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本文作者：周雪光，美国斯坦福大学社会学系，上海高校社会学E-研究院

原文刊于《社会》2016第1期

在这一节，本文从历史现象转向社会科学分析，运用周雪光（2014）“帝国逻辑”的分析框架，从理论上分析解释官吏分途和层级分流的制度安排。本文的讨论是双向的，既从帝国逻辑角度来解读官吏分流制度，又从后者来认识其中所折射出的国家治理逻辑。

（一）一个“控制权”理论视角

一个制度安排的产生和延续有其内在机制和特定环境的约束，不同的理论思路可以帮助我们从不同角度来解读、把握制度变迁的渊源和机制。

从组织学角度来看，“官吏分途”可以看作是官僚体制内部层级间权威关系的分配组合问题，涉及官吏之间的权威配置、吏员的正式化制度、官吏关系在不同时点上和不同条件下的转化机制等问题。在经济学不完全合约和新产权理论的基础上（Aghion and Tirole，1997；Hart，1995；Hart，et al.，1997；Tirole，1994），周雪光和练宏（2012）提出了一个控制权理论，以解释官僚体制各层级间不同维度的控制权的组合安排以及由此诱发的国家治理的不同模式。该理论的基本逻辑是这样的：在政府组织内部，正式制度规定着不同层级间的权威关系；组织中的委托—代理关系由于信息不对称、目标不一致和有限理性而无法制定或实施完全合同。因此，上下级关系中的实际控制权因任务性质、信息分布、环境不确定性和相应的交易成本而可能被分配在不同的层级上。换言之，官僚体制内不同层级间的权威分配，取决于特定场景下有关信息和激励的需要和条件。例如，在信息高度分散于基层的任务场景（如环保监管、土地确权）中，集权会导致信息收集和处理的高昂成本，上级部门不得不将执行的实际权威下放到基层机构。从这一分析视角出发，我们需要关注官僚体制的不同层级在特定任务环境中的互动以及相应的交易成本。控制权包含三个维度：决策权、检查验收权、实施与激励权。在中国官僚体制的常态中，中央政府掌握着前两种权力即目标设置权与检查验收权，而将实施与激励权下放给地方政府。这一安排也就是周黎安（2008；周黎安、王娟，2012）所提出的“行政发包制”，即中央政府将各类地方事务“发包”给地方政府，如在计生、环保等主要领域设置目标，并加以考核验收，具体实施则交予地方（周雪光、练宏，2011：7-10）。这一体制的核心是确保中央政府的一统性，与此同时，允许各地政府因地制宜，赋予其政策落实执行的灵活性。

这一理论视角有助于我们理解官吏分途这一制度安排的意义：第一，中央（吏部）负责选拔、调配和提擢各个州县长官。因此，在人事管理和监察控制上，中央政府有着自上而下等级体制的强大动员机制。第二，各地官员异地任职和频繁流动的人事制度意味着，他们关心的主要是来自上面的指令，即在激励设置上以完成自上而下的指令为首要目标。第三，与此相对的是，胥吏游离于官僚体制之外。因此，国家的动员能力只能传递至知县一级，县衙以下的动员能力来自半游离于正式制度之外但直接受控于各地官员的胥吏群体。如此，官与吏之间的正式权威关系与“行政发包制”（周黎安，2014）中行政官员有权决定其区域内具体做法的实际控制权是一致的。

但从“控制权”理论的角度来看，这是一个不完全的发包制。第一，中央政府保留着“任意专断权”，随时可以“一插到底”。皇朝命官在全国的基层政府流动，经皇帝授权代之施政，以维护帝国一统性，加强资源动员能力。中华帝国正是通过官僚制度中流动的官员和官方话语将帝国版图上的各个城市、村落、山寨连为一体。第二，官与吏之间因地制宜的特殊关系意味着，皇权在各地区向下延伸的力度和有效性参差不一。地方内部的稳定性、持续性以及行政发包制的具体实施不可避免地交由当地胥吏群体和乡绅势力。胥吏的信息优势、地方性关系网络以及激励设计安排，使他们在许多方面有不同程度的实际控制权。第三，在实际过程中，上下级权威关系——中央与地方、官与吏——并不是稳定的契约关系，而是在放收松紧间不断变动的关系。当中央政府高压动员时，各个地方政府随之反应，中央与地方构成一个高度关联的官僚体制。而在常规情形下，官吏分途或层级分流导致了官吏（或不同层级官员）流动与固守之别，这强化了区域内部高密度的关系网络和稳定的非正式制度，表现为区域间各自为政、官与吏之间时紧时松的微妙关系。在不同场景下以及中央与地方的不同互动过程中，中央政府的任意专断权和信息分布的具体状况可能导致层级间权威关系的不同分配，从而诱发不同的政府治理模式。官吏分途和层级分流在这一互动过程中起到了微妙但重要的调节作用。

我们怎样解读上述官吏之间、中央与地方之间的权威分配和关系转变呢？周雪光（2014）提出了中华帝国治理中的三对关系：委托—代理、正式与非正式、名与实以及它们之间的关联和转化。下文以这三对关系为着眼点，具体分析和讨论官吏分途及其相应的制度安排以及它在帝国治理中的意义。

（二）委托—代理：官吏分途的发生学解释

官僚体制是帝国治理的组织基础。帝国规模巨大意味着官僚体制的庞大复杂和行政链条的漫长松弛，特别是信息不对称以及随之而来的人事管理困难（周振鹤，2013）。从“控制权”理论角度来看，官吏分途制度是帝国治理过程中试图解决委托与代理困难的应对举措，其核心在于集郡县统领之权于中央，而将实际治理之权下沉至基层，县官、乡绅、胥吏之间相互制衡，从而降低帝国官僚体制人事管理的成本。

在走向中央集权的历史过程中，国家官僚体制不断扩展，延伸其统治的广度和深度。这体现为不断扩张的官僚组织规模。隋唐时期，县级大多只有两曹设置，而到明清则是六房皆备。中央政府逐步将原来由各地产生的官员改为由中央政府委派。例如，“汉世州郡县之属吏由长官自由辟用本地人，唐世州县僚佐则由朝廷除授，且大抵用外州县人。此亦殊异特甚”（严耕望，2007：895）。属于吏列的掾史的任命在汉朝“悉任州郡”，而到了魏晋时期则“始归吏部”（赵世瑜，1994：35）。毋庸置疑，人事管理的规模成为制度安排面临的极大挑战。由朝廷遣派的各地长官数目庞大，其科举、录用、调遣、考成、俸禄、监察已经令朝廷不堪重负，而相应的胥吏数目则以数十倍甚至百倍计，绝无集权而治的可能。不难推论，官吏分途或者说管官放吏是中央集权制度下不得已的抉择。既然朝廷大权至高无上，自上而下强化官吏之别，尊官贬吏，顺理成章。这一历史发展反映了帝国统治过程中择优去劣的演变过程，一定程度上可以缓和一统体制与有效治理之间的矛盾。

因此，本文提出的一个命题是：中央集权及其官僚制度导致了委托—代理关系的交易成本，特别是对各地官员的评估、委派、监察等的相关信息成本急剧增大。官吏分途是应对这一困难的制度安排，即中央政府控制各地官员的任命统辖权，而将行政区域（或部门）内的管理权包括胥吏人事权委托给各地、各部官员代而治之。这一解释有别于宫崎市定（2008）提出的官僚制走向贵族化的发生学解释。依上述讨论来看，官吏分途发生在官僚体制日益扩张的大背景下，是组织规模不断膨胀的结果，是帝国为了应对治理负荷过重而实施的制度，而当时的官吏流品框架为官吏分途提供了可资借用的社会文化资源。本文的思路也不同于黄仁宇（2001）的“潜水艇三明治”观点，即中华帝国存在上下两层（皇权与民众）大而无当，中间缺少强有力的官僚层级将两者联系起来的治理困境。本文认为，这个中间层级集中体现在官吏分途上。一方面，儒家文官饱读经书，不谙技术；一方面，书吏胥役困于基层，游离于官僚体制边缘，有力无权。黄仁宇将这一困境归咎于“数目字管理”技术的缺失，例如，在田亩数目尚未明晰的情况下无法实现税收的理性管理。然而，即使在数目字管理技术高度发达的今天，信息的不完备性、不对称性、模糊性都使得所谓的信息技术能力大打折扣。本文认为，官吏分途制度是针对中央集权的局限性所采取的应对举措，即帝国治理受其规模所累，向下延伸的能力有限，而官吏分途在很大程度上缓和、调节了这一紧张。

在当代中国，国家官僚体制在各个领域中承担了繁重的任务，包括政治、经济、文化、社会保障，可谓无所不及，与民众有着密切互动，国家治理的负荷因此大大增加，官僚体制随之膨胀，委托—代理问题随之加剧。随着政府官员队伍的扩大、分工的精细化，人事管理上的考核、激励、晋升、监察、流动、培训等一系列环节需要繁重的信息采集、加工、解释和决策，向上集权的意图受到严重限制，只能将权力逐级下放到各个官僚层级，由此导致了本文观察到的地域基础上的层级分流模式。具体说来，在国家官僚体制中，某一层次（如乡镇和县内各机构）主要官员的流动、晋升由上一级（或隔级）领导部门（如县委）考核决定。因此，这些官员的空间流动范围也只能限制在上一级领导部门管辖的区域空间。中国官僚体制中各层级的部门（如卫生局、教育局、环保局）官员的人事管理权隶属于属地政府。因此，大多数部门官员只能在某一特定行政区域中度过自己的职业生涯，只有特别强势的条线机构（如国税局、纪委、银行）或个别官员得到更高层级领导的青睐才有机会得以跨地区流动。换言之，层级流动模式正是当代中国官僚体制地缘性结构的产物。试想一下，若实行跨地区、跨层级的人事流动，就需要相应的跨地区、跨层级的制度安排来实现相应的信息流动、考核和权威关系，这无疑与现有的官僚体制基本结构相悖。因此，超越层级分流模式的官员流动只是偶然的、局部的。所谓“分权的权威主义”（Landry，2008）实在是国家规模约束下不得已而为之的举措，历史上亦然，只是形式和标签不同而已。

（三）正式与非正式：官吏分途与国家治理机制

在讨论帝国治理逻辑时，笔者特别强调了正式制度与非正式制度并存互动的重要性（周雪光，2014）。帝国治理的突出困难是中央一统体制与地方有效治理之间的矛盾，即前者的“一刀切”特性与各地具体场景不符而产生的紧张、冲突以至动荡。帝国治理需要解决中央集权与地方性适应之间的矛盾，而正式与非正式制度并存互动的关系在很大程度上缓和了这种紧张：前者确保“政令自中央出”，一呼百应，维护了中央集权的象征性权威，而后者为地方因地制宜提供了灵活空间。

从官吏分途制度着眼，本文的一个命题是：帝国治理中正式与非正式关系在很大程度上嵌入在官吏关系制度安排和两者的互动过程中。非正式制度建立在长期稳定的社会互动过程以及由此产生的社会网络、共享价值、利益群体之上。官吏分途所导致的胥吏固守一地的模式恰恰为此提供了稳定基础。一方面，官吏分途的制度安排造成了在教育、社会地位、职业化上截然不同的两个群体，可以说是正式制度与非正式制度的各自体现。另一方面，这两个群体在官僚体制等级结构中上下衔接，密切互动，互为依赖，一如鲁一同（1882）在《胥吏论》中所言，“吏非能害人也，必假官以害人。官尊则吏横，官卑则吏弱”。同时，胥吏又是官僚体制、乡绅、民众之间的交接关联点。关于吏胥与家族、乡绅间关系的讨论极少见诸文献，但史景迁（2005：28-32）曾描述了清代早期地方税收状况：政府把农民的税额分段，每年分九个月，一月两次，税吏甚至差吏与农民社会打交道的时间如此之长，其间必然滋生出丰富的社会关系。我们从前人讨论法与例之间的关系中可以一瞥：“夫制而用之之谓法，著而守之之谓例。法久必弊，弊必更始，而例生焉。例也者，所以辅法之不及也。故观法可以守经，观例可以达变。”而胥吏角色的重要性表现为其在体制灵活性中的关键作用。胥吏长期固守一地，可以在不损害法的象征性尊严的前提下，因地制宜地利用法例间缝隙来完成任务。瑞德（Reed，2000：248）指出，“在最基本的层次上，衙门胥吏不应该被看作为主要是国家或社会的代表。相反，他们应该被看作同时是国家的代理人，植根于地方社区的一个职业群体，又是尽力用手中资源来追求自身利益的个人”。官与吏互为依存、互为钳制的关系是正式制度与非正式制度间关系的具体体现。

仔细分辨历史上官吏之间正式与非正式的互动关系，有两种截然相反的情形，有必要进一步追究。充斥史书和文人笔下的第一种情形是，官员所维护的正式制度和道义标准与胥吏的非正式运作之间产生紧张冲突。各地官员代皇帝执政，遵循正式制度的规范准则，而胥吏常常在实际执行过程中加以变通，以非正式形式落实之，导致正式制度被束之高阁或歪曲执行，甚至为非正式制度所排斥。我们从一个历史镜头中可以一瞥胥吏在非正式制度中的角色。胥吏在县衙捕盗过程中扮演重要角色，但又常常私下自作主张，灵活处理。一位捕役如是说：“捕役非不爱赏畏比也，非尽养贼纵贼也，但破一案不易，办一案更不易，破一案必多雇帮役，百端踹踩，盘缠饭食其费从何而出？办一案于审明后，赃据确实，重则拟死，轻则充发，解府解省等候多时，花销不少，费又从何而出？每结一案，费至一二百金不等，穷役费无所出，是以宁受责毋拿贼也。”（周保明，2009：78）依笔者在田野研究中的所闻所见，类似说辞出于今天的基层干部口中亦毫不奇怪。在当代中国，基层干部在执行上级政策过程中的变通、偏离和共谋等各种策略行为是中国国家治理的一个突出特点（孙立平、郭于华，2000；周雪光，2012a）。这些因地制宜的非正式行为缓和了国家治理的超负荷运转。

官吏之间正式与非正式关系的第二种情形表现为书吏对法令规则的刻板遵守（正式性）与官员的主观能动性（非正式性）之间的关系。综观历史上对胥吏的抨击，一个反复出现的主题是：法律条例过密，赋予执行法律条例的书吏极大的掌控能力，从而约束了官员手脚。如叶适（1961：834-835）言：“国家以法为本，以例为要。其官虽贵也，其人虽贤也，然而非法无决也，非例无行也。……知其一不知其二，不若吏之悉也，故不得不举而归之吏。”赵翼（2013：44-45）观察道：“援引古义，固不免于附会，后世由一事即有一例，自亦无庸援古证今，第条例过多，竟成一吏胥之天下，而经义尽为虚设耳。”顾炎武（2006：509）的抨击最为直白，“夫朝廷之立法，本以防吏之为奸，而其用法也，则取于吏而为决，则是吏之言胜于法，而朝廷之权轻于吏也”。“后世有不善治者出焉，尽天下一切之权而收之在上，而万幾之广，固非一人之所能操也。而权乃移于法，于是多为之法以禁防之。虽有奸宄有所不能逾，而贤智之臣亦无能效尺寸于法之外，相与兢兢奉法，以求无过而已。于是天子之权不寄之人臣，而寄之吏胥”（顾炎武，2006：541）。祝总斌（2006：92-93）特别强调了胥吏在国家治理中的地位：皇帝一方面给予官员很大的自主权，但另一方面利用胥吏制约官员。皇权“赋予官员以吏胥所绝没有的、一定范围内的决断权，允许官员在不违反法、例的条件下，拥有处理政务的灵活性”；与此同时，“吏胥发挥着督促官员奉行法、例的特殊作用，以维护全国政令的统一”。有学者认为，“正是那些熟悉律令法规的刻板胥吏的日常工作，构成了官僚制理性行政的基础”（叶炜，2009：125）。在这里，正式与非正式关系表现为胥吏扮演正式制度的化身来约束官员的非正式行为。

由此可见，国家治理中的正式与非正式过程在官吏关系中有着颇为不同的体现：政策正式化与执行非正式化体现了胥吏行为在地方治理中的灵活性和适应性；而地方官的决策自主性与书吏的刻板守法性体现了书吏作为正式制度化身的僵硬性。这些微妙的关系表明，官僚体制运行过程的实际控制权在皇帝、官员、胥吏间的分配实施因事、因地、因时而不同，其内在机制有待进一步探究。近年来关于基层政府行为的研究指出了基层干部在国家治理中至关重要的角色（艾云，2011；冯军旗，2013；何艳玲，2007；欧阳静，2011；田先红，2012；王汉生等，1997；应星，2001；张静，2007；张永宏、李静君，2012；折晓叶、陈婴婴，2011；周飞舟，2007）。虽然这些“吏”职干部正式权力不大，但他们解决实际问题的能力和作用不容小觑。仍以笔者在北方一个乡镇的田野观察为例，每当村庄发生纠纷时，外来干部（镇领导）必须依靠当地干部处理解决，因为后者的地方性知识和社会关系可以有效地缓和或摆平问题。在村庄选举最为紧张的时期，存在纠纷冲突风险的村庄无一例外地由最为得力的当地干部主持进行，外来干部或避而不见或只是在场陪衬。可以说，正是这些基层官员塑造了国家权力的本色。如果没有这些“吏”职基层干部的参与、共谋与变通，就不会有国家或上级政策的落实执行，中国国家的一统体制也就无从依托（周雪光，2009，2011）。

（四）名与实：官吏分途与国家治理节奏

周雪光（2014）提出，在中央集权体制中，地方治理的正式与非正式间既互为依赖又充满紧张，在不断调整中保持暂时的平衡。这一调整的重要机制是中央政府在象征性权力和实质性权力之间的转化调节：在“以名代实”阶段，中央政府可以通过明令或默许的方式将实质性权力授予地方官员，以促成有效治理的可能性；与此同时，这种自上而下“授权”的形式维护着前者的象征性权威。在“以实正名”阶段，中央政府转而回收实质性权力，时常通过政治运动的方式来打击地方政府的“偏离”行为，以维护中央政府的权威。如此，在中央与地方的关系上表现为实质性权力下放—上收的周期性波动，在“以名代实”和“以实正名”之间转化。从这一角度来看，官僚体制不同层级间的权威分配随着组织注意力、任意专断权的行使而不断发生变化。

从官吏分途的制度安排入手来观察这一机制在微观层次上的实际运行，我们不难注意到这样一个结构性特点：身处官僚体制内部的官员对于自上而下的动员最为敏感，因为他们的录用、任命、流动、晋升都受制于中央（或上级）政府的考核奖惩。与此相对的是，胥吏与来自中央政府的指令则是若即若离的关系，帝国官僚体制并没有将下层胥吏纳入正式的管理体制之中，而是由各地长官自行统辖；他们处于官僚体制结构之“边缘的边缘”，其行为具有鲜明的地方性。这并不是说，胥吏不受制于官员的指令调动，但官与吏在体制上的隔膜和游离意味着官僚体制与各地政策实际执行过程的关联只能是暂时的、局部的和有条件的。一方面，胥吏们听从和执行官员的调度和差遣；但另一方面，他们和官僚体制的关系与官僚体制的内部关系有质的不同。胥吏与地方利益有着千丝万缕的联系，这一结构性位置导致他们在官僚体制的运行过程中产生离心倾向。

官与吏在日常事务中权威关系与隔膜状态的并存，使得意图与解释、指令与执行间的松散关联成为官僚体制运行过程的组成部分。官僚体制的动员与胥吏工作常规编织于一体：自上而下的动员机制左右了官员的行为，但吏的稳定性又造成了动员与常规之间的游离。以上分析表明，官吏分途的结构性安排的一个可能的意义是，胥吏阶层的地方利益在国家与民众间产生了一个重要的缓冲区域，他们在当地有自己的利益群体，与当地乡绅精英建立同盟，把自己编织进了地方性文化网络中（陈支平，1988；杜赞奇，2003）。如此，在一定条件下，胥吏可能在官僚体制向基层社会延伸时扮演了减速消音的角色，从而使得不同地方区域与中央集权之间保持了相对松散（loose coupling）的关系，提高了官僚体制在地方的适应能力。

新中国时期，国家官僚体制的组织化程度远远超越了历史上官吏分途的二元结构，这也为名实间的转化带来了新的特点。不同区域虽然各自为政，但都由官僚体制的等级结构自上而下地统领成为整体，在高度动员的情况下，可以产生区域间竞争和同步高速运转的情形，整个国家的不同领域和区域随之卷入自上而下的周期性震荡中（冯仕政，2011；周飞舟，2009；周雪光，2012b）。但层级分流模式对这一动员体制产生了重要影响：层级分流造就了地域层级内部高密度的社会关系和稳定的非正式制度，由此影响了信息分布和加工的特点，强化了层层庇护的利益连带结构，使得实际控制权的重心下沉。在中央与地方关系中，特别在中央政府自上而下发动的运动中，地方官员的各种应对举措——发而不动，发而超动，发而乱动——对自上而下的统辖能力产生了极大的约束，使得一统体制与地方治理在大多数时段中保持了相当程度上的松散关联。官吏相对谱系中“官”与“吏”之间的倾斜摇摆程度取决于具体情境中各方的压力和利益。

概而言之，从官吏相通到官吏殊途，再到层级分流，中国官僚人事制度的历史演变体现了权威体制和地方有效治理之间的微妙平衡，即一方面通过皇权统辖地方官员来维系一统体制，另一方面通过逐级分权来缓和委托—代理的困难和压力。1949年之后，这一平衡体现在“党管干部”与“人事权逐级下放”的一系列制度安排上。如前所述，这些制度安排源自中国国家治理的基本矛盾及其应对措施，与此同时，它们又深刻地影响了国家治理的实际过程。着眼于官吏分途的大历史脉络为我们认识中国国家治理逻辑提供了新的视野。