摘　要：我国正考虑社会信用立法，考虑到我国实际，中观层面的兼具经济和社会属性的社会信用入法成为必须。围绕信用信息的记录采集、归集共享、公开、应用、保护这条主线设计社会信用立法框架和内容非常必要。这其中特别需要通过异议处理和信用修复等机制加强信息主体的权益保护；通过政府带头示范应用、鼓励引导社会应用和做好动态联动，构建起合理的信用奖惩机制。

关键词：社会信用；信用经济；分享经济；信用信息；信用奖惩

DOI：10.16582/j.cnki.dzzw.2017.06.009

信用是市场的基石，市场经济是法治经济，也是信用经济。构建现代化的社会信用体系是市场经济向纵深发展的必由之路。自十八大以来，中央对加强社会信用体系建设提出了一系列的要求，社会信用体系建设进入了一个新阶段。《社会信用体系建设规划纲要（2014－2020年）》（以下简称《规划纲要》）更是确立了国家层面信用立法的时间表，即在2020年之前，基本建立社会信用基础性法律法规和标准体系。在近几年的全国人民代表大会上，每次都有代表提出加强社会信用立法的相关议案或建议。2017年，上海将率先在全国出台地方性法规——《上海市社会信用条例》。另外，随着交易双方基于信任达成交易的分享经济在我国的深入发展，以共享单车使用为代表，分享经济成为公共素质的“照妖镜”和公共管理的“显微镜”。商家遇到单车私占、偷盗、损毁、扣押等风险。政府也不能置身事外，不可避免遇到单车乱占道、乱停放方面的管理规范问题。这些问题需要民法、行政法、刑法等一系列配套制度得以系统解决。其中，对于管理者最大的挑战是呼唤社会治理创新。社会信用制度构建首当其冲。本文拟对社会信用立法定位、信用信息活动规范和信用奖惩机制等问题进行分析。

法律的调整范围不仅关系到法律的内容，而且影响着法律的实施。社会信用体系建设立法首先面对的问题是立法定位，也称切入口或调整范围。包括政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设的社会信用体系提法为我国所特有^[1]，并得到《规划纲要》这一国家层面社会信用体系建设指导性文件的认可。这一广义认识符合我国当前信用建设实际，既体现了我国自古以来对信用概念的理解，也反映了现阶段我国社会信用问题的基本特征。^[2]不过，广义的社会信用体系理解给我国正在推进的信用立法提出了巨大挑战。未来立法宜采取“中切入口”形式在中观层面对社会信用活动进行规范，不宜采取“大切入口”形式对社会信用体系建设进行全面规范，或“小切入口”形式对信用信息某一个或几个环节进行立法。

（一）社会信用体系建设立法切入口分类比较

以大、中、小三个切入口作为对社会信用体系建设立法的宏观、中观和微观调整范围有其优点和不足。

第一是以“大切入口”的形式也即从宏观层面进行社会信用体系建设立法。这一切入口要求从全局出发，针对社会信用体系的各个方面，包括政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信四大领域进行综合而全面的立法。它的优点在于有利于进行全方位规制。宏观层面的立法可以不仅限于商务诚信和社会诚信等私法主体的社会信用体系建设，将政务诚信和司法公信一并纳入，体现社会信用体系建设的完整性，也符合我国关于广义社会信用体系建设的规划思路。但是，宏观层面立法面临的难点也很多：①对社会信用体系认识不统一制约宏观立法。虽然《规划纲要》中确立了广义的社会信用体系内涵，但缺少理论支撑，不同区域、不同机构、不同层面、不同人群等对社会信用体系有不同的认识，且短时间内很难形成共识，立法对此又不能采取简单回避态度。②缺少实践支撑。从国际经验来看，没有专门制定一部涵盖全部领域的信用法律，有关制度安排也是散见于商法、民法、征信、信贷法和数据保护法等法律规定之中，其中政务诚信和司法公信的信用立法更是无先例可循。立法难度非常之大。③不利于解决实务问题。全面规范有利于为社会信用体系建设提供统一的行为规范，但涉及的内容包罗万象，在具体问题的解决上大多是笼统的概括性规定，缺乏细致可操作性的规定，对于迫切需要解决的信用信息记录采集、归集共享、公开、应用、保护等问题缺乏针对性和实效性。就像运用信用约束手段解决共享单车目前所遇到的系列问题，亟需规范。

第二是“中切入口”形式的中观层面的社会信用体系建设立法。这一切入口围绕社会信用活动进行规范，侧重商务诚信和社会诚信，对信用信息采集归集、公开查询、应用、信用信息安全和主体权益保护进行立法。中观层面的立法优点在于：①具有较好的立法基础。围绕社会主体信用活动进行规范，可使得调整范围与我国社会信用体系建设的工作重心趋于一致。②有助于明确政府的角色定位。通过立法界定政府在社会信用体系建设中的职能，确立起政府的协调、监管和服务的角色定位。中观层面立法可以明确政府在信用规范的制订、信用信息的记录和提供、信用活动的监管、信用行为教育引导方面的作用发挥，特别是对守信行为的激励、对失信行为的防范和惩戒等。③有助于解决我国社会信用体系建设的实际问题。我国多年来的实践所发现的信用信息各环节的薄弱点，如采集难、归集难、完整性差、公开度低等问题，通过聚焦信用信息的这种“中切入口”立法模式可以得到系统解决。“中切入口”立法还可以对守信激励、失信惩戒机制以及市场培育起到改善作用。④避免选择性信用立法。中观层面立法可以从信用信息角度，围绕国家机关工作人员这类信息主体，部分涉及政务诚信和司法公信的建设，避免只调整社会诚信和商务诚信，进行选择性信用立法的缺陷。

第三是微观层面的社会信用体系建设立法。以“小切入口”形式的微观层面对社会信用体系建设进行立法，聚焦社会信用体系建设中的某一问题或事项，对某一个信用环节或行为进行专门立法。这种立法模式主要从实用性考虑，着重解决一个关键问题或事项，跳开全局对社会信用体系建设进行立法。从信用立法实践来看，信用信息的归集和共享就是采取这种形式。国内外信用立法实践普遍以信用信息为切入点。^[3]微观层面立法的优点在于：①灵活度相对较高。微观立法通过分门别类进行规范，一事一议，成熟一项规范一项，更容易由点到面地逐步推进社会信用体系建设，具有宏观和中观立法不可比拟的灵活性。同时可以避开争议较大的领域，选择较易于通过的点逐步完善社会信用体系制度。②操作性强。微观立法更具针对性并注重细节，便于对社会信用体系建设中遇到的具体问题及时规范管理，有利于解决社会信用活动的急迫难题，满足各领域实际需求。微观层面立法的不足在于：①覆盖面相对狭窄，对规范社会信用活动的作用有限，逐个点突破的方式也不利于整个社会信用活动的规范。②容易造成立法资源的浪费。微观层面立法聚焦政府层面工作，更适宜由政府规章进行规范，避免浪费立法资源。③不利于社会信用体系建设的整体规划和管理。单一事项的规范有助于解决实务问题，但对于社会信用体系建设的整体推进来讲效率不高。

（二）我国社会信用体系建设立法定位选择：中观定位

不同于宏观立法，中观层面的立法聚焦社会信用这类私法主体的信用，排除了政府和司法机关等公法主体的信用。它认为社会信用是指具有完全行为能力的自然人、法人和其他组织在社会和经济活动中遵守法定义务或者履行约定义务的状态。^[4]同时，照顾到我国国情，兼顾社会和经济活动领域的守法和履约两种行为，在一定程度上和诚信密不可分。另外，不同于微观立法，中观立法在信用信息被归集主体上不限于行政机关，也可包括市场主体；规制的对象可拓展至信用信息，而不仅限于公共信用信息；内容上可延伸至信用活动的全链条，体系完整。

对当下中国社会而言，聚焦社会信用活动规范的中观层面立法较为合适。

一是更加贴近我国实际。中观层面立法有利于总结之前社会信用体系建设中积累的成功经验，对社会信用体系建设中面临的困难和挑战进行充分评估和研究。立法可以在已有成果的基础上进行深入创新，促进我国社会信用体系发展完善。反之，如采用综合性强的体系型立法，则立法调整范围过大，立法难度颇高，且对我国经济发展的引领和支持针对性不强。当然这不意味着中观层面的立法可以完全忽略宏观层面的立法内容。对于归属于宏观层面的政务诚信和司法公信，中观层面的立法可以有针对性地涉及；对于暂时难以突破的政务诚信和司法公信，立法可以通过宣示性条款予以涵盖；对于可以具体规定的，则不仅应涵盖，而且还需具体规定。例如，对于政务诚信，在政务诚信考核评价，政府信用信息公开范围和公务员诚信记录归集、公开和使用上，立法宜作出细致规定；对于司法公信，司法信用信息范围确定及司法执法和从业人员信用档案建立、公开和使用也应有明确规定。同时，还可以在归集共享司法机关所掌握的信用信息上实现突破。

二是更符合我国社会信用体系建设工作实际。社会信用体系建设离不开对社会信用活动的规制和调整，信用信息的记录采集、归集共享、公开、应用、保护等问题贯穿于社会信用管理活动的全过程，而这也是当前我国社会信用管理建设中存在和迫切需要解决的问题。如果就某单一问题或事项入手，容易忽视对整体社会信用管理活动链条的把握，难以发挥我国社会信用立法的积极效果。相比而言，从社会信用一系列活动入手更为合适。

中观层面的社会信用体系建设立法的目的无非是为了通过规范信用信息记录采集、归集共享、公开、应用、保护活动，提升社会诚信水平，营造社会诚信环境。国内外信用立法普遍采取直接针对信用信息进行立法的方式。陕西、无锡等地的地方立法都围绕信用信息进行规范。我国社会信用体系建设立法应以规范私法主体社会信用活动为调整对象，围绕信用信息这条主线，针对信用信息记录采集、归集共享、公开、应用、保护各环节存在的薄弱点进行立法。

（一）信用信息各环节存在薄弱点

我国在信用信息的记录采集、归集共享、公开、应用、保护环节上还存在一些制度缺失和薄弱环节。

第一，信用信息基础数据比较薄弱。在信息记录方面，由于各类社会主体对信用信息重要性认识不足，缺乏对记录信用信息、建立信用档案的认识，没有记录的习惯或相关制度性安排，导致信息记录不全面、不规范，社会信用体系缺乏有效运作的信息基础。信息记录入库后，面临数据按时更新、纠错、异议处理等后续相关工作。因为涉及到众多的政府部门和机构主体，数据的处理机制和责任分担还需要重新审视和厘清，从而在制度上加以明确。

第二，信用信息归集共享的完整性有待提高。^[5]信用信息管理的条块分割、部门分割问题十分突出，各部门基于信息的安全性以及部门利益的考虑，往往不愿提交自己掌握的信息，即使愿意提交也可能存在滞后，数据归集得不到有效保障。同时，各部门自身信息化建设程度也存在差异，信用信息数据化的范围不均衡，存在数据错项、缺项，加上数据标准规范不统一，导致提交、共享和关联数据的难度、成本加大。主客观两方面的因素致使目前信用信息归集共享的完整性不强，归集的广度、深度和时效性都有待提高。^[6]

第三，信用信息公开程度缺乏明确界定。现有的政府规章对公共部门掌握的法人、自然人信用信息公开或面向社会提供没有清晰的界定，包括可以公开的个人信用信息以及通过何种渠道获取有关信息等均无明确规定，导致信用机构无法稳定、合理、合法地从银行、企业采集和获得相关的个人信用信息。

第四，信息主体权益保护不够充分。在社会信用体系建设中，大量的行政处罚和法院司法判决信息被归集到信用平台，信息使用稍有不当就有可能侵犯信息主体的合法权益。在现行规定中，虽有一部分条款体现了对信息主体权益的保护，包括禁止采集的信息、不良信息的保存年限、给予信息主体查询自身征信报告的权利以及异议和投诉权等，但这些规定并不全面，如信息使用不当可能直接侵害信息主体的合法权益，从而影响信息主体提供信息的主动性和对信用行业的支持。可见，当前有关信用信息各环节主体责任落实、对已经出现的信用侵害进行制裁及赔偿等规定均有所缺失，亟需通过出台相应制度加强信用信息链各环节的事中事后监管。

（二）信用信息活动规范

鉴于之上讨论的各种问题，未来立法应从规范信用信息的范围与归集、信用信息保护、异议处理、信用修复等方面予以考虑。

⒈规范信用信息的范围与归集

明确信用信息记录、归集、应用应当以统一社会信用码作为关联匹配信息主体信用信息的标识。在信用信息归集的范围上，界定信用信息为可用以识别、分析、判断信息主体守法、履约状况的客观数据和资料；禁止归集绝对隐私信息，包括自然人的宗教信仰、基因、指纹、血型、疾病和病史信息以及法律法规禁止归集的其他自然人信息。同时，通过编制公共信用信息目录，解决“应归不归”和“无序乱归”的归集问题。

对于信用信息的公布，侧重规范行政机关依法向社会公布公共信用信息。从公共利益保护角度，加大失信信息的公布范围和力度。对于黑名单或重大失信行为主体信息一律公布；其他对公共利益造成重大影响的也应当公布。可以尝试在包括行政处罚等不良信息的公开上确立更为明确的公开目录、平台、方式、时限，也可以细化《企业信息公示暂行条例》当中的“其他依法应当公示的信息”。另外，细化政府信息主动公开标准，向社会公开法治政府建设报告、违法行政典型案例等，提升政务诚信。还有就是鼓励加大司法裁判文书等司法公开力度，便于社会监督，提升司法公信力。公布的渠道规定在政府网站、“信用中国”、移动客户端等其他便利公众知悉的方式。限定公布的期限一般为5年，法律法规另有规定的，从其规定。

和信用信息公布配套的另外一种不可或缺的机制就是信用信息的查询。对于非向社会公布信息，信息应用主体可以查询。立法时可以考虑：①规定查询条件，信息主体本人可以查询，或经信息主体书面授权，其他主体也可查询非向社会公布信用信息。②区分不同主体，设置不同的查询规范。对于行政机关，在特定领域内必须查询。对于社会查询，区分本人查询和非本人查询，设置不同的规范。对于信用服务机构查询，从鼓励行业发展角度，提供批量查询并优先以电子形式提供等便捷方式，顺应“互联网+”时代的应用需求。③规定信用信息查询的收费机制。对于自身信息的查询，允许信息主体每年有两次免费获取信用报告的权利。信用平台提供查询服务，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。④限定查询的期限一般为5年，法律法规另有规定的，从其规定。

⒉信用信息保护

首先需要强调信息主体权益保护。①设置原则性条款，要求信用信息公布和查询时不得泄露国家秘密、侵犯商业秘密和个人隐私。②对于自然人，需要规定不得归集的信息类别，如前所述。③对于信用信息的公开，除了信息主体同意主动公开、法律法规规章规定应主动公开的信用信息外，其他信用信息只能提供查询。④对于信用信息的查询，信息主体有权查询；其他主体查询应当事先征得信息主体书面同意，明示用途和使用范围。除非信息主体事先同意，否则不能转委托。同时明确提供查询单位的保密义务和查询程序。⑤信息主体有权在自身遭受信用侵害时，要求赔偿损失。

⒊异议处理

信息异议程序有助于保证信息真实准确，降低错误信息对信息主体造成损害的风险。^[7]立法可就异议申请、异议处理、异议标注三个方面进行规定。具体有：①设置信用信息公布前的确认程序。要求信息提供单位在公布信用信息之前，提供相关信息给信息主体进行事前确认，赋予其陈述和申辩的机会。②就异议申请方面，明确信息主体有权在其信用信息记录存在不准确、不完整、超过期限未删除、侵犯其商业秘密或个人隐私的情形时，提出异议。信用平台有义务在收到异议申请时，在规定时间内进行比对或通知信息提供单位，由其进行核查，不准确、不完整情况属实的，应当予以更正并通知信息主体。同时，对于信息主体对异议处理仍有异议的以及信息提供单位未按照规定核查异议的，信用平台有义务予以标注或中止向社会提供该异议信息的查询。③规定信用信息准确性举证责任倒置制度。即在信息主体提出信息异议时，信息提供单位在一定期限内无法证明该信用信息准确性的，信用平台应当删除该信息。

⒋信用修复

一次犯错不等于终身犯错。信用联动奖惩机制设计的初衷并不是要一棒子将失信者彻底打死，而是要让失信主体付出代价后，知晓守信的重要性，给予失信主体改过的机会。因此，信用联动奖惩还应该建立有条件的信用动态修复制度，明确信用修复的条件和程序。^[8]如对于信息主体非主观失信行为，应允许其提出信用修复申请，已经整改到位的，如按照规定的条件和程序，通过主动履行法定义务、申请延期或自主解释等方式减轻或者消除不利影响的，可以允许信用修复；信息主体因主观故意发生失信行为或者信息主体失信行为造成严重影响的，不允许修复。

⒌信息提供和查询单位的信息安全责任

信息提供和查询单位及其工作人员应当做好信息安全工作，确保信息主体的信息安全。这也是不可或缺的内容。这就要求信息提供单位在信用信息的记录、维护、报送、异议处理等信息安全方面得以规范。信息查询单位在信用信息的查询、应用、维护等信息安全方面也需规范。

（一）信用奖惩机制有待增强

失信惩戒机制是社会信用体系建设的关键环节。失信惩戒机制的成熟与否直接关系到社会信用体系建设的作用和效果。目前，我国失信惩戒机制运用的广度、深度都还不够，失信惩戒措施缺乏刚性，不利于充分发挥失信惩戒机制在社会信用体系建设中的积极作用。

一是行政性惩戒缺乏有力依据，在行政许可等事前管理中的应用难度大，在事中事后分类监管中的应用也需要进一步探索突破。

二是联合惩戒不到位，不少政府部门局限于运用本部门的管理手段，加上信用信息获取难度大、企业信用管理相对较弱，导致联合惩戒措施难以真正落实。企业因违法行为被某一部门查处，却在另一部门获荣誉表彰的现象屡见不鲜。

三是不同主体惩戒关联机制需要健全。非自然人主体的信用与自然人主体的信用之间的惩戒机制互不贯通，如何衡量非自然人主体失信行为对机构经营者个人信用的影响，如何将非自然人主体失信记录转化为对全社会的失信等，缺乏相应的规定。非自然人主体特别是企业主体的失信成本偏低、惩戒效果不理想。

（二）信用奖惩机制建构

守信激励失信惩戒机制更多指的是信用信息应用。这是社会信用体系建设的关键环节。尤其是失信惩戒机制的成熟与否直接关系到社会信用体系建设的作用和效果。现有失信惩戒机制存在行政性惩戒缺乏有力依据、联合惩戒不到位、不同主体惩戒关联机制不够健全等问题，未来立法可在这些领域寻求一些突破。

一是政府带头示范应用。政府带头示范应用是建立有效的守信激励失信惩戒机制的关键。在立法时可以考虑：对信用状况良好的自然人、法人和其他组织，行政机关在同等条件下，在事前、事中、事后依法采取激励措施。对信用状况不良的自然人、法人和其他组织，行政机关在事前、事中、事后依法采取强化管理，作为重要参考，限制资格或权益等方面的惩戒措施。另外，需要建立联动奖惩机制。通过全过程联动，将信用联动奖惩有效贯穿于行政管理各个环节。全过程联动包括事前告知承诺与信用考查、事中信用分类管理与监测预警、事后信用联动奖惩与结果信息反馈三个环节。应用方式应由浅入深、因事制宜。具体应用方式由浅及深可以分为以下四个层次：信息查询、评价参考、仅限于个别领域的直接联动、“黑名单”使用。建立惩戒效果定期通报机制和信用承诺制度，缓解应用的依据不足问题。当然，政府对信息主体采取失信惩戒措施的，应当与信息主体失信行为性质、情节和社会危害程度相适应，不得超越法定的许可条件、处罚种类和幅度，避免对信息主体造成“二次处罚”后果。

二是鼓励引导社会应用。推进社会领域信用联动奖惩应用，有助于整合信用信息资源，最大限度地发挥信用联动奖惩作用。例如，为了规范用户行为，摩拜单车进行了信用机制设置，如果出现违停等问题，将被扣除信用积分。当信用积分低于80分时，用户的使用价格将从每小时0.5元上升至100元。这种惩戒机制能通过经济杠杆倒逼用户培养良好社会公德。因此，立法有必要考虑：①鼓励自然人、法人和其他组织在融资信贷、订立经济合同、劳动用工等经济社会活动中查询并使用公共信用信息。②确立信用主管部门通过专项资金支持、政策优惠、奖励等措施培育信用服务市场，促进信用产品开发创新。③发挥行业协会作用，规定信用行业协会应当对会员提供政策法律、市场信息、培训咨询等各方面服务，维护会员的合法权益，向政府有关部门反映信用市场的发展情况、信用服务机构的建议和要求。④发挥电商平台信用信息数据优势，通过信用评价体系，为消费者提供消费参考并实现消费者的信用价值。同时，在鼓励引导信用联动奖惩社会应用的同时，也应打击“炒信用”行为，保证信用评价公正。⑤在鼓励的同时也要加强规范。要求信用服务机构应当合法合规地查询和使用信用信息，归集和使用商务信用信息，不得损害国家利益和社会公共利益，不得侵犯个人隐私和商业秘密，切实维护信息主体的合法权益。⑥建立完善的诚信监督体系。建立健全有奖举报制度，鼓励群众举报失信违规行为，接受举报的部门要在规定时限内予以反馈；开展“诚信活动周”和“信用记录关爱日”活动，加大舆论宣传和舆论监督，营造“知信用、守信用、用信用”的舆论和社会氛围。

三是做好动态联动。联动奖惩机制不仅局限在行政机关内部和一个省市范围，还有赖于和跨领域、跨区域、跨主体联动，加强信用约束效果。跨领域联动可以获取到更为全面的信用信息数据，也更有助于改善决策，增强风险防范能力，促进经济社会有序健康发展。最近两三年以来，国家发改委等通过签署备忘录的形式，出台了16个联合惩戒和激励的文件，在安全生产、环保、食品药品、产品质量、重大税收违法、财政性资金管理使用等重点领域，加强对失信主体惩戒措施采用上的协同和操作规范。跨区域联动，有助于从空间角度形成“一处失信，处处受限”的格局。跨主体联动可以解决非自然人主体的信用与自然人主体的信用之间的惩戒机制互不贯通问题，提高失信成本，改善惩戒效果。立法可以考虑：①通过构建合理机制，除了要实现公共管理、社会、金融三大领域内部信用信息一定形式的互联互通外，还应实现三大领域信用信息动态联动。通过全方位跨领域联动，最大程度地发挥信用联动奖惩机制的效力和震慑力。②加强信息共享，探索实现信用联动奖惩跨条线、跨区域的全方位联动。③通过法人名称与法定代表人（负责人）姓名、投资人名称、管理者姓名进行识别和关联，将法人和自然人的信息有效贯通，实现法人和个人信用信息深度关联。

参考文献：略。

作者简介：

肖卫兵，法学博士，上海政法学院教授，研究领域为信息公开、数据开放和社会信用，发表相关论文40多篇。