傅慧芳，苏贵斌 | 集中力量办大事制度优势转化为公共危机治理效能的内在机理及实现机制

集中力量办大事制度优势转化为公共危机治理效能的内在机理及实现机制

傅慧芳，苏贵斌

刊于2020年第3期，本文被《新华文摘》2020年第15期全文转载，以及人大复印报刊资料《中国特色社会主义理论》2020年第8期全文转载。

摘要：“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事”是我国社会主义的制度优势。这一制度优势是实现公共危机治理效能的重要法宝，而治理效能是这一制度优势在公共危机治理上的充分体现，二者之间良性互动。党的集中统一领导、人民主体地位、公有制为主体的基本经济制度以及优秀传统文化，是集中力量办大事的制度优势转化为治理效能的重要保障。集中力量办大事的制度优势并不直接带来治理效能，只有通过决策、执行、组织和监督机制的有序运行，才能实现制度优势到治理效能的转化。

正文

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约9000字

      在党的十九届四中全会指出，我国国家制度和国家治理体系具有“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事”的显著优势。所谓集中力量办大事，就是基于科学的决策，立足于全国的整体和大局，在党的集中统一领导下，调动各方面积极性，科学有效调配各领域各层级的人力、物力、财力等资源力量，集中到解决改革发展稳定中的关键难题，推动具有重大战略意义的尖端项目和重大活动，应对危及公共安全和正常秩序的危机事件上，以不断满足人民对美好生活的向往。公共危机主要包括自然灾害危机、公共卫生危机、事故灾害危机以及社会安全危机等，2019年年末爆发的“新型冠状肺炎”疫情属于重大公共卫生危机，不仅对公众的生命安全和身体健康造成严重危害，还对全球的政治、经济、社会产生严重影响。公共危机治理是综合性治理，需要通过凝聚各方面力量共同完成，集中力量办大事在应对公共危机事件、实现有效治理上具有重要而特殊的作用与优势。本文以集中力量办大事制度优势与公共危机治理效能的逻辑关系为起点，阐述二者之间的内在联系，并基于对此次抗击新冠疫情的考察，进一步阐释集中力量办大事制度优势转化为治理效能的内在机理，探讨集中力量办大事转化为治理效能的实现机制。

      公共危机治理是指“由政府和非政府的组织，包括民间组织、政社间或政企间的中介组织、志愿者团体、企业组织以及公民个人，依据法律支撑体系和特定制度安排，采用合作网络的组织体系，针对风险、威胁、危机和灾害，共同配合、协作实施的减缓、准备、响应和恢复过程中风险管理、威胁管理、危机管理和灾害管理的全过程。”而公共危机治理效能，就是公共危机治理“所产生的一系列有利作用或积极效果”，表现为公共危机“治理目标的实现程度”。

（一）集中力量办大事的制度优势是实现公共危机治理效能的重要法宝
      习近平总书记指出：“我们最大的优势是我国社会主义制度能够集中力量办大事。这是我们成就事业的重要法宝。”由于公共危机的突发性、不确定性、危害的严重性、影响的广泛性、应对的紧迫性等特点，公共危机治理必须实现快速反应、高效处置、及时救治、团结协作、密切配合、集中资源、依靠群众的效能目标，集中力量办大事的制度优势能有效促进这些效能目标的实现。首先，集中力量办大事能够迅速高效集中资源，降低资源配置的机会成本，提高完成目标的效率。譬如重大疫情的公共危机发生后，“同时间赛跑，与病魔较量”就成为应急处置的关键任务，要求高效调集各地区各部门医护人员、防疫资源、专项设备、民生物资等，聚焦目标任务的攻坚克难，集中力量办大事的制度优势保证了人、财、物资源在最短时间内的集结和资源配置。其次，集中力量办大事能够保证重点，坚持全国一盘棋，立足整体和大局，克服地方局部利益，优先保证和聚焦重点地区或领域。在重大疫情的防控工作中，只有集中力量和资源优先保障重点疫区和疫点的严防严控，迅速调集全国其他地区的医护人员和医疗资源，支援重点疫区和疫点的病人救治，才能从根本上扭转疫情蔓延和恶化发展的态势。再次，集中力量办大事能够积力攻关，调动各方面积极性，充分激发各方面群体的工作干劲，众志成城，团结协作。重大疫情的防控工作，不仅需要医疗卫生、科研、交通、公安、财政等多个部门的联合协作，还需要企业、社会组织和公众个人的共同参与，是一项强调综合性和协同性的系统工程，只有充分调动各方面群体的积极性，才能形成化解危机的磅礴之力。

（二）公共危机治理效能是集中力量办大事制度优势的充分体现
      “制度优势在运用中呈现”，治理效能的实现过程，是制度优势充分彰显的过程，也是制度优势在实践中被检验的过程。在抗击新冠疫情的公共危机治理过程中，集中力量办大事的制度优势得以展示和检验。首先，火神山、雷神山、方舱医院等的迅速建造充分彰显了集中力量办大事的中国速度。没有集中决策的坚决有力、没有设计者和建设者的倾力参与，没有地区和部门的通力协作，没有各方面力量的共同配合，不可能有这样奇迹般的“中国速度”。其次，“一省包一市”的对口支援充分体现了坚持全国一盘棋。为解决湖北省中小城市和农村地区支援相对不足、医疗物资紧张等问题，国家卫健委宣布16个省以“一省包一市”的方式支援湖北，各省各地在党中央的集中统一指挥领导下积极响应，纷纷集中医疗资源、派出医护人员中“最硬的鳞”驰援湖北，集中力量保证重点疫区的疫情防控。再则，防控资源的重点企业及时复产复工充分显示了各方面积极性的调动。为保障重要医用物资和生活必需品的供应，国家通过专项再贷款支持金融机构加大信贷支持力度，中央财政给予贴息支持以降低企业的融资成本，帮助企业解决实际资金问题，出台相关政策和快速通道帮助企业解决场地、原材料、人员、技术、资质等实际困难，企业回应国家需求及时复产转产，上下配合、团结一致，迅速有效的扭转防控资源不充足的局面。

（三）集中力量办大事的制度优势与公共危机治理效能之间良性互动
      集中力量办大事的制度优势与公共危机治理效能二者之间不是孤立存在的，而是紧密联系、良性互动、相互促进、内在统一的。一方面，集中力量办大事的制度优势是公共危机治理的重要法宝，是实现治理效能的前提和基础，公共危机治理只有充分发挥集中力量办大事的制度优势才能实现治理效能目标；另一方面，“制度优势只有通过国家治理实践才能转化为国家治理效能，彰显制度优势功能。”“每一次危机既包含了导致失败的根源，又孕育着成功的种子。”公共危机不仅意味着危害，还可能带来机遇，通过对公共危机治理过程集中力量办大事制度运行机制的不断反思、学习和调整，能够更好发挥集中力量办大事的制度优势，提升公共危机治理效能。同时，集中力量办大事的制度只有通过治理效能实现才能彰显制度的优势和功能，治理效能是集中力量办大事制度优势的体现和升华。因此，要将集中力量办大事的制度优势与公共危机治理效能有机结合，不断促进集中力量办大事的制度优势更好地向公共危机治理效能转化，以此推进公共危机治理的体系与能力的现代化。

（一）党的集中统一领导是集中力量办大事的制度优势转化为治理效能的根本保障
      中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。党的集中统一领导在公共危机治理中，能明确治理的重点、次序、路径、方法，确保治理的系统性、整体性和协同性，有效防止和克服议而不决、决而不行的分散主义，实现科学决策、广泛动员和有效执行的有机统一。新冠疫情发生后，党中央总揽全局、协调各方，根据疫情发展态势果断采取“四早”、“四集中”、交通管制、科研联合攻关等有效措施，保证了疫情防控的科学推进。中国共产党借助完备的组织架构实行政治动员，以统一思想、凝聚共识，避免地方和部门各自为政、各行其是。基层党组织发挥了战斗堡垒作用，担负着党中央重大决策部署落实、落细的主体责任，具有强大的组织力和执行力。广大共产党员面对疫情风险，冲锋在前、不怕牺牲、勇于担当、敢于作为，承担急重险难任务，表现出超强的凝聚力和战斗力，抗疫过程呈现出党政军民齐参与，各方力量齐动员，上下一心、行动一致的良好局面。

（二）人民主体地位是集中力量办大事制度优势转化为治理效能的基本动力
      习近平总书记指出：“人民立场是中国共产党的根本政治立场，是马克思主义政党区别于其他政党的显著标志。”中国共产党自诞生之日起，就把“为人民谋幸福，为民族谋复兴”作为自己的初心和使命，把人民对美好生活的向往作为自己的奋斗目标。中国共产党和人民群众的根本利益是一致的，这决定了中国共产党集中力量所要办的大事始终服从和服务于最广大人民的根本利益，能够得到人民群众的积极拥护和强力支持。在新冠肺炎疫情防控中，习近平总书记强调，要把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，紧紧依靠人民群众，坚决打赢疫情防控的人民战争。坚持人民利益高于一切，充分彰显了中国共产党以人民为中心、为人民谋幸福的价值底色。大事往往是难事，人民群众是历史的主体和历史的创造者，是克服公共危机的主体力量，“只要我们紧紧依靠人民，就没有战胜不了的艰难险阻”。在公共危机面前，所有人都是命运共同体，也是责任共同体，集中力量办大事首先要集中人民的力量，只有切实了解人民群众的现实需求和真实关切，赢得人民群众的支持和合作，激发人民群众的积极性、主动性和创造性，才能形成公共危机治理的磅礴力量。在抗击新冠疫情的大事面前，全国人民表现了空前的团结，民族凝聚力不断增强，海外华侨华人也参与其中，以不同的方式贡献智慧和力量。面对疫情防控，有关部门各司其职，军队积极支援地方疫情防控；各党政军群机关和企事业单位等紧急行动、全力奋战；广大医务人员无私奉献、英勇奋战；广大人民群众众志成城、团结奋战，打响了疫情防控的人民战争。

（三）公有制为主体是集中力量办大事的制度优势转化为治理效能的重要支撑
      公有制为主体，多种所有制经济共同发展是我国的基本经济制度。公有制为主体表明国家和集体资产在社会总资产中占优势，国有经济掌握着关系国计民生的关键领域和基础性行业，控制着国民经济命脉，在集中力量办大事的过程中发挥中流砥柱的作用。公共危机治理是一项系统工程，不仅需要国家财力物力的高度集中，而且需要医疗、科研、物资、交通等多部门和机构的共同参与。公有制为主体保证了绝大多数的医院、学校、科研机构、交通等重点机构和企业的全民所有制属性，在公共危机治理中更好的发挥国家的公共服务职能，更迅速的集结科研等攻关力量，以确保取得关键领域和重大项目的技术突破，为公共危机治理提供重要的技术支持。在新冠疫情防控中，公有制为主体，使国家能够集中有限资源用于急需的地区、领域、行业，为资源的调拨、使用提供了方便，避免了疫情防控中出现“物资挤兑”的重大风险，迅速有效的稳控住局面。国家通过国有经济的主导作用来调节宏观经济，实现宏观调控目标，迅速恢复经济生产。国有企业不仅为防控物资和生活物资的及时供应提供了重要保障，而且带头复产复工，帮助中小企业共渡难关，为疫情防控和稳定经济社会发展起到了引领和基础保障作用。

（四）中华优秀传统文化是集中力量办大事制度优势转化为治理效能的文化根基
      文化是民族的血脉，是人民的精神家园。中华民族优秀传统文化蕴含着丰富的哲学思想、价值理念和道德观念，成为我国国家治理思想的重要文化来源。集中力量办大事既是新中国成立以来取得辉煌成就在制度优势上的经验总结，也是中华优秀传统文化在当代的创造性转化和创新性发展，具有丰富的文化底蕴和时代特色。《淮南子•主术训》中“积力之所举，则无不胜也；众智之所为，则无不成也”，表达了集结众人力量和智慧将无往不胜、无所不成的思想。《管子•重令》中“众寡同力，则战可以必胜，而守可以必固”，体现了上下一心、团结协作则战无不胜、守无不固的观点。《默觚•治篇八》中“孤举者难起，众行者易趋”，呈现了孤立无援难成事，依靠众人之力易成功的看法。《三国志•吴志》中“能用众力，则无敌于天下矣；能用众智，则无畏于圣人矣”，阐述了集中众人的力量将天下无敌，集中众人的力量和智慧将强过圣人的道理。这些传统文化深深浸润在民族的血脉之中，成为了中华民族克服困难和成就事业的强大精神动力。在中华优秀传统文化的滋养下，中国共产党带领全国人民众志成城、团结一心，战胜了1998年南方特大洪水、2003年“非典”疫情、2008年汶川地震、2010年舟曲泥石流等公共危机。中国抗击新冠疫情能够获得成功，是因为有最好的人民，党中央一声号召，14亿中国人民一改过年过节走亲访友的习俗宅家抗疫，超过4.26万白衣天使逆行驰援武汉，累计运送的防疫和生活物资超过99.62万吨。中国人民血脉中流传着集体主义和合作精神的文化基因，铭刻着“一方有难，八方支援”的优秀传统，这是促成集中力量办成大事制度优势转化成治理效能的重要文化因素。

      “制度优势并不直接带来治理效能”，机制是系统内部各要素之间相互作用的过程和方式，制度通过构建和完善合理的运行机制来发挥特定的功能和作用，进而实现制度到行动效果的有序转化。集中力量办大事的制度优势转化为公共危机治理效能，要不断坚持和完善集中力量办大事的决策、组织、执行和监督机制。

（一）全国一盘棋的决策机制
      全国一盘棋的决策机制，即把公共危机治理作为有机整体，运用系统思维，加强顶层设计，统一谋划，统一部署，从而对公共危机治理形成整体的、系统的设计和实施方案。
      首先，全国一盘棋的决策机制强调决策要始终坚持党的集中统一领导，增强“四个意识”，坚定“四个自信”,做到“两个维护”。新冠肺炎疫情发生后，党的集中统一领导既保证了在决策中秉持大局意识和全局观念，分清轻重缓急，杜绝本位主义思想，又保证了决策在信息收集、资源控制、动力来源、交易费用等方面的显著优势。党中央准确把握全局信息，对疫情形势进行科学研判，制定疫情防控的方针政策，加强精准施策，分类施策、因地施策。其次，决策要正确处理责权利关系，建立起与责权结构相适应的利益结构，处理好全局利益与局部利益之间的关系，保证决策行为的合理化。在公共危机治理过程中，各地区、各部门都有自己的权责范围，也往往会有自己的特殊利益诉求。全国一盘棋的决策机制不仅要考虑本地区本领域的现实需要，还要考虑全国重点地区、重点领域以及对全国危机治理总体大局的影响。在抗击新冠疫情中，党中央从全国整体的利益出发，要求各地严防严控，有效防止疫情的蔓延，各级党委和政府坚持全局利益与局部利益之间的统一，既要顾全大局，又要力保重点，坚决服从党中央统一指挥、统一协调、统一调度，做到令行禁止。再次，决策要依托决策中心、信息系统、智囊团来提供及时、准确、适用的信息，做好方案评估、方案论证和政策宣传，为决策方案的最终出台出谋划策。美国国家过敏症和传染病研究所副所长克利福德•莱恩接受《人民日报》记者采访时表示，“中国各级相关机构抗疫信息高效共享，上报至国家层面的速度很快，为快速反应和决策创造了条件。”为打赢疫战，国家卫健委体改司司长任全国新型冠状病毒肺炎专家组组长，成员包括了钟南山、李兰娟等60名多个领域的高级别专家，其中特别加入了卫生法学和舆情传播领域的专家，为疫情防控工作提供了全面、科学的智力支持。

（二）综合协调的组织机制
      公共危机治理时间紧迫、情况复杂、任务繁重，常面临跨时间、跨地域、跨部门等情形，包含着问题识别、风险评估、科学决策、迅速执行等多重环节，组织成员在资源和信息上相互依赖，治理目标的完成要相互配合。因此，集中力量办大事的制度优势要转化为公共危机治理效能，要建立完善具有综合性和协调性的组织领导机制、组织实施机制和组织保障机制。首先，建立完善统一指挥的组织领导机制，合理分解目标责任，减少组织成员的目标冲突与相互推诿。在抗击新冠疫情中，我国充分发挥组织优势，各级党组织和广大党员干部把思想和行动统一到习近平总书记重要指示精神上，全面落实“坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策”的要求，做到统一领导、统一行动，坚决打赢疫情防控阻击战。其次，建立党委政府、非政府组织、企业和社会公众等多元主体的协同机制，充分发挥多元主体的积极性，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的治理格局。在抗击新冠疫情中多元主体各展其能、各尽其才，各级党组织和政府部门发挥主导作用，领导班子成员特别是主要负责同志坚守岗位、靠前指挥，注重解决问题，防止多头指挥。各地区、各层级、各部门相互衔接，医疗卫生、高校、科研院所等机构联合攻关，基层社区联防联控，非政府组织发动社会力量捐款捐物，广大群众人人参与、人人尽力，形成了上下齐动员、齐参与、齐发力的局面，疫情防控工作得以有序有效推进。再次，建立引领带动的组织保障机制。在公共危机治理中突出党建引领，组建党员先锋队，设立“党员先锋岗”，把党建引领的势能转化为公共危机治理的强大动能。新冠疫情防控既是对我国公共危机治理能力的大考，也是对党员干部如何践行初心使命的大考。广大党员干部佩戴党徽、亮明身份、坚守岗位，在基层一线当好群众的主心骨、贴心人，真正做到了防控疫情任务在哪里，党的旗帜就飘扬在哪里。为更好的发挥党员干部和优秀分子的辐射带动作用，中央和地方出台了激励关爱防控一线基层党员干部和工作人员及医务工作者的若干措施，从工作待遇落实、身心健康维护、子女教育保障、职称评审聘用等多个方面完善激励机制，全方位开展对一线工作人员的人文关怀。

（三）高效运转的执行机制
      制度的生命力在于执行，集中力量办大事的制度优势转化为治理效能，制度的完善很重要，制度的执行更重要。中华民族饱经沧桑、历经磨难，在与重大公共危机事件抗争中积累了丰富的经验，并总结上升为一系列公共危机治理的具体制度规程。目前公共危机治理总体上进入有规可依的阶段，存在的主要问题是有规不依、落实不力。解决问题的关键是要增强执行主体的责任担当、提升执行主体对制度的认知、加强执行主体的执行能力，建立完善高效运转的执行机制。首先，增强执行主体的责任担当，既包含组织层面对执行主体压实责任的客观规制，也包含执行主体自身的工作精神和态度。从组织层面上，要明确集体责任、第一责任、具体责任和直接责任，规定各项指标的数量、时间以及标准要求，逐级签订工作责任书，做到执行规则的明确化、程序化和系统化，责任明晰化，操作规范化，考核精细化。从执行主体自身层面上，要勇于担责、敢于担当。责任担当是一种对国家、社会和人民的高度负责的态度，是承担应当承担的使命、完成应当完成的任务、做好应当做好的工作的精神，更是一种把积极的态度转化为实际工作效果的行动。面对重大疫情，各级党委和政府强化责任担当，落实主体责任、主管责任、监督责任，将责任分解到单位、到人头；广大工作人员各司其职、各尽其责，用求真务实的精神、实干苦干的行动，扎实做好每一个步骤，把控每一个环节，不放过每一个细节，堵住每一个漏洞，确保了疫情防控工作各项决策部署的落地、落实、落细。其次，执行主体对制度的正确认识是制度执行的基础性工作。对制度如果只是一知半解、断章取义、望文生义，执行就难免会变形走样。加强对制度的正确认识功夫在日常，要通过集中学习、专题讨论、专项培养等方式，使执行主体准确理解公共危机治理的基本知识，熟悉制度规程的主要内容，为公共危机紧急状态下执行主体能科学判断形势，准确把握决策要义，进行精准施策奠定基础。再次，要提高执行主体在公共危机治理中的调查、动员、组织、协调、创新等综合执行能力。公共危机治理要善于把握形势的变化，动员各方面力量，组织各个环节，协调处理各方面关系，创新工作方法，确保最大限度减少人民群众生命财产损失，最大程度保障人民群众的利益。新冠疫情防控工作中，在医疗资源有限的情况下如何确保应收尽收、应治尽治；物资供应如何多渠道筹措、科学合理分配、简化分配流程；宣传有关防控的政策措施如何做到家喻户晓、人人皆知；健康服务管理点如何提供更个性化、人性化服务，等等，都是对执行主体能力的巨大的考验。

（四）问题导向的监督机制
      监督机制是集中力量办大事制度优势转化为公共危机治理效能的纪律保障。在公共危机治理过程中暴露出一些严重的形式主义、官僚主义问题，必须建立完善权威高效、问题导向的监督机制，增强监督的严肃性、协同性、有效性。要不断强化政治监督，督促领导班子履行政治责任、担当职责使命。要不断加强责任监督，既紧盯执行主体落实党和国家决策部署的执行情况，又紧盯对资金和物资的使用情况，防止发生贪污挪用、截留挤占、调配不及时等问题。要发挥媒体监督、群众监督的作用，增加工作部门、执行人员不按规矩办事，失职失责的行为的曝光率。在新冠疫情防控的过程中，出现了一些地方机构花费大量的时间填表格，一些重要岗位负责人对所主管的工作情况“一问三不知”，一些部门违规发放救援物资，一些工作人员作风漂浮、擅离职守、不负责任等形式主义、官僚主义问题，严重影响了疫情防控工作的效果，影响党和政府在人民群众中的形象。疫情防控问题出现在哪里，监督执纪问责就要跟进到哪里。首先，以“问责倒逼落实”，把在公共危机治理中的履责情况、治理成效作为干部选拔任用、培养教育、奖励惩戒的重要依据，纳入干部考察考核重要内容，树立治理效能导向，对临危退缩、推诿扯皮、落实不力，弄虚作假、失职渎职的，要依纪依规依法严肃查处。其次，以“目标倒逼责任”，实行问题的责任清单制度，根据查摆出的问题，逐条逐项细化分类梳理，列出责任清单，公开向群众承诺，接受党员群众监督。再次，以“时限倒逼进度”，建立问题整改挂号销号制，重点对照问题清单，问题整理立即挂号、问题已整改及时销号、问题未整改一直留号、问题反弹恢复建号，确保整改落实到位。

（责任编辑：徐  瑶）

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