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教育部基教司司长吕玉刚:义务教育学校管理进入规范化、科学化、标准化时代

吕玉刚 中小学管理杂志社 2024-02-05


全文共5769字,阅读大约需要9分钟


2014年8月,教育部印发《义务教育学校管理标准(试行)》(以下简称《管理标准》),标志着我国义务教育学校管理进入了规范化、科学化、标准化时代。我们确定了北京海淀、江苏泰州、江苏淮安、山西孝义、山东威海、四川蒲江、湖北宜都、贵州贵阳八个实验区,自2014年8月至2016年3月开展《管理标准》实验工作。2015年8月,我司委托北京教育科学研究院开展了《管理标准》实验工作评价课题研究,评估各实验区实验工作开展情况。目前,实验工作和课题研究工作均已按期完成。我们有必要全面总结《管理标准》实验工作,进一步修订完善《管理标准》,为下一步在全国部署实施做好准备。

 

“为什么出发”



一、深刻认识制定颁布《管理标准》的重要意义

在《管理标准》试行和实验工作开展两年多后的今天,我们有必要重温一下当时为什么要制定这样一部管理标准,重新审视一下我们为什么出发。


1. 为建立现代学校制度、完善教育治理体系提供操作框架

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)明确提出了“建立现代学校制度、完善中小学学校管理”的要求。党的十八届三中全会提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”。《管理标准》的制定,为构建中国特色现代学校制度、提升学校办学水平,提供了操作框架、工作指南和检验标准。落实《管理标准》,对于推进教育治理体系和治理能力现代化具有重要意义。《管理标准》既是“矛”又是“盾”,既是学校办学治校的基本依据和工作目标,又是政府简政放权、减少具体干预、为学校办学提供基本保障、督导评价学校工作的基本依据和衡量标准。同时,也为社会监督提供了重要依据和标准。


2. 为提高办学水平、提升教育质量提供工作指南

《教育规划纲要》明确提出要“把提高质量作为教育改革发展的核心任务”。党的十八大报告要求“着力提高教育质量”。抓质量,管理是基础。依法办学,外部政策和争取有关支持固然十分重要,但在同样条件下,学校发展仍然不平衡,根源是管理水平不同。《管理标准》的制定,则有利于指导学校遵循教育规律和学生身心发展规律,实施科学管理、民主管理,发挥管理的育人功能,构建健康和谐的校园生态,促进学生全面发展;有利于学校切实提高办学水平,不断提升教育质量,推动学校内涵发展。也就是说,《管理标准》为办好学校提供了基本依据,避免了管理的随意性和碎片化,为教育质量的提升提供了重要抓手和实践载体。


《管理标准》是基本的规范,具有引领作用,具有普遍适用性。从各个学校未来贯彻落实的具体时限上看,既要在2020年达到《管理标准》的基本要求,又上不封顶,不会一成不变。


3. 为规范办学行为、提高管理水平提供检验标准

规范义务教育学校办学行为是义务教育发展的重要任务。当前,不同地区、不同学校之间管理水平存在较大差距,有的学校在管理上还有一些薄弱环节,办学行为不规范,出现各种各样的问题。制定《管理标准》,可以促进学校解决“管什么”“怎么管”的问题。《管理标准》既提出了“规定动作”,包括必须落实的77条“正面清单”和不能触碰的5条“负面清单”,还提出了10条倡导性内容,形成了一个“令行禁止、上不封顶”的富有张力的发展性体系,为学校依法办学、科学管理提供了指导和依据,有利于广大中小学校在实践中参照对比,不断提高学校整体管理水平。

 

“做得怎么样”


二、印证标准、促进规范、改善治理、引领全国

为了验证《管理标准》提出的92条管理要求是否符合义务教育学校管理实际,我们在《管理标准》印发后的第一时间同步启动了《管理标准》实验工作。两年多来,实验工作取得了丰硕成果,基本达到了《管理标准》总体实验方案设定的“印证标准、促进规范、改善治理、引领全国”的实验目标,收到了显著的实验效果,形成了具有借鉴参考价值的实验工作经验和方法。


1. 实验成果:区域义务教育水平整体提升,学校管理改进成效显著

一是实验区整体面貌变化明显。从各实验区的介绍和有关评估总结可以看出,各实验区对《管理标准》实验工作的认识到位,思路清晰,措施得力。以实验促改革、以改革促发展的氛围逐渐浓厚,上下结合、全面联动的教育改革局面初步形成。通过实验工作的开展,各实验区促进了教育治理和学校管理思想观念的更新,推进教育综合改革的思路更加明确,学校发展路径更加清晰,干部教师的工作积极性主动性更加高涨,《管理标准》得到了有效落实,学校品质得到了稳步提升。


二是学校管理水平显著提高。各实验学校普遍树立了科学管理意识,形成了全员参与管理、全方位实施《管理标准》、以《管理标准》促教育教学改革创新的有效机制,细化、深化、具体化了各项管理制度,织广、织密、织牢了管理网络,形成了向细节要成效的态势。实验学校普遍制定了学校章程,构建起依章程管理,依法治教、依法治校、依法执教的良好局面;普遍完善了共同治理机制,健全了学校、家庭、社会联动的治理格局;较好地利用促进教育公平的制度杠杆,在管理和服务流动、留守地学生,学习困难、家庭困难学生方面实现了新突破和全覆盖;直面社会矛盾,回应社会关切,基本缓解了义务教育择校、不规范收费、有偿补课等热点难点问题。


三是验证了《管理标准》的可推广性。可以说,《管理标准》出台之时是有一定争议的。因此,各实验区的实验工作在印证《管理标准》方面肩负重要使命。令人感到欣慰的是,经过两年多的实验,我们完全可以确认,《管理标准》提出的92条管理要求基本符合我国义务教育学校办学实际,具有普遍的指导意义和引领作用,能够得到较好落实,有效管用,可以推广。


四是为完善《管理标准》奠定了基础。虽然《管理标准》在反复征求各方面意见并反复斟酌修改后才出台,但仍不能做到尽善尽美,不可避免地会有一些不符合地方实际的内容,仍有待进一步修改完善。因此,根据实验情况对《管理标准》提出修改建议就成了实验工作一项十分重要的任务。在实验过程中,各实验区始终将修订完善《管理标准》作为实验工作的重中之重,既立足本地,又放眼全国,从实际出发,对《管理标准》的基本内容提出了十分具有针对性、非常有参考价值的修改意见。这些修改意见包括新增、合并、删除、调序、文字修改等各个方面,累计约200余条。这些在实验探索和实践检验基础上提出的宝贵修改意见,条条有据,字字珠玑,是《管理标准》实验工作最重要的成果之一,为完善并正式颁布《管理标准》奠定了坚实的基础。


2. 经验与方法:精心组织、系统推进,因地制宜、科学实施

两年多来,八个实验地区总体谋划、精心组织,系统推进、勇于创新,以实验为契机,全面深入改进义务教育学校管理工作,为全面推进《管理标准》的实施提供了宝贵经验和工作方法。其主要经验可以概括为五个“结合”。


一是学习《管理标准》与“对标研判”相结合。各实验区高度重视利用《管理标准》进行自我评价,在深入学习、吃透《管理标准》的基础上,开展对标研判、自我诊断。例如:北京市海淀区按照“评估—分析—改进—评估”的思路推进《管理标准》落实与实验工作。重点是对本地区学校发展现状进行自我评价,构建评价指标体系,开发评价工具,将《管理标准》要求进行加权赋分处理,通过问卷调查等方式开展自评自测,通过评价全面、准确地掌握各学校管理现状与《管理标准》之间的差距,为有针对性地推进实验工作提供了依据。在实验结束后,各地还对实验结果再次进行了测查,将前测后测结果进行比对,以数据支撑实验结论,确保了实验结果的科学性和有效性。在注重自我评价的同时,各实验区还按照教育管办评分离的原则和要求,依托本地区高校、科研院所和上级教育研究机构等专业力量,对《管理标准》实验工作开展第三方评价,确保了实验结果的信度。


二是顶层设计与基层落实相结合。各实验区高度重视实验工作的顶层设计,把实验工作作为本地区基础教育改革发展的引领性任务来抓,经过反复讨论明确了本地区实验工作的总体推进策略,做到了思路统一、策略明确、步骤清晰,明确了实验工作的时间表、路线图和任务书。江苏省泰州市制定了实验工作总体方案,对全省实验工作进行周密部署。四川省蒲江县明确了“立足实际、全面实施、补短扬长、全域提升”的实验工作思路。在顶层设计的统领下,各实验区注重基层“降解”,避免上下“一般粗”,普遍建立了实验工作领导联系基层学校制度,形成了上下承接、贯通一致、各有聚焦的工作机制。湖北省宜都市为促进学校落实,制定了操作指南。山东省威海市推行“一校一策”,开展精准实验。各实验学校对照《管理标准》的要求和本地区、本学校实际情况,开展了大量有创造性的工作。


三是行政推动与科研引领相结合。各实验区政府领导和教育部门对实验工作投入了极大的热情,发挥行政推动优势,在人、财、物各方面给予了很大的支持,成立了专门的实验领导机构和执行机构,出台了实验管理的有关措施和政策,建立了有力的实验监督运行机制,从思想上和组织上为实验工作打下坚实的基础。如山西省孝义市成立领导小组,组织了重点课题研究。在发挥行政推动作用的同时,各实验区还注重将行政推动与科研引领有机结合,普遍成立了实验工作专家指导组,在实验方案制定、实验对象选择、实验方法确定、实验工作推进、实验成果总结等各个环节,注重以科学的方法加以指导。各实验区普遍以实验工作为依托,按照“问题即课题”的思路,将实验工作中遇到的问题转化为实验课题进行研究。


四是总体推进与分项目实施相结合。各实验区在推进实验工作中,始终坚持总体推进的策略,以区域为单位进行推进,避免学校单兵作战。各实验区坚持将《管理标准》的六大管理职责、22项管理任务、92条管理要求作为一个整体来理解,避免割裂、片面推进,防止出现顾此失彼的问题。在注重整体推进的同时,各实验区在对标研判的基础上,针对突出问题,明确重点任务,将《管理标准》的内容进行适当整合,分成若干个项目进行分头推进,明确各个项目的侧重点,避免了面面俱到而又重点不突出的问题。如江苏省淮安市分成模块和若干项目分区实验;贵州贵阳市突出问题导向、管理痛点,注重理清“管什么、怎么管、如何管”的问题。


五是全员培训与典型示范相结合。各实验区高度重视培训工作,在实验工作开始之初分别聘请《管理标准》起草团队成员、教育研究机构研究人员、教育行政部门负责人等相关专家面向干部教师开展培训。湖北省宜都市开展“大学习、大讨论、大落实”,人人读规范,校校抓落实。通过集中培训统一了干部教师对于《管理标准》实验工作的认识,明确了开展实验工作的重要意义、实验重点、注意事项等,从源头上避免了实验工作走弯路。在开展全员培训的同时,各实验区还注重发挥典型示范的作用,分别结合本地实际确定了实验工作的样本校,明确样本校的实验重点,加大对样本校的指导帮扶力度,充分发挥样本校的引领辐射带动作用。同时设置对比校,将样本校与对比校进行对比分析,使实验结论更加具有说服力。


除此之外,各实验区还普遍重视舆论引导,发挥新闻媒体作用,宣传推广《管理标准》的内容和实验工作进展,营造良好的舆论氛围;各实验区重视搭建交流平台,通过建立网站、创办专刊、成立QQ群和微信群等方式,实现《管理标准》实验工作经验的及时交流共享。《管理标准》第三方评价团队对各实验区进行了细致的业务指导,开展了问卷调查等研究工作,对各实验区提出的修改意见进行了汇总分析。第三方评价认为,实验工作达到了预期目的,学校办学行为得以规范,学校管理水平得以提升,进一步促进了实验区义务教育阶段学校的内涵发展。


“还要做什么”


三、科学落实,构建“标准引领”的未来学校发展模式

我们清醒地看到,《管理标准》实验工作既取得了突出成效,也存在一定问题和不足。主要表现在:由于不同地区、不同学校管理水平的差异,实验效果出现了区域及学校间的不平衡;《管理标准》还存在一些有待改进的地方,需要根据实验情况不断修订和完善;在统筹推进过程中,某些牵涉面较广泛、较深刻的问题改革难度还不小,需要进一步加大改革力度。


《管理标准》制定容易落实难,如何不走样、不跑偏、不走过场更难,这考验着教育行政部门和教育管理者的勇气和智慧。目前,根据各实验区的修改意见,综合考虑各方面因素,我司研究提出了《管理标准》修订稿,并按照有关讨论情况进行进一步的修改完善,然后将履行发文程序,去掉“试行”二字,正式印发颁布,并推动标准落地生根、开花结果,由此构建“标准引领、内涵发展、规范管理、特色鲜明”的未来学校发展模式。


需要注意的是,在贯彻落实《管理标准》的过程中,我们还要处理好这样一些关系。


1. 处理好统一要求和分类指导的关系

推进《管理标准》落实不能“一刀切”,需要在统一要求的基础上,注重分类指导、分层要求、分步实施,扎实稳步推进,真正促进学校实现科学治理。


《管理标准》是对学校管理提出的基本要求,适用于全国所有义务教育阶段学校。鉴于全国各地区的差异,各省级教育行政部门可以依据《管理标准》和本地实际提出实施意见,细化《管理标准》要求,完善配套政策。各学校要对标研判、“体检”分析,发现亮点优势,找出自身不足,既坚定改革信心又明确努力方向,充分发挥《管理标准》的示范引领作用,整体提升学校办学水平。


2. 处理好“收”和“放”的关系

《管理标准》在落实学校办学自主权方面实现了“一放一收”。所谓“一放”,就是明确了办学主体,把办学自主权还给学校,学校怎么办、怎么管,由学校说了算。所谓“一收”,就是明确了《管理标准》,学校不能想怎么办就怎么办、想怎么管就怎么管,应在《管理标准》的规范和指导下,最大限度地发挥学校的主动性、积极性和创造性,办好每一所学校,教好每一个学生。这“一放一收”,实际上既为学校搭建了一个平台,又为学校设置了一条底线,在这个平台上,不跨越这条底线,学校可以自由发挥。在贯彻《管理标准》的过程中,要避免“一管就死,一放就乱”,实现义务教育学校在贯彻《管理标准》的基础上最大化地行使办学自主权。


3. 处理好《管理标准》和学校制度的关系

《管理标准》出台之前,各学校都结合本校实际形成了一定的管理制度,有的已经很成体系。我们要求学校贯彻落实《管理标准》不是要将已有制度全部推倒重来,而是在贯彻《管理标准》的过程中,将《管理标准》与学校的办学章程、各项已经运行有效的规章制度有机对接与融合。学校要依据《管理标准》,坚持简捷管用原则,健全完善各项管理制度,推进依法治校、依法治教、依法施教。教育行政部门也需要根据《管理标准》调整学校评估机制,以《管理标准》评价学校办学情况,实现良性互动。


(本文作者系教育部基础教育司司长)



文章来源:

《中小学管理》2017年第4期 · 本刊视点

文章原题:义务教育学校管理进入规范化、科学化、标准化时代——对《义务教育学校管理标准(试行)》实验工作的总结与思考

文章编辑:许丽艳

微信编辑:杨晓梦

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