河长制的提升之阶
虽然河长制在全国很多地方取得了成功，但这项制度并非完美无瑕，依然存在进步的空间。提升与完善河长制可以从制度内与制度外两个方面着手：制度内的提升是指河长制内部机制的改良，包括考核制度的完善、公众参与水平的提高；制度外的提升是指与河长制配套的制度环境建设，包括环保行政队伍与行政执法力度的加强，以及与水环境治理相关的市场工具、政策工具与法律工具的综合运用。
01完善河长制的考核机制
完善河长制的考核机制对于挖掘河长制的制度潜能、提升水环境治理的有效性都具有积极的意义。首先，从国家到省、市各级由不同部门牵头的环保考核项目应当精减整合，河长制考核应纳入到对地方政府及其负责人落实环保目标责任制的整体考评制度中去，从而减少重复考核带来的资源浪费，也减轻基层疲于应付考核的工作压力；其次，考核指标应当根据科学标准进行设计，不同考核项目可以共享的考核指标应统一计算方法与考核标准；第三，不同水域的考核标准不宜一刀切，应根据不同经济社会发展定位、河湖面临的主要问题与基础治理水平实行差异化的考核标准；第四，考核不能过于书面化，要有硬指标约束，对基层的乡、村级河长可以注重其日常程序性工作的考核，对县级以上河长则要侧重考核其硬指标的完成情况；第五，水环境治理是个长期的过程，年年都进行全面的指标性考核只会引导各级河长搞运动式突击治理，不仅基层疲于奔命，而且难以保证长期效果。可以将考核指标划分为长期指标与短期指标，短期指标一年一考，长期指标根据科学的治水计划可以两年甚至更长时间进行一次考核；第六，考核一定要与问责相挂钩，当奖则奖，当罚则罚，只有动真格才能确保河长制的激励与压力机制起作用。
02提高河长制的公众参与水平
环境保护是公共事务，不管主观意愿如何，人人都参与其中，既是环境的塑造者，也是环境的受益者或受害者。因此，水环境治理不应由政府一方唱独角戏，民众共同参与治理才能达到更理想的效果。而在公众参与环境共治的问题上，很多地方政府热衷于变着花样搞活动，表面上热闹，其实只是一场环保宣传秀，意义不大。事实上，从人的自利性出发，真正抱有热情投入环保实践活动的无非两种人：一种是发自内心热爱环保事业与公益事业的人，这种人是极少数，多见于民间环保组织成员；另一种是因为自身利益受到或可能受到环境影响的企业经营者与个人。因此，真正意义上的公众参与环境共治，就是让这两种人参与到环境治理中来，为他们提供施展的平台与监督的武器。
具体到河长制的制度建设，首先，在平台建设方面，通过设立“民间河长”“企业河长”吸纳民间环保组织成员和其他环保志愿者，发挥他们的专业特长与公益热情，共享环境信息，共谋治水之道。除了“民间河长”与“企业河长”的平台以外，政府吸纳民间环保智慧、动员民间环保力量的方式还有很多，包括直接向民间环保组织购买专业服务、聘请民间环保人士为专业顾问、邀请环保志愿者参与治水方案的制定等；其次，在环保监督方面，目前全国绝大多数地方都已向社会公布了各级河长名单，并在河湖岸边设立河长公示牌，标明了管护目标与监督电话，有些地方还在网站和微信上设立了举报热线。但仅仅提供监督渠道还远远不够，更重要的是建立反馈机制，确保每一件投诉都能获得有权处理机关的有效回应，针对举报问题给予查实处理，查无实据或不能立即处理的给予解释说明，并将水环境投诉案件的处理率、满意率纳入河长制的考核评价中。
03加强环保行政队伍与行政执法力度
河长制只是“首长负责制”的一种形式，并没有改变河湖管理保护方面既有的行政架构，河长们必须通过协调整合相关行政部门的力量来达成治水目标。因此，要提升河长制的制度效能，就不能仅依靠河长制内部的制度建设，还必须改善相关行政部门，特别是水环境治理的直接责任部门——生态环境部门的制度建设。相关的实证研究也表明：加强环保行政队伍与行政执法力度是提高环境治理有效性的关键因素。
从环保执法现状来看，虽然2015年1月1日开始施行的新《中华人民共和国环境保护法》号称“史上最严厉”，但环保执法队伍薄弱、环保处罚力度偏小、各自为政多头执法与地方政府干预环保执法等老问题依然存在。河长制以党政主要领导出任河长并全面负责的制度设计在很大程度上解决了上述环保执法问题。首先，河长作为党政首长有权力调用其他行政部门的资源协助力量不足的环保部门；其次，有了党政首长的支持，环保执法部门无须畏首畏尾，敢于实施强制措施，敢于增大处罚力度；再次，党政首长身兼河长，有利于建立环保综合执法与公、检、法、工商、卫生等部门的联动执法机制，提升环保执法效能；最后，党政首长身为河长，在河长考核压力下必然对干预环保执法有所顾忌。
事实也证明，河长制的实施确实使水环境执法效能得到很大的提高。但这种依赖党政首长权威打“强心针”的执法具有运动式特征，难以保证长期效果。虽然河长们可以借调其他部门的人员支援环保部门，但终究不能长期留用；如果当地的经济下行压力较大，河长们也会对环保执法采取较为克制的态度。因此，要建立长久稳定的环保执法能力，还是要从根本上改善环保执法的基础性条件，包括对环保新人才的培养与老员工的培训，配套必要的执法用车与环境检测设备等；其次，要从观念上更新环保执法理念，加强环保执法多部门联动，加大环保处罚的绝对力度，通过大幅度提高违法成本抑制排污行为，从而达到水环境治理的目标。
04重视多元化水环境治理工具的综合运用
除了行政方面的制度建设之外，综合运用与水环境治理相关的市场工具、政策工具与法律工具对提升河长制的制度效能也有积极的作用。首先，要充分运用市场激励型的环境规制工具。正向的激励工具如排污权交易制度，通过市场交易排污量提高企业节能减排的积极性，负向的激励工具如环境保护税收制度（即原排污收费制度），通过惩罚性税收提高企业排污成本，从而使水污染防治从政府的强制行为变成企业的自觉行为。其次，要探索建立生态保护补偿制度。对具有重要饮用水源或重要生态功能的河湖实行生态保护补偿，通过财政转移支付、社会筹集资金及其他合作方式在受益地区与生态保护地区、流域下游与上游之间建立起补偿关系，形成“谁受益谁补偿、谁保护谁受偿”的良性运行机制。再次，要推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式。改变环保公共产品由政府单一供给的格局，利用社会资本在资金、技术与企业化运作经验方面的优势，共同参与水污染防治项目的建设和运营。最后，要继续完善环境司法制度。鼓励公民个人和社会组织通过环境侵权诉讼、行政诉讼、公益诉讼来维护自身的环境权益，促进环境保护法律的实施。激活民间力量以司法手段维权护法，不仅能节约政府的水环境治理成本，也能遏制各类主体的水环境违法行为。
上文为文章节选，阅读全文请关注《中国环境管理》2019年第4期
文献来源：詹云燕.河长制的得失、争议与完善[J].中国环境管理,2019,11(4):93-98.
DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2019.04.093
图片来源于网络
新媒体编辑：李晨曦