学术专题 | 【改革开放40年与社会建设】李培林：中国改革开放40年农民工流动的治理经验

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中国改革开放40年农民工流动的治理经验

本文作者：李培林，中国社会科学院社会学所

原文将刊于《社会》2018年第6期

  今年是我国改革开放40周年。在过去的40年中，我国不仅在经济体制改革和经济建设领域取得了举世瞩目的成就，在社会建设领域的变革也全面推展，社会转型持续深入，社会体制改革不断深化，社会治理理念和实践创新层出不穷。改革开放也为社会学在中国的恢复和重建带来了契机。在过去的40年中，中国社会学者积极投身于社会建设、社会转型和社会治理创新的滚滚洪流中，不仅是这一历史性巨变的见证者和研究者，也是其参与者。毫不夸张地说，中国社会学这几十年来前行的每一个脚印，都深深地嵌入在我国经济发展和社会进步的脉络中。有鉴于此，为纪念改革开放40周年，系统和全面地总结我国社会建设、社会转型和社会治理的经验和成就，并为未来改革开放征程中我国社会建设、社会转型和社会治理的进一步推进提供有益的镜鉴，《社会》编辑部于2018年7月15日召开了题为“转型与发展：中国社会建设四十年回望”圆桌论坛，与会学者从社会流动、社会分层、农民工现象、社会工作、社会心态、文化自信、社区发展、社会管理、环境保护等不同角度发表了许多真知灼见。现在，我们将这次研讨的成果以笔谈形式集结发表。（李友梅）

中国农民工流动是一个非常独特的现象，在世界现代化的历史上，还从未有过如此大规模的人群（数以亿计）在短时期内从农业向工商业、从乡村向城镇、从欠发达地区向发达地区流动。农民工流动虽然是国内的流动，但与城市人口在户籍、生活方式、经济社会地位、思想观念等方面都存在差异，因而与发达国家的外来移民也有一些共性。

1984年以前的改革初期，中国农村劳动力向非农产业转移的主要方式是通过乡镇企业，其主要特点是“离土不离乡、进厂不进城”，这曾被誉为中国式的独特城市化道路。1984年，为了加强城市的副食品供给，国家放宽了对农民进城的限制，允许其自理口粮到城市落户，从此拉开农民大规模进城务工经商的序幕。1985—1990年，从农村迁出的总人数还只有约335万，而同期乡镇企业新吸纳的农村劳动力为2286万人，乡镇企业仍是农民在职业上“农转非”的主渠道。20世纪90年代中期是农民工流动方式的转折点，外出打工的农民工逐步超过了乡镇企业吸纳的农民工，成为农村劳动力转移的主渠道（李培林，1996）。根据国家统计局发布的《2017年农民工监测调查报告》，2017年我国农民工总量达到2.87亿人，比上年增加481万人，其中外出农民工达到1.72亿人。

农民工与中国改革开放以来的大规模基础设施建设、城镇化的快速发展和“世界工厂”的形成紧密相连。“民工潮”的兴起引起世界舆论的广泛关注，农民工春节返乡时火车站人山人海的震撼画面，也曾在很多国家电视台的黄金时间热播。

然而，国内外舆论在看待中国农民工问题上经历过根本性转向。中国的“民工潮”从一开始就受到各种质疑和非议。一些西方学者认为，中国雇佣农民工的劳动密集型企业是“血汗工厂”，中国是用血汗工人从事大规模基础设施建设并成为“世界工厂”的；一些西方媒体甚至断言，中国大规模的民工流动必定会成为强大的“颠覆性”社会力量。国内也有学者提出，“中国的历代王朝都毁于流民之手”，“流民潮几乎就是社会的一个火药桶。从心理学角度分析，几十万人处于一种盲动的状态下，由于相互间的情绪共振作用，可以毫无理由地使每一个分子都产生强烈的被虐心理和报复欲望，每一个分子的这种情绪又共同形成一种强大的破坏力，随时可能爆发为一场没有首领没有目标的死亡性运动”。这位学者甚至预言，“中国社会如果再一次发生大的动荡，无业的农民一定是动荡的积极参与者和主要的破坏性力量”（王山，1994：26-62-63）。

但出人意料的是，中国大规模的农民工流动，虽然也存在农民工生活条件和待遇较差、社会保障欠缺、欠薪问题一度比较严重以及社会排斥和社会歧视现象等问题，甚至出现过农民工连续跳楼自杀的“富士康事件”，但在几十年的过程中，还几乎未发生过大规模的农民工群体性事件。这与1997年到2002年国有企业“减员增效”改革中频繁出现的下岗失业职工大规模群体性事件形成鲜明对比。

进入新世纪后，社会舆论对农民工流动的看法出现转折性变化，各种文学艺术作品开始把农民工塑造成共和国发展的脊梁。国际金融危机之后的2009年，农民工的群体形象作为年度人物被选为美国《时代周刊》封面。《时代周刊》评价称，在金融危机肆虐全球之时，是中国经济的快速增长逐步带领全球走出了危机的阴影，而这首先要归功于千千万万勤劳坚忍的中国农民工。

中国学界对农民工的研究推动了社会舆论的变化，这些研究始终伴随着农民工的成长和发展。

移民研究一直是国际社会学界的热门研究课题。美国社会学的芝加哥学派，许多经典著作都是研究移民的，如《身处欧美的波兰农民》、《街角社会：一个意大利人贫民区的社会结构》等。这些著作都体现了深入的社会调查、深切的人文关怀和社会底层视角。我国社会学界对农民工流动的研究，也可以追溯到20世纪上半叶。史国衡教授的《昆厂劳工》，就是对农民工适应工厂生活的经典研究，他探索了中国农民工不同于西方由破产农民转变为产业工人的模式，并把人的转变与社会变迁联系起来。

但“农民工”这个词的提出，却是改革开放以后的事情。据陆学艺（2003）的考证，“农民工”一词是中国社会科学院社会学研究所已故研究员张雨林首先提出的。1983年，他在《社会学通讯》（《社会学研究》的前身）上发表了一篇以《县乡镇的农民工》为题的文章，专门研究在苏南乡镇企业打工的当地农民。

我的研究兴趣在工业社会学。20世纪90年代中期，我参加了蔡昉主持的中国社会科学院“大城市吸纳外来劳动力的能力和对策”课题，到我的出生地山东济南进行进城农民工调查。那可能是国内早期少有的进城农民工抽样调查，因为那时一般很难找到进城农民工抽样调查的样本框，我们也是在调查中偶然发现了公安部门的农民工临时登记簿。基于这次调查数据的分析，1996年我在《社会学研究》上发表了《流动民工的社会网络和社会地位》。该文从社会流动的角度分析农民进城打工这种经济学称为劳动力流动的现象，即把农村劳动力向城市的转移视为农民获得新的经济社会地位的过程。我惊奇地发现，就像当初农民进入乡镇企业时把亲缘、地缘传统网络移植到企业中一样，现在又把这一网络移植到他们所在城市的工作和生活圈子。在中国市场转型过程中，这种与现代性原则格格不入的传统社会网络，作为一种非正式制度，却发挥着节约农村—城市劳动力迁移成本和有效配置资源的作用（李培林，1996）。

2002年3月，受爱德基金会的资助，我在北京组织了一次以“农民工流动：现状、趋势和对策”为题的研讨会，汇集了一批社会学和经济学的知名学者撰文和研讨，如白南生、蔡昉、崔传义、李强、孙立平、李路路、李汉林、王奋宇、周大鸣、刘世定、王春光、王晓毅、关信平、刘精明等。会议的论文集以《农民工：中国进城农民工的经济社会分析》为题出版，一时热销。我在该书“编后记”里写道：“跨入工业文明的庄稼人，是一群普普通通的打工者……他们普普通通的生活，却构成了一个伟大社会变迁的过程。正是这种脚踏实地、艰苦奋斗、勇于改变生活和命运的日常精神，支撑起我们民族的脊梁。”（李培林，2003：294-295）

我对农民工的关注，并不仅仅在于他们转变了职业，更重要的是他们怎样融入城市文明。我在对广州城中村的研究中，深切地感受到这种融入的艰难。2003年“非典”期间，在万人空巷的北京城，我坐下来整理调查资料和笔记，写作了《村落的终结》。我在该书结束语中谈到，“一个由血缘、地缘、民间信仰、乡规民约等深层社会网络联结的村落乡土社会，其终结问题不是非农化和工业化就能解决的，村落终结过程中的裂变和新生，也并不是轻松欢快的旅行，它不仅充满利益的摩擦和文化的碰撞，而且伴随着巨变的失落和超越的艰难”（李培林，2004：153-155）。

2007年，我与李炜合作，在《社会学研究》上发表了《农民工在中国经济转型中的经济地位和社会态度》，探索回答为什么大规模的农民工流动没有引发社会的动荡？处于城市低收入地位的农民工，为什么没有产生强烈的社会不满情绪？在城市聚集居住并经常受到不公正待遇的农民工为什么没有产生大规模的集群行为？研究结果认为，“收入和经济社会地位相对较低的农民工，却意外地具有比较积极的社会态度，真正从深层决定农民工社会态度和行为取向的，可能不是经济决定逻辑，而是历史决定逻辑”（李培林、李炜，2007）。2008年，受国际金融危机和国内经济形势变动的影响，2000多万农民工失去工作返乡。为了了解农民工的社会态度是否发生了重大变化，2010年我与李炜再次合作，在《中国社会科学》上发表了《近年来我国农民工的经济状况和社会态度》，研究发现，国际金融危机和经济不景气的影响产生的生活压力，对农民工社会安全感、社会公平感和对政府满意度等方面的社会态度产生了负面影响，而生活压力更主要地来自就业的威胁而不是收入水平。因此，必须把农民工的就业保障问题放在首要位置上加以重视和解决。文章还认为，“中国劳动力低成本时代会逐渐结束”，“随着国际市场竞争的加剧和国际贸易保护主义的抬头，中国经济增长过度依赖出口和外需的状况将难以持续，必须转变发展方式，更多地依靠国内消费的支撑”（李培林、李炜，2010）。

2005年10月，法国发生从巴黎市郊蔓延全境的非洲穆斯林移民第二代青年的大规模骚乱，震动整个欧洲。持续十几天的焚烧、抢掠、暴力对抗迫使政府实行宵禁。这些在法国出生的移民后代，仍然是贫困、犯罪、吸毒、被遗忘者与被损害者的代名词。这个事件促使我深入思考新生代农民工的社会融入问题。2010年富士康集团的代工厂接连发生十几起青年农民工跳楼自杀事件，百余学者联名发表公开信，吁请维护劳动者合法权益和尊严，进一步提高劳动者的工作和生活质量。这更促使我关注新生代农民工群体。

2011年，我与田丰合作，在《社会》上发表《中国新生代农民工：社会态度和行为选择》一文。文章认为，新生代农民工虽然在文化程度、工作技能等方面比老一代农民工有较大提高，却仍然处于整个社会结构的底层，游离于城市制度之外，他们在消费方式上与老一代农民工已经存在较大差异，对未来生活有美好预期，但在工作、就业机会以及城乡居民之间享有的权利和待遇方面，则明显表现出比老一代农民工更高的不公平感。该文提出，要“加快消除新生代农民工转变成市民的制度化障碍”（李培林、田丰，2011）。

2012年，我与田丰再次合作，在《社会》上发表《我国农民工社会融入的代际比较》，认为老一代农民工已经逐渐退出城市劳动力市场，新生代农民工已经成为外出务工的主要力量，他们的社会融入问题是真正影响到中国未来长治久安和经济可持续发展的重大社会问题。该项研究发现，以工作技能而非受教育年限代表的人力资本，是影响流动农民工融入城市社会的重要变量；社会资本和社会网络虽然对农民工进入城市社会有很大帮助，但对其融入城市社会发挥的作用并不明显；农民工经济层次的融入与其社会层次融入、心理层次接纳和身份层次认同并没有显著的相关关系，我们假设的从经济—社会—心理—身份依次递进的社会融入模式是不成立的，社会融入的不同层次更有可能是平行和多维的；尽管新生代农民工在绝对收入、受教育年限和工作技能等方面都要好于老一代农民工，但新生代农民工的社会融入状况与老一代农民工相比并没有出现根本性差异。该文最后提出，要“尽快酝酿和制定未来20年将进城农民工转变为新市民的路线图”（李培林、田丰，2012）。

我认为，社会学界对农民工问题的大量研究和持续关注，促进了关于农民工问题的社会共识的形成和相关社会政策的改进。

改革开放以后，我国政府对农民工流动的认识和政策与社会舆论的变化一样，也有一个渐进转变的过程。20世纪80年代中期以后，大量农民开始进城务工经商，与原有的限制城乡流动的政策发生冲突。1991年国务院办公厅颁布《关于劝阻民工盲目去广东的通知》，同年国务院还颁布《关于收容遣送工作改革问题的意见》，将收容遣送的对象扩大到三证（身份证、暂住证、务工证）不全的流动人员， 1995年公安部又发布《关于加强盲流人员管理工作的通知》，“盲流”从此成为社会对农民工流动的一种贬称。直到2003年6月“孙志刚事件”发生后，国务院颁布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，废止了沿用多年的收容遣送制度，“盲流”一词也最终退出历史舞台。与此同时，农民工流动现象则如火如荼发展，势如破竹。

2006年1月18日，国务院经过深入调研、反复研讨和多方听取意见，决定正式采用“农民工”称谓，颁布《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕5号），第一次把“农民工”概念写入国务院文件。这个文件给农民工下了一个定义，即“户籍仍在农村，主要从事非农产业，有的在农闲季节外出务工、亦工亦农，流动性强，有的长期在城市就业”，并给予农民工高度评价，指出“农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军”，“已成为产业工人的重要组成部分”，“对我国现代化建设作出了重大贡献”（中共中央文献研究室，2008）。

随着我国城镇化发展和农民工的代际更替，一大批20世纪八九十年代出生的农民工到城市“寻梦”，但在就业、看病、住房、子女入学、权益保护等方面，仍面临一系列难题。特别是2008年国际金融危机之后，面对就业的困难，留城还是返乡成为一项两难选择。2010年1月31日，中共中央、国务院发布2010年中央一号文件《关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，首次使用了“新生代农民工”的提法，并要求采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题，让新生代农民工市民化。从此，农民工市民化成为新的政策选择，农民工在一些城市也开始被称为“新市民”（中共中央文献研究室，2011）。2014年，国务院再次颁布《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》，提出要“进一步做好新形势下为农民工服务工作，切实解决农民工面临的突出问题，有序推进农民工市民化”。

改革开放40年来，我国农民工流动的治理经验，可以大致概括为如下几个方面：

（1）高度重视农民工的就业和生活问题。

在不同的发展时期，针对农民工就业和生活问题，党和政府出台了一系列社会政策，有序地组织和促进农民工就业和在城市落户，出重拳治理农民工欠薪问题，有效解决农民工子女在城市上学问题，推进农民工的职业培训，保障了进城农民工的生活安全，避免了很多发展中国家出现的大量城市无业流民和贫民窟现象。

（2） 保持农民工收入和福利随经济发展逐年增长。

中国的农民工之所以持积极的社会态度，其背后的原因在于农民工在流动中收入和生活水平得到极大改善，他们更倾向于把自己过去艰难的农民生活作为比较参照体系，而不是与城市社会进行横向利益比较。中国的最低工资制度在保证农民工收入增长方面发挥了重要作用。当然，我国劳动力供求关系的变化，也成为农民工工资增长的市场力量，这是近年来在经济增长下行和劳动密集型企业经营困难情况下农民工平均工资仍持续增长的重要影响因素。

（3） 发挥“单位”和“社会网”把农民工组织起来的力量。

我国社会治理与西方社会的一个很大不同就是“单位”在社会治理中发挥着重要的组织力量。农民工的用人“单位”，无论是企业法人、事业法人还是社团法人，都对农民工的生活安置、管理甚至居住负有社会责任，使分散的农民工在某种程度上被“组织”起来。我国基于血缘、亲缘、地缘关系的传统“社会网”，在介绍工作、相互照顾、融入社会生活、提供信任担保等方面，也发挥了难以替代的作用，减弱了进城农民工的孤独、苦闷、无助和不适应。

（4） 农村的承包地成为农民工的社会保障和生活退路。

在城镇化的过程中，受土地增值的刺激和城镇化用地需求的压力，也曾出现过要求农民工用承包地换社会保障的做法，但我国最终选择了禁止收缴进城农民工承包地的政策，从而使农村承包地成为农民工的可靠生活退路。2008年国际金融危机爆发后，中国经济也受到重大影响，2000多万进城农民工失去工作返乡，但并未引起社会动荡，就是因为他们的农村承包地发挥了重要生活保障和心态稳定的作用。

（5） 制定农民工市民化的长远规划和切实步骤。

促进农民工市民化成为国家的长远规划和目标，使青年农民工对未来的发展保持良好的预期。各地城市都普遍出台了农民工市民化的积分方法，分阶段、有步骤地推进农民工的户籍转变和在城市落户，熨平了一个巨大变迁的波动曲线。

（6） 形成支持和赞誉农民工的社会舆论。

尽管也曾出现过农民工流动使城市犯罪率升高的说法，但农民工最终以其辛勤劳动和社会贡献，赢得社会舆论的普遍支持和广泛赞誉。在知识界、媒体界、企业界和政府的共同推动下，整个社会对农民工的包容性不断增强，歧视农民工的现象受到舆论的谴责，农民工形象被塑造为共和国建设的“脊梁”。

中国农民工流动的治理经验，无论从成功实践的层面来看，还是从形成社会共识和调整社会政策来看，都是一个值得总结的典型案例。

30年多年前，我翻译了法国著名社会学家孟德拉斯的《农民的终结》。这本书最初于1964年出版，1984年作者写了补记20年的“跋”再版，记述和分析了法国农民约半个世纪的变迁。关于农民他写道：“在一代人的时间里，法国目睹了一个千年文明的消失，这文明是它自身的组成部分。”（孟德拉斯，1991：297）那时我国学界多数人感到，“农民的终结”在我国还是一个非常遥远的话题。现在改革开放40年了，数以亿计的农民转变成农民工，成为推动经济增长和社会发展的重要力量，这不仅仅是一种职业的转变，而且代表着社会的巨变。在未来的20年中，我国农民工发展会呈现出什么样的新趋势，又将预示着什么呢？

一是进城农民工总量增长将从趋缓到停滞。农民工总量增长的减缓与我国人口结构的变化和劳动力总量变化的情况密切相关。我国劳动年龄人口从2012年开始下降，2017年当年就减少600多万人。外出农民工总量2017年仍增长200多万，但已经式微，并将逐步趋于停滞，人口红利的窗口时期即将关闭，经济粗放扩张的可能性不再。

二是以农民工为主体的劳动工资将持续上升。农民工供给的减少和农民工受教育水平以及技能水平的提高，都将推动农民工劳动工资的持续增长，低成本劳动力时代结束。这是一把双刃剑，一方面会促进改善农民工的生活状况和劳动权益保护状况，另一方面会加大企业人工成本，并对企业的竞争力产生影响，对企业技术创新和品牌树立形成倒逼机制。

三是农民工的劳动力短缺和结构性失业将长期并行存在。我国劳动力供求关系发生深刻变化，从无限供给、严重过剩转变为总量减少和结构性短缺。我们过去陌生的“劳动力短缺”现象，未来会成为一种常态，并与结构性失业现象长期并存。

四是农民工的一部分将成为新的中产阶层。随着农民工劳动力素质和工作技能的不断提高，农民工中一部分人将通过小额资本积累、技能提升和进入管理层而成为新的中产阶层。这将成为观察我国社会转型的深度、规模和速度的重要标识。

五是农民工的市民化将是一个长期的过程。根据国际经验，我国农民工市民化和城市社会融入将是一个漫长而艰难的过程，不是改变户籍制度就能解决一切问题，对此我们应当有足够的估计和耐心。一切试图固化农民工身份的做法都是违背历史进程的，而一切运动式的推动都是事倍功半的。

农民工未来发展的新趋势，预示着我国推进产业结构升级、技术创新和新型城镇化的重要性、紧迫性和必然性。在过去的40年，农民工的工作、生活状况和社会态度是影响中国经济社会发展全局的重要因素，在中国未来20年的发展中，农民工的技能提高、工作稳定、生活改善预期和城市融入依然是影响改革发展稳定全局的重要因素。

注释和参考文献（略）

责任编辑：田青；排版：王培博