实务之声 | 如何避免刑事执行检察监督的虚置？

《刑事法判解》由北京大学法学院主办，陈兴良教授任主编，车浩教授任执行主编，人民法院出版社发行。刊物关注刑事司法领域的实务问题，诚邀学界和实务界同仁赐稿。

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#1

问题提出

关于减刑假释案件的工作程序，刑法第七十九条规定：“对于犯罪分子的减刑，由执行机关向中级以上人民法院提出减刑建议书，人民法院应当组成合议庭进行审理，非经法定程序不得减刑”。

这是在我国法律中关于减刑假释工作程序的明确规定。假释案件的审理依照上述减刑案件的审理程序进行。减刑假释案件办理是一项司法工作，应遵循司法规律运行，但是现实中减刑假释案件的办理却是以行政化模式运行的，致使刑罚执行机关的执行权力突出，审判权在很大程度上被虚置，检察机关监督的刚性不强，司法属性的减刑假释工作程序异化成了“以执行为中心”的工作模式。该工作模式客观上导致罪犯减刑假释数量的多少成为评价刑罚执行工作质量好坏的风向标，罪犯多挣分多拿奖、早日减刑成为改造的唯一标准，并演化成了其接受改造的内生动力，而是否认罪悔罪、遵守法律法规和监规、积极履行财产刑则没有合理纳入减刑假释评价体系。该模式具有易受到外部不良习气浸染、“前重后轻”、易滋生违法行为等诸多弊端。

修改后刑事诉讼法第二百六十二条、第二百六十三条、第二百六十五条规定了检察机关对刑罚执行机关执行刑罚活动、人民法院审判活动的监督职责，但是在减刑假释工作程序中，法律只是授权检察机关以提出书面意见、纠正意见的方式进行监督，其柔性有余而刚性不足。

从对刑罚执行机关的监督角度来看，检察机关可以参加刑罚执行机关提请减刑假释呈报审批会，但是对于计分考核排名、罪犯劳动岗位安排和调整、奖励审批这些至关重要的能够影响减刑假释实体条件的监管执法行为，检察机关缺乏介入监督的渠道和方式。从对法院审理和裁定环节的监督角度来看，根据新刑诉法和2012年最高法院《关于办理减刑假释案件具体应用法律若干问题的规定》的相关规定，检察机关收到执行机关提请减刑假释建议书副本后，可以向法院提出书面意见；检察机关对提请减刑假释案件提出的检察意见，应当一并移送受理减刑假释案件的人民法院。但是，检察机关的意见对当前的减刑假释没有制约力，被监督者收到纠正意见书之后应当如何回应，以及不接受监督意见该承担怎样的不利后果，法律均未规定，致使监督权在很大程度上被虚弱。

(一)监督效果不够显著

刑事执行检察在督促落实刑罚权，保障犯罪嫌疑人、被告人以及罪犯人权，推动监管改造目的实现等方面已经取得了较好效果，但仍然任重而道远。例如，减刑假释暂予监外执行倾向于有权人、有钱人的现象仍然一定程度存在，在对监管场所开展羁押必要性审查等人权保障专项检察活动中，监督纠正冤错案件的作用发挥有待进一步增强。此外，刑事执行检察在促进完善社会综合治理方面的作用仍然不够彰显，该项职能维护国家长治久安、社会和谐稳定的效果没有得到最大程度的发挥。

(二)监督刚性有待提升

公权力行使的一个显著特点是必须有强制力作为后盾。一方面，相比于其他检察监督可以采用抗诉、再审检察建议、建议更换承办人等强制力较高的方式，刑事执行检察工作中往往只能采用口头或书面纠正违法、检察建议等强制力较低的监督方式，实践中被监督单位拖延采纳、变通采纳甚至拒绝采纳监督建议的情形屡见不鲜。另一方面，有关机关对监督意见或建议不采纳、置之不理或表面采纳但无实质性整改落实的，由谁承担责任、该承担何种责任、如何追责等法律规定不明确，一些监督意见或建议落实情况不够理想，有的问题甚至多次重复监督也没有得到有效纠正。

(三)监督方式不够规范

无论是公权法定的要求，还是检察司法的基本遵循，规范都是检察监督产生法律效力的重要方式，也是检察监督公信力的重要源泉。刑事执行检察监督的任意一项权力行使也不能例外。考察刑事执行检察监督的多项职能，规范性的缺失是一个亟须解决的紧迫问题。例如，被监管人死亡监督、执行死刑临场监督、暂予监外执行检察、戒具使用检察、禁闭检察、脱逃等事故检察，当前都没有明确具体的规范性文件。又如，对减刑假释实行同步监督，现有办案程序大多由刑事诉讼法作出原则性规定，缺乏统一的刑事执行法来规范。这容易产生监督程序意识淡薄、监督随意性大、案件化办理过程不完整等问题。而很多刑事执行监督案件没有规定办案期限，也是监督方式不规范的重要表现。

(四)监督盲区仍然存在

刑事执行检察监督应该是全方位、无死角的，但实践中仍然存在诸多监督盲区。例如，法律规定看守所在收到法院“三书一表”(起诉书、判决书、交付执行书和在押人员登记表)后一个月内交付监狱执行，但这一个月的空档期就可能出现法院、看守所、监狱“三不管”的情形，进而导致监督对象不明确；在法院交付执行未果、罪犯下落不明而请求公安机关发出通缉令追捕时，一些公安机关往往以没有采取逮捕等强制措施为由拒绝追捕。又如，在异地执行强制医疗时，如果公安机关存在未按时交付执行等违法情形的，是由强制医疗执行地检察机关，还是由申请地检察机关进行监督，因规定不明确容易出现无人监督的情形。

(五)司法办案特征不够典型

尽管现阶段检察机关刑事执行检察部门大力倡导从“办事”向“办案”模式转变，但将诸多程序性、事务性工作作为办案，并不符合通常意义上的办案概念，从而形成刑事执行检察工作标准不高、人人皆可履职的现象。例如，如果将监管场所的日常安全防范、出入监狱、交付执行等作为案件办理，可能欠缺办案的一些“硬件”，相当一部分案件缺乏证据标准和具体操作规程，如办案期限不明、调查结论不严谨、卷宗归档不规范等。尤其是证据收集、调查核实的相关规定缺失，易导致刑事执行检察案件由于缺乏实质审查，进而缺乏说服力。

#2

解决路径

推进以审判为中心的诉讼制度改革，就是要高度重视、切实发挥审判程序的职能作用，促使侦查程序和公诉程序始终围绕审判程序的要求进行，确保侦查程序和公诉程序的办案标准符合审判的法定定案标准，从源头上防止事实不清、证据不足的案件或者违反法律程序的案件‘带病’进入审判程序，从而有效防范冤假错案，提高办案质量，节约诉讼资源，确保侦查、起诉的案件经得起法律的检验”。

笔者认为，以审判为中心的诉讼制度改革对减刑假释制度改革同样具有参照和指导意义。虽然“严格地说，对减刑的审理并非严格的诉讼程序，因为这一程序并非由‘控辩审’三方构成的三角结构，”但“从诉讼法原理分析，人民法院对减刑、假释案件的开庭审理活动是一种特殊的刑事诉讼活动，或者说是一种特殊之诉”，其诉讼标的是对罪犯应否减刑、假释，同时具有一审终审、诉讼对抗性不强的菱形诉讼结构、诉讼主体独立性不强等特点。
　　

为区别于以审判为中心的诉讼制度改革，同时着力改变既往刑罚执行机关权力过分凸出、隐形主导减刑假释的工作模式，笔者认为可以确立以审判为中心的减刑假释工作模式。在这一模式中，要充分发挥法院审判对执行的引导作用，明确庭审对罪犯是否确有悔改或立功表现、是否符合减刑假释条件、是否应当给予罪犯减刑或假释的刑事奖励的证据认定、证据标准的审核裁定作用，适当增加审理裁定过程中的公示、听证、接受社会监督环节，保证庭审在办理罪犯减刑假释中发挥主要作用，同时进一步强化检察机关全程同步监督，改变原有减刑假释程序中前重后轻的状况。笔者认为，应从调整刑罚执行机关的相关职权、完善检察机关的同步监督权、充实法院的审判权三方面入手，确立刑罚执行监管场所提出、检察机关提请、以人民法院审判为中心进行裁定的减刑假释权力配置模式。

(一)对刑罚执行监管机关在减刑假释工作中的相关职权进行调整和改造

刑罚执行机关在刑罚执行工作中主要负责对罪犯进行日常考核，并享有对罪犯的奖励、惩罚和向检察机关减刑假释的建议提出权，具体的减刑幅度以及是否减刑假释的提请建议权应赋予检察机关。检察机关的提请建议与执行机关的非正式建议存在分歧的情况下，检察机关与执行机关就各自的主张提供相应的证据材料，由法院在减刑假释庭审前召开庭前会议予以审查裁判，从而改变刑罚执行机关作为减刑假释隐形主导者的现状。同时，执行机关应当按照公开、公平、公正和利于监督的原则，将符合资格、推荐评审、呈报和裁定减刑、假释的罪犯名单在刑罚执行机关内外张榜公示，让罪犯和社会公众享有知情权、参与权和申诉权。对于在监狱管理环节提出减刑假释的罪犯名单、依据(主要是本次提请减刑假释前的认罪伏法、遵守监规、接受教育改造、财产刑执行及退赃退赔等表现)，要在向检察机关提出前通过互联网向社会公开，接受社会监督，在程序上增强减刑假释工作的透明度。

(二)以赋予检察机关对刑罚变更执行的提请权、赋予糾正意见法律效力为重点，从事前、事中、事后三个方面完善检察机关全程同步监督机制

1.事前监督。以日常派驻检察为平台，以对减刑假释具有核心影响的劳动岗位调整、计分考核、分级处遇、奖惩等为重点，通过与刑罚执行机关实现监管信息联网为保障，构建检察机关随时介入监管执法的监督机制。检察机关对罪犯的计分考核、分级处遇和奖惩异议，拥有调查权、复议权和建议权。检察机关对呈报中不真实、不公正、不公平的情况进行监督、调查，并对刑罚执行机关提出检察建议。

2.事中监督。事中监督的核心是赋予检察机关对部分减刑假释案件的程序控制权和提请权。如对于有重大立功、悔改或立功表现特别突出、或者有特殊贡献的罪犯，检察机关可以建议执行机关报请法院裁定减刑或假释。笔者认为，在刑罚执行机关做考核、奖惩等工作的基础上，检察机关加强对刑罚执行机关计分考核、教育惩戒相关公权力行使过程、环节的筛选和监督，并赋予检察机关刑罚变更执行提请权，应当视为检察机关监督视野的延伸，同时也是检察官客观性义务在刑罚执行监督中得以体现的具体途径。“对于经过法院定罪判刑的犯罪分子申请刑罚的执行，监督刑罚的实现，其实正是检察机关追诉犯罪职能的自然延伸，也是实现追诉犯罪目的的真正落实”。检察机关享有减刑假释提请建议权与履行法律监督职责并不矛盾。检察机关既是刑事诉讼的重要主体，又担负着对刑事诉讼实行法律监督的重要职责。在监督工作中，检察机关仍然要坚持客观义务，既要通过履行监督职责，确保前期刑事追诉得到法院审判确认的刑罚在罪犯身上得到正确执行，同时也要确保那些符合法定条件罪犯的减刑假释得到正确的变更执行。因为“检察官的客观性也不允许限定在查明人罪和出罪情形的义务上，而无论在制度还是实质上，必须在整个刑事诉讼中得以保障”。

3.事后监督。事后监督重在赋予检察机关对不当减刑假释裁定提出纠正意见的法律效力，并增强监督刚性。

4.检察监督可以采取抗诉与提出纠正违法意见的方式，在减刑、假释、暂予监外执行裁决前发现不当或违法的，以提出纠正意见的方式进行监督；裁决后发现不当或违法的，以抗诉方式进行监督。

(一)监督由弹性向刚性转变

提升刑事执行检察工作成效有赖于监督刚性的增强。而监督的刚性来源于监督过程的规范严谨、监督结果的客观公正、提出问题的针对具体、理论分析的深入透彻、整改方案的现实可行等因素。因此，把监督做到刚性、做成刚性，需要监督的全要素加成，并久久为功。

首先，监督过程中应充分行使修订后人民检察院组织法第二十一条赋予的调查核实权，在强调严格规范的基础上体现监督权威，尤其是对检察机关管辖的职务犯罪线索，符合条件的应及时采取立案侦查措施，在调查或侦查过程中彰显法律监督的震慑力。

其次，对调查的结果或监督的结论应力争做到事实清楚、证据确实充分，处理严格依法客观公正指出的每一个问题都应明确具体，切忌模棱两可，以及没有充分证据和依据的“乱点题”。

再次，监督说理应全面充分深入，既摆事实讲道理，也有法律的阐释、规范的论证和理论的辨析，通过释法说理全面体现监督专业化水平，从而确保监督质量和针对性。

最后，监督应有实效，不能为了监督而监督，而是通过监督解决各类问题，促进社会治理的法治化和现代化。对相关机关的整改情况应加强督促落实，不能监督文书一发了之，做到以督促落实提升监督刚性。

(二)办案由粗放向精细转变

首先，对办案模式进行精细化建构。由于刑事执行检察各职能性质的差异阻隔，须分门别类构建多种办案模式。可以按照合法性确认和违法性纠正相结合、监督不干预的原则，区分刑罚执行类、刑事执行变更类、职务犯罪侦查类、人权保障类、突发事件类等案件(事项)，并构建不同的办案模式。其中，刑罚执行类包括监督生命刑、自由刑和财产刑的落实，主要将国家刑罚权未能实现的情况作为案件办理。人权保障类主要包括羁押必要性审查、强制医疗执行监督等。突发事件类主要侧重于日常监管、刑事执行中的突发事件监督。但无论是哪一类案件，都需要将实体审查或实质调查作为办案的标准。

其次，对每一类案件都应确定办案流程，明确案件的启动、调查、处置等程序，强制措施的采用等情形，以及法律文书的种类、数量及规范制作等。同时，建立案件证明体系，构建适用于不同类别案件的证据种类、采集指引、证明标准等。

再次，应制定检察长、检察官及检察官助理在办理每一类案件中的职权清单，明确各类检察人员的职权范围、履职要求、具体权能以及义务责任，以体现司法责任制的要求。此外，减刑案件由于数量过大，难以实现实体审查全覆盖，对其可以探索繁简分流的办案方式。具体而言，对于刑罚执行机关提起的减刑案件，如果没有提出异议的，建议从文书、期限、办理方式等方面进行简化，以成批次、批量办理为主。而对刑罚执行变更存在问题或发现执行违法的案件，需要在调查事实、分析证据、法律适用等层面进行论证的，可建立一套更为规范的办案方式。

(三)调查由形式向实质转变

修订后人民检察院组织法第二十一条赋予检察机关调查核实权。对刑事执行检察部门而言，以“调查+侦查+审查”的手段推动检察监督的落实，将成为工作常态。这不仅体现在调查的范围和内涵上，还体现在调查的手段上。调查核实意味着既可以对刑事执行违法进行调查后否定，也可以对刑事执行合法进行调查后确认，还可以是对监督新事实的确立，具有多元价值功能。例如，对财产刑执行监督，其效果取决于罪犯是否有可供执行的财产。因此，在开展监督前对罪犯的财产状况进行调查核实，全面掌握罪犯的经济状况并对症下药，更容易取得良好的监督效果。同时，还应通过监督推动从侦查或起诉阶段即建立犯罪嫌疑人、被告人的财产状况调查制度，并在审判时作为财产刑判项的重要依据，以避免后期的执行不能。

检察机关调查核实权的行使应具备四个方面的要素：一是事实的认定，二是证据的收集分析，三是法律的适用，四是公正的程序。事实的认定既是调查的结论，也是监督的基础；法律的适用是监督的依据；而证据的收集分析和公正的程序，则是调查的关键所在。公正的程序要求调查手段的合法、合理、必要，其中合法性是第一位的，要求对调查手段的种类、方式、程序、期限等进行全面规范。目前而言，急需解决的是调查方式不明确，易导致调查核实难以展开。对调查取得的证据如何归类及确认效力，也是一个亟待解决的问题。尤其是取得证据的效力应进一步明确，包括能否与刑事侦查、起诉阶段取得的证据同等对待，能否作为监督对象的执法依据，如何认定瑕疵证据的证明力等。

(四)规范由原则向具体转变

刑事执行检察工作由于面广量大，种类繁杂，加之相关工作规范过于原则，内容不具体，操作性、法治化、精细化不足，易导致监督效果受到较大影响。除了前述亟须规范调查核实的相关内容和程序外，还需要规范案件的启动、管辖、收集证据、期限、结案和处理等方面，监督方式也应有具体规范的指引。例如，提出纠正意见、发出检察建议或检察意见等对外法律文书，目前缺乏启动条件、提出程序、监督标准、文书制发格式和送达、督促落实等相关具体规定，不仅易导致重复监督、为了考核而监督等现象，还易导致监督文书格式不统一、制发随意性大、督促落实不到位等情况。除此之外，刑事执行检察工作的内部法律文书也亟须规范。内部法律文书具体包括案件审查报告、结案报告等，对案件办理非常重要。尤其是案件审查报告涉及对案件事实进行认定，对证据进行分析，对法律适用进行明确，对相关问题进行说明等重要内容，也是司法责任制的重要体现。

此外，检察机关还应通过监督，着力发现刑事执行规范在提供执行依据、健全工作方式、完善工作细节等方面存在的不足，从而不断完善刑事执行工作规范。例如，应通过监督推动完善相关法律规范，对审前未羁押判处实刑后未交付执行的罪犯，应当明确视为服刑在逃，法院应当将有关判决、裁定文书和相关在逃的证明材料交付公安机关，公安机关应当据此通缉并予以追捕。又如，可通过监督推动完善公安机关对涉案精神病人采取临时保护性约束措施的规定，明确在哪些处所可以采取临时保护性约束措施，采取的方式、力度，解除措施条件等，并推动强制医疗交付执行规范的确立。

(五)模式由单一向复合转变

当前，刑事执行检察案件的办理模式已经由原来的单一审查办案模式，转变为“侦查+调查+审查”的多维办案模式，提升了刑事执行检察案件的司法属性和专业化特色。除此之外，整个刑事执行监督模式也发生了重大变化，即在原先派驻检察的基础上，正式以立法形式增加了巡回检察模式。从试点情况来看，这一双重模式的构建有效解决了派驻检察长期以来存在的监督者与被监督者身份混同、“熟人”监督、“熟情”监督等监督不力的问题，填补了派驻检察的短板，让刑事执行检察焕发新的活力，增强法律监督实效。基于以上重大变化，刑事执行检察工作将形成常规检察、专项检察与办案模式相结合的复合局面。

然而，刑事执行检察工作要有效实现从单一模式向复合模式的转变，则必须解决多元化与专业化的协调整合问题。一方面，针对不同类型的案件，应建立相对固定的专业化办案组织，并保持相对稳定，同时设置较为合理的轮换时间，实现办案组织之间人员的定期轮岗交流，着力培养全面胜任各岗位的“一专多能”人才。另一方面，巡回检察人员的组成来源应多元化，以便监督更加全面充分，发现问题更加丰富，提出的整改方案更加合理，增强监督的合力与效果。此外，对一些专业性较强的监督领域，如精神病人强制医疗的必要性、设施安全、消防安全、食品卫生安全、生产项目安全等检查，可以借助相关专业机构的力量提升监督的针对性和专业性，切实解决人员力量和专业知识不足的问题。

(六)方式由传统向现代转变

统一业务应用系统刑事执行检察子系统于2016年12月上线运行，是刑事执行检察工作的时代分水岭，不仅意味着刑事执行检察工作现代化的开端，也意味着信息化、数字化和智能化等将成为监督工作有效开展的帮手。

首先，应加强信息化建设，构建信息引导刑事执行检察工作新模式。刑事执行检察工作的监督性质决定了监督信息来源的重要性。同时，信息也决定了监督的方向和深度。目前，刑事执行检察工作信息化建设面临的最紧迫任务就是打通检察机关与公安机关、法院、司法行政机关、监狱、强制医疗执行机构等单位之间的信息壁垒，实现各种案件办理信息的互联互通、信息共享，使监督工作“有米下炊”。同时，在检察机关内部也应打通刑事执行检察部门与其他业务部门之间的信息壁垒，使得检察机关刑事执行方面的监督信息或线索，能够及时汇聚到刑事执行检察部门，从而及时有效地开展监督。

其次，应强化刑事执行检察工作的数字化建设，构建刑事执行检察监督大数据库。在全面打通内部信息壁垒的基础上，进一步收集外部基础数据，将信息数字化。统筹利用以监管信息、司法办案数据为核心的检察数据资源，不断建立健全刑事执行大数据中心，并对采集的信息进行编目、归类和储存，为监督办案提供数据支撑。除充分整合上述直接涉及监督的数据外，还应加强监督支撑数据的收集和清洗，加大对其他政府机关、企事业单位与社会组织信息数据的收集力度，尤其重视对税务、证券、金融等信息数据的收集，加强数据比对，有效整合社会信息资源，最大限度地实现数据的集成应用，为监督的精准开展提供有效支撑。

再次，应强化刑事执行检察工作的智能化建设，构建人工智能辅助检察监督新模式。在信息化和数字化建设的基础上，依靠相关智能软件系统的研制开发，逐步实现对刑事执行案件各类信息的自动甄别、筛查、比对、分析和研判，进一步实现智能检索、自主关联、生成明细报表、自动推送，开展实时、全程、动态监督等工作，最大限度地节约司法资源和成本，切实提高刑事执行检察监督的质量和效率，改变刑事执行检察监督工作被动、滞后以及人员紧缺的现状。尤其是应通过与监狱、看守所进行信息和监控视频联网，对刑罚执行和监管活动实行自动化、全方位、全过程监督，破解一般刑事执行检察工作面广量大、难以审查的难题。

（编辑 / 波拉妞奥；房顶的猫）