经出现的普遍现象是，尽管最高法院本部已经明确拒绝办理巡回区的申诉信访案件，但很多访民明知被拒绝，仍然选择来北京上访。数量仍然很多，这表明分流效果并如预期。

即使是将本部二审民商事案件分流到巡回法庭，意义也不大。这不只是因为本部二审案件数量已经呈现下降趋势，没有必要实现重心下移。实际上，方便当事人诉讼的目标也并很难实现。举例来说，在2013和2014年，最高法院先后审理了腾讯与360相互起诉的二审案件。这是典型的跨行政区域民商事案件。腾讯的总部在深圳，是第一巡回法庭所在地，而360的总部在北京，也是最高法院本部所在地。对于最高法院而言，不论在北京审，还是在深圳审，都是就地解决纠纷。但对于当事人而言，既然是跨行政区域案件，至少对一方当事人就不是就地解决，因此，方便当事人诉讼也就成了问题。在腾讯与360的诉讼中，不论是在北京还是深圳，至多只是当事人的诉讼成本发生了转移。甚至，也有可能会增加当事人的诉讼成本。例如，由于知名律师仍然集中在北京或沿海经济发达地区，案子到了巡回法庭，即使不在北京，当事人仍然可能会请这些律师，这会成本显著增加。

巡回法庭法官的人力成本会更高。巡回法庭法官的外派模式，很像美国联邦最高法院成立初期，联邦最高法院大法官轮流到各地办案的做法。但这并非长久之计。这不仅是因为最高法院选派的法官多是本部骨干力量，但目前办理的案件，却大多是技术含量较低的申请再审、申诉信访案件。更重要的是，法官由本部派往两地，这会增加交通成本、食宿成本和一些难以计算的成本：外派法官大多是中青年，只身过去，还有家庭需要照顾，精力难以全部投入工作；法官二年一换，这使得法官队伍难以持续稳定扎根；外派法官的收入可能比本地法官还要低，这会形成反差。最终，还是得走法官本地化的道路。所谓法官本地化，是指面向全国招考调干，并在本地长期工作生活。而且，虽然人财物由最高法院统一管理，仍然需要当地党委政府的支持。在这个意义上，设立巡回法庭不是弱化而是强化了最高法院与地方当局的联系。如第二巡回法庭庭长胡云腾所言，“将来还要建立与地方联动机制，一旦有需要地方司法机关提供支持、维持秩序的，有关部门须及时提供支持和帮助”。

巡回法庭的运行成本，特别是巡回审判的成本会更高。如果在巡回区的不同地点开庭，虽然当事人的成本可能会降低，但法官的交通、食宿成本增加，这与基层法院较低的巡回审判成本有很大差别。因此，这里仍然是诉讼成本的转移，但是从当事人那里转移到法院。最高法院已经推行的死刑复核制度，就是巡回审判高成本的最好例证。提讯被告人，直接听取被告人的辩解，进一步查明案件事实，是死刑复核工作的重要内容。但是，死刑被告人大多分散关押在案发地看守所，最高法院法官提讯被告人必须奔赴全国各地，耗时耗力。据统计，每一起核准案件，最高法院两至三名法官（平均往返5天）到当地关押场所提讯被告人，高级人民法院两名法官（平均往返4天）和中级人民法院一名法官（平均往返3天）参加，每个案件的平均费用在4万元左右。虽然在2008年开始推行远程提讯，但这终究不是长久之计。而巡回法庭设立以后，法官仍然需要下去。同时，为了处理信访问题，也开始推行远程视频谈话。须知，远程视频在降低成本的同时，也降低了司法的可信度。

五、小结

一项制度的出台，有起草者、决策者和执行者的参与，同时需要中央与地方、部门与部门、上级与下级之间的利益协调。任何一个环节有缺失，都会使得制度出现变形。因此，对于巡回法庭来说，其效果受到各方面的制约。

在最高法院做博士后的方斯远写道：“在改革者心中的理想图景，是希望通过跨区法院与巡回法庭的衔接，破除跨区案件审理中可能遇到的地方干预，同时通过本部与巡回法庭的分工，逐步实现最高人民法院的职能优化。”这正如傅郁林所言，是一种中国式司法联邦的思路。即在不根本改变现行以行政区划为基础的司法体系和审级制度的情况下，甚至无须依赖于宪法修改，通过巡回法庭的跨区结构设计，以省级统管的新司法体制为依托，再以逐步建立的跨行政区司法为支撑，可能歪打正着地形成一种单一制国家结构之下的“司法联邦”。

在条件不成熟的情况下，司法的中央集权特别是省级集权可能会替代地方干预，成为新的问题。但这并不否认巡回法庭制度可能具有的创新意义。例如，设立巡回法庭距离三审制是更近了一步。这会为将来推行抑或恢复法律适用意义的有限三审制奠定制度基础。或如美国的做法，建立调卷令制（petitions for a writ of certiorari）。但如果巡回法庭运行的负面效果太大，有限三审制将很难推动，整个司法体制不可能实现根本性转变。