整理：李舒律师

单位：北京安理律师事务所,微信号:Lishu119]

来源：银监会、国土资源部

转自：法客帝国（EmpireLawyers）

阅读提示：农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款，是指以农村集体经营性建设用地使用权作为抵押财产，由银行业金融机构向符合条件的借款人发放的在约定期限内还本付息的贷款。农村集体经营性建设用地是指存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。

[法 客 帝 国(Empirelawyers)出品]    

李舒律师按： 

1.关注农村土地政策和金融相关政策的朋友们，尤其是银行业及相关机构的朋友们，自2016年3月的两权抵押贷款新规细则出台后，一直在等待这份文件。农民穷、农村发展慢的一个重要原因就是农村最重要的土地资源不能像城市土地一样流转变现。农村土地中，最有价值的包括此前农民或其他机构以承包等方式取得的集体所有的耕地使用权、农民用于居住的宅基地使用权（即在今年3月广受关注的“农民住房财产权”和“农村承包土地的经营权”的两权抵押贷款），以及本文所涉及的“农村集体经营性建设用地使用权”。

2.我在今年三月就两权抵押贷款曾撰文解读相关细则和文件。因此关于农地抵押和农房抵押的两权抵押贷款的规定和细节情况，请详阅这两篇文章《新规:农村土地和房屋均可向银行抵押贷款(完整全文+试点地区名单20160324)》和《农村房屋和土地抵押贷款新规21个重要问题解读(附:银行视角-逐条对照分析2016)》。此前虽然通过一些渠道了解过《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》（以下简称“办法”）的大致内容，也与一些银行界朋友讨论过具体条文内容，但官方近日才正式发布全文（银监会和国土资源部于2016年6月3日公布）。

3.与农房抵押贷款试点范围为59个县市区，农地抵押贷款试点范围为232个县市区不同，农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款的试点地区为15个区县（后附名单）。《办法》明确农村集体经营性建设用地是指存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地,规定以出让、租赁、作价出资（入股）方式入市的和具备入市条件的农村集体经营性建设用地使用权可以办理抵押贷款。《办法》规定有效期至2017年12月31日，与农村集体经营性建设用地入市试点时限保持一致。

4.《办法》共35条，涉及银行业金融机构开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款和土地管理的相关环节，从贷款的目的、依据和总体要求，贷款业务开展的范围、贷款的全流程管理、贷款的风险保障机制、监管部门的职责等方面对业务操作和细节进行了详细的规定。为方便阅读和理解，我对条文要点进行了逐条整理和归纳。

5.具体而言，《办法》对允许抵押的范围、不得抵押的范围、抵押人和借款人的条件、银行尽调要求、合同条款要求、抵押登记要求、银行风险管理、地方政府增信、抵押率、抵押物处置、展期等具体内容均作出了较为明确而具体的规定和要求。当然，要将这项抵押贷款政策落地生根，还需要更多更细致的规定才行。具体而言，可能还需要银监会定向制度细则、登记部门的登记细则，也包括银行赶紧制定贷款办法及实施细则、以及银行需要掌握的贷前、贷中贷后等各个环节的具体操作细节和执行手册（以及相关全套业务流程和合同文本模板）。

后附：《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》全文

中国银监会 国土资源部关于印发农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法的通知

银监发[2016]26号

各银监局，各省、自治区、直辖市国土资源主管部门，各政策性银行、大型银行、股份制银行，邮储银行，外资银行，金融资产管理公司，其他会管金融机构：

为规范推进农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款工作，根据《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见〉的通知》（中办发〔2014〕71号）和《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》精神，银监会联合国土资源部制定了《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》，现印发给你们，请结合实际认真贯彻落实。

2016年5月13日

农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法

第一条 【政策背景和依据】

为落实《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见〉的通知》（中办发〔2014〕71号），规范推进农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款工作，根据《中华人民共和国银行业监督管理法》、《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》以及《国土资源部关于印发农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则的通知》（国土资发〔2015〕35号），制定本办法。

第二条 【核心原则和目标】

按照金融改革与农村土地制度改革紧密衔接的原则，在坚持土地公有制性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款工作，落实农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价。

第三条 【试点地区范围（后附名录）】

允许开展抵押贷款的农村集体经营性建设用地仅限于国家确定的入市改革试点地区。

第四条 【概念和定义】

农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款，是指以农村集体经营性建设用地使用权作为抵押财产，由银行业金融机构向符合条件的借款人发放的在约定期限内还本付息的贷款。

农村集体经营性建设用地是指存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。

第五条 【抵押范围】

在符合规划、用途管制、依法取得的前提下，以出让、租赁、作价出资（入股）方式入市的和具备入市条件的农村集体经营性建设用地使用权可以办理抵押贷款。农村集体经营性建设用地使用权抵押的，地上的建筑物应一并抵押。

前款所称具备入市条件是指，尚未入市但已经依法进行不动产登记并持有权属证书，符合规划、环保等要求，具备开发利用的基本条件，所有权主体履行集体土地资产决策程序同意抵押，试点县（市、区）政府同意抵押权实现时土地可以入市的情形；尚未入市但改革前依法使用的农村集体经营性建设用地，依法进行不动产登记并持有权属证书，按相关规定办理入市手续，签订土地使用合同，办理变更登记手续的情形。

第六条 【不得抵押的情形】

具有下列情形之一的集体经营性建设用地使用权不得抵押：

（一）权属不清或存在争议的；

（二）司法机关依法查封的；

（三）被依法纳入拆迁征地范围的；

（四）擅自改变用途的；

（五）其他不得办理抵押的情形。

第七条 【应坚持的原则】

农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款应当坚持依法合规、惠农利民、平等自愿、公平诚信、风险可控、商业可持续原则。

第八条 【对银行的管理要求】

银行业金融机构应当实行贷款全流程管理，全面了解客户信息，综合考虑借款人和抵押财产的实际情况，合理确定贷款期限和额度等。

第九条 【合同约定贷款用途】

银行业金融机构应当与借款人在合同中约定明确、合法的贷款用途，并按约定检查监督贷款的使用情况，防止挪用贷款。

第十条 【申请贷款应满足的条件】

以农村集体经营性建设用地使用权作抵押申请贷款的，应当同时满足以下条件：

（一） 依法进行不动产登记并取得县级以上人民政府或政府相关主管部门颁发的农村集体经营性建设用地权属证书并可办理抵押登记；

（二）用于抵押的农村集体经营性建设用地符合土地利用总体规划及城乡规划；

（三）用于抵押的农村集体经营性建设用地使用权及其地上建筑物、其他附着物未设定影响处置变现和银行业金融机构优先受偿的其他权利；

（四）具备入市条件的，应具备所有权主体履行集体土地资产决策程序同意抵押，试点县（市、区）政府同意抵押的证明材料等；

（五）法律、行政法规和中国银监会规定的其他条件。

第十一条 【银行尽职调查】

银行业金融机构受理借款人贷款申请后，应当履行尽职调查职责，并对贷款申请内容和相关情况的真实性、准确性、完整性进行调查核实，形成调查评价意见。重点包括以下内容：

（一）借款人具有完全民事行为能力，信用记录良好；

（二）借款人所在行业状况、持续经营能力以及合法的还款来源；

（三）抵押财产是否真实有效、产权清晰并取得合法权证，相应手续是否合法齐备，是否存在权属争议；

（四）抵押财产价值评估是否合理；

（五）抵押财产是否符合土地利用总体规划、城乡规划及用途管制；

（六）抵押财产是否符合当地流转交易政策规定，是否容易处置变现，是否存在影响抵押财产处置和银行业金融机构优先受偿的权利瑕疵或权利负担。

第十二条 【价值评估】

银行业金融机构应当建立农村集体经营性建设用地使用权价值评估制度。可采用外部评估或内部评估的方式对用于抵押的农村集体经营性建设用地使用权进行价值评估。

第十三条 【抵押率】

银行业金融机构应当综合考虑借款人的资信状况、偿债能力、贷款期限以及抵押土地的使用年限、地理位置、规划和用途等因素，确定农村集体经营性建设用地使用权抵押率。

第十四条 【利率标准】

银行业金融机构应当参考同期同档次基准利率，综合考虑借款人的实际情况，合理自主确定农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款的利率。

第十五条 【风险评价】

银行业金融机构应当建立农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款业务风险评价机制，全面审查农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款的风险因素，合理作出信贷决策。

第十六条 【风险评估】

银行业金融机构应当进行全面、动态的风险评估，有效跟踪检查和监控分析信贷资金使用、借款人信用及担保变化等情况。

第十七条 【动态管理和价值重估】

银行业金融机构应当按照抵押合同的约定，加强押品的动态管理和价值重估，保证抵押权利的真实、合法、足值、有效。

第十八条 【抵押人限制转让】

抵押权存续期间，未经银行业金融机构同意，抵押人不得擅自转让或处分已抵押的农村集体经营性建设用地使用权及其上的建筑物、其他附着物，但受让人代为清偿债务消灭抵押权的除外。

第十九条 【抵押物价值减少时】

抵押财产价值减少时，银行业金融机构有权要求恢复抵押财产的价值，或者要求借款人提供与减少的价值相应的担保。借款人不恢复财产的价值也不提供其他担保的，银行业金融机构有权要求借款人提前清偿债务。

第二十条 【合同约定征收情形】

银行业金融机构应当在合同中明确，在抵押权存续期间，如国家依法征收该宗土地，抵押人应当以所得补偿费用优先偿还借款人债务，或另行提供其他足值有效担保。

第二十一条 【核心条款：处置权利，以及优先货购买权】

贷款到期后，借款人未清偿债务或出现当事人约定的实现抵押权的情形，银行业金融机构可以通过折价、拍卖、变卖抵押财产等合法途径处置已抵押的农村集体经营性建设用地使用权。所得价款由银行业金融机构优先受偿。

土地所有权人在同等条件下享有使用权优先购买权。

第二十二条 【风险预警和重大风险报告】

银行业金融机构应当建立风险预警制度和重大风险报告制度。发生以下情形时，银行业金融机构应当按规定及时预警、采取相应的风险控制和化解措施，并向试点地区银行业监督管理机构和国土资源行政主管部门报告。

（一）国家法律法规、城乡建设规划及土地市场供求等因素发生重大变化，对抵押财产价值稳定性产生不利影响或导致其流转权能受限的；

（二）抵押财产对应的农村集体经营性建设用地被列入土地征收征用或拆迁范围的；

（三）抵押人未经有权机关批准，擅自改变土地用途的；

（四）抵押财产被司法机关查封的；

（五）发生其他重大风险变化的情形。

第二十三条 【展期】

需要展期的，银行业金融机构应当综合考量贷款用途、贷款期限与额度、借款人经营状况与还款能力以及抵押财产状况，决定是否展期。

第二十四条 【地方政府增信】

鼓励试点地区通过政府性融资担保公司提供担保的方式，为农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款提供增信服务。

第二十五条 【地方政府风险补偿】

鼓励有条件的试点县（市、区）政府建立风险补偿机制。

第二十六条 【登记机构义务】

不动产登记机构应当为抵押双方提供信息查询、抵押登记等相关服务，协调做好农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款工作。

第二十七条 【登记机构确定】

农村集体经营性建设用地使用权抵押登记参照国有建设用地使用权抵押登记的有关规定，由所在地的不动产登记机构办理。

第二十八条 【登记手续】

银行业金融机构和抵押人签订抵押合同后，双方共同持以下资料向不动产登记机构申请办理抵押登记，抵押权自登记时设立。

（一）抵押登记申请书；

（二）贷款合同和抵押合同；

（三）集体建设用地权属证书；

（四）登记机构规定的其他资料。

第二十九条 【抵押权登记凭证及时限】

对符合抵押登记条件的，试点地区不动产登记机构应当及时将抵押合同约定的有关事项在登记簿加以记载，并向银行业金融机构颁发抵押权登记证明。

经审核符合登记条件的，登记机关应当于受理登记申请材料后10个工作日内办结登记手续。

第三十条 【主管部门的监管与评估】

试点地区银行业监督管理机构应当会同国土资源行政主管部门加强对试点地区农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款的监管与评估工作。

第三十一条 【银监监管】

银行业监督管理机构要统筹研究，合理确定农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款的风险权重、资本计提、贷款分类等方面的计算规则和激励政策，支持银行业金融机构开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款业务。

第三十二条 【主管机关报送】

试点县（市、区）银行业监督管理机构及国土资源行政主管部门要将农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款情况按季度分别报送至中国银监会和国土资源部。

第三十三条 【银行制定细则】

金融机构可以根据本办法制定农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款实施细则。

第三十四条 【解释权】

本办法由中国银监会、国土资源部负责解释。

第三十五条 【效力期限】

本办法自发布之日起施行，有效期至2017年12月31日。

附件

农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款试点县（市、区）名单

《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》答记者问

一、请问《办法》出台的背景及意义是什么？

答：党中央、国务院高度重视农村土地制度改革工作。十八届三中全会提出“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”。2015年2月，全国人大常务委员会通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》。根据中央改革精神，2015年3月，国土资源部在全国选取15个市（县），开展农村集体经营性建设用地入市试点工作。为落实农村集体经营性建设用地与国有建设用地“同权同价”要求，中国银监会会同国土资源部依据全国人大常委会的决定，按照目标导向与问题导向相统一、农村土地制度改革和金融领域改革相衔接的原则，在对入市试点地区土地抵押融资进行了深入调研和论证的基础上，制定本办法。

《办法》的出台，是中国银监会、国土资源部认真贯彻落实党中央、国务院关于抓好改革落实要求，相关部门共同推进农村集体经营性建设用地入市改革试点工作的重要举措；是农村土地制度改革和金融领域改革紧密衔接、形成改革合力的重大成果；是适应农村集体经营性建设用地与国有建设用地“同权同价”改革要求，积极提供惠农利民服务做出的重要制度安排,将对建立健全同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度和形成可复制、可推广、利修法的改革成果，提供新的强大动力。

二、请问《办法》的适用范围有哪些？

答：根据党中央、国务院农村土地制度改革部署要求，《办法》对适用地区、适用地类、有效期限进行了明确界定。对适用地区，《办法》明确允许开展抵押贷款的农村集体经营性建设用地仅限于国家确定的15个入市改革试点县（市、区）地区。对适用地类，《办法》明确农村集体经营性建设用地是指存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地,规定以出让、租赁、作价出资（入股）方式入市的和具备入市条件的农村集体经营性建设用地使用权可以办理抵押贷款。对有效期限，《办法》规定有效期至2017年12月31日，与农村集体经营性建设用地入市试点时限保持一致。

三、请问《办法》的总体要求是什么？

答：按照党中央、国务院关于入市改革的基本原则，《办法》规定在坚持土地公有制性质不变，耕地红线不突破，农民利益不受损的前提下，开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款工作，落实农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价。

四、《办法》的主要内容有哪些？

答：《办法》共三十五条，涉及银行业金融机构开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款和土地管理的相关环节，体现出系统性、规范性和创新性特点。《办法》从贷款的目的、依据和总体要求，贷款业务开展的范围、贷款的全流程管理、贷款的风险保障机制、监管部门的职责等方面对开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款业务进行了详细的规定。

五、关于贷款的基本原则和全流程管理是怎么规定的？

答：《办法》规定农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款应当坚持依法合规、惠农利民、平等自愿、公平诚信、风险可控、商业可持续原则。《办法》明确贷款的全流程管理，从贷款总体要求、贷款用途、贷款条件等方面对农村集体经营性建设用地使用权贷款业务提出要求。同时，对贷前调查、贷中审查、贷后管理等流程都进行了详细的规定。

六、关于抵押物范围有哪些规定？

答：按照同权同价原则，参照依法有权处分的国有土地使用权可以抵押的规定，《办法》允许具备处分权的两类农村集体经营性建设用地使用权抵押融资。一是以出让、租赁、作价出资（入股）方式取得的集体经营性建设用地使用权。二是尚未入市但具备入市条件的农村集体经营性建设用地可以入市，对具备入市条件的农村集体经营性建设用地使用权的抵押，进行了范围和前提界定。其中，一类是尚未入市但已经依法进行不动产登记并持有权属证书，符合规划、环保等要求，具备开发利用的基本条件，所有权主体履行集体土地资产决策程序同意抵押，试点县（市、区）政府同意抵押权实现时土地可以入市的情形；另一类是尚未入市但改革前依法使用的农村集体经营性建设用地，依法进行不动产登记并持有权属证书，按相关规定办理入市手续，签订土地使用合同，办理变更登记手续的情形。《办法》同时规定下列集体经营性建设用地使用权不得抵押：权属不清或存在争议的；司法机关依法查封的；被依法纳入拆迁征地范围的；擅自改变用途的；其他不得办理抵押的情形。

七、关于贷款条件有哪些要求？

答：严把贷款条件，是控制贷款风险，顺利在试点地区推动集体经营性建设用地使用权抵押贷款业务开展的必要手段。《办法》从依法持有土地使用权证书、符合土地总体规划及城乡规划、未设定优先受偿的其他他项权利等方面提出了要求，并要求银行业金融机构在尽职调查时对借款人是否有资质、抵押物权属是否清晰、价值评估是否合理、是否符合规划、是否容易处置变现等问题进行详细的调查，力争防范贷款风险，提高资产质量。

八、关于抵押物价值评估是如何规定的？

答：《办法》规定银行业金融机构应当建立农村集体经营性建设用地使用权价值评估制度。可采用外部评估或内部评估的方式对用于抵押的农村集体经营性建设用地使用权进行价值评估。同时规定，银行业金融机构应当按照抵押合同的约定，加强押品的动态管理和价值重估，保证抵押权利的真实、合法、足值、有效。

九、关于抵押物处置的规定是什么？

答：《办法》规定贷款到期后，借款人未清偿债务或出现当事人约定的实现抵押权的情形，银行业金融机构可以通过折价、拍卖、变卖抵押财产等合法途径处置已抵押的农村集体经营性建设用地使用权。所得价款由银行业金融机构优先受偿。

十、是否有相关贷款保障机制？

答：贷款保障机制的建立，有利于分担银行业金融机构风险，推动集体经营性建设用地使用权抵押贷款试点工作的开展。《办法》从政府性融资担保公司担保、风险补偿机制等方面建立了集体经营性建设用地使用权抵押贷款保障机制体系，为贷款试点工作的开展提供保障。

十一、监管部门的职责有哪些？

答：《办法》规定，试点地区国土资源行政主管部门应当为抵押双方提供信息查询、抵押登记等相关服务。银行业监督管理机构应合理确定风险权重、资本计提、贷款分类等方面的计算规则和激励政策。银监会、国土资源部将加强对试点地区农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款工作的指导、监管和评估。

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