“供给侧”与“结构性”的联姻，幸福吗？

时常在重要政策文件中现身的“供给侧结构性改革”，作为政府指导经济工作的主线，付诸实践已六年多。意在兼顾短期经济增速和长期增长动能的这项改革，本身也是包含不同学术主张的不同政策内容的组合，其内涵既有一定共识，也留给社会各界一些疑惑。而在实践执行中，由于离市场真正发挥决定性作用还有差距，因而改革效果是否已达到其出台时的预期也见仁见智。

几年前，中国在需求侧短期刺激效果阶段性递减的背景下不得不转向挖掘供给侧潜力，而去年以来，在应对新冠疫情持续冲击中，中国经济供给面复苏领先于需求面，而内需不振则重新成为中国经济的主要矛盾。人们很自然地重新期盼并接受新一轮的货币政策和财政政策放松，同时可能也会发问：供给侧结构性改革这个灵丹妙药何以未起明显作用？是好经被念走调了，还是药方本身有不适之处？

“供给侧结构性改革”这个新词于2015年末诞生时，那一年中国的GDP增速从五年前的两位数降到了6.9%；一轮股市泡沫破灭后，上证指数从高点下跌约40%，市场信心极度低迷。部分经济决策部门人士认为，前期需求刺激带来的短期GDP高增长只是昙花一现，留下了成本高企、房价飙升、产能过剩等诸问题。此外，国有经济状况堪忧，2015年前十个月国有企业利润总额同比下降9.8%，其中，央企利润总额下降11.3%，如何实现企业扭亏和资源配置效率回升成为棘手要务。

这年10月，时任中财办主任、国家发改委副主任刘鹤赴广东考察，提出要大力推进市场取向的改革，更加重视供给侧调整，加快淘汰僵尸企业，有效化解过剩产能。

不到一个月后举行的中央财经领导小组第十一次会议提出，“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系的质量和效率，增强经济持续增长动力。”“供给侧”与“结构性”这两个之前并无交集的概念，在高层决策文件中首次联结到一起。

这年末的中央经济工作会议的新闻通报,行文风格和着墨重点与往年相比有了明显变化。会议提出“明年及今后一个时期，要在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革”，为此实施的五大政策支柱包括：宏观政策要稳，产业政策要准，微观政策要活，改革政策要实，社会政策要托底；在供给侧改革方面，会议为2016年布置了五项任务：去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。

中央层级会议上诞生的新名词，影响深广

全面地来看，当时决策层对供给侧改革和需求侧管理是相提并论的，除了“三去一降一补”，会议也指明了重要领域和关键环节改革，包括国企改革、垄断行业改革、财税体制改革、金融体制和银行体系改革、养老保险制度改革，以及医疗卫生体制改革；另一方面，从该年中央经济工作会议通报的内容体系看，“三去一降一补”只是2016年当年供给侧改革的部分重点工作任务，并没有明确认定它是长期任务。而在外界的解读中，“三去一降一补”却似乎成了供给侧结构性改革的全部，甚至有人简单地把供给侧结构性改革理解为就是“去产能”。

由于“供给侧”与“结构性”这一特殊结合，加之结构性改革在国内含义实在宽泛，所以多数人包括知名学者都是按照自己的认识框架来理解或解释这一国家经济方针的重大变化。

供给与需求，两条简单的曲线考验宏观政策

最早从学术上呼吁供给侧改革的万博新经济研究院院长滕泰在2012年11月发表的《新供给主义宣言》一文中提到，经济增长的根本动力来自制度、人口、技术、资本、资源等五大财富源泉。他在此后发表的《以新供给主义推动中国深层次改革》《解除供给抑制，释放财富源泉》《放松供给约束，解除供给抑制》等文章及2013年7月出版的《民富论：新供给主义百年强国路》一书中，对放开人口控制政策、改革户籍制度、推动土地产权改革和土地流转、金融改革、要素市场化改革及放松各行业供给约束、减税降费等提出了系统的改革主张。正是由于这样的学术底色，新供给主义经济学被学者华生称为“新邓小平主义”。恰好在中央首次提出“供给侧结构性改革”之前，滕泰参加了2015年11月总理主持的国务院常务会议，并作了《从供给侧改革，全面降低企业运行成本，开启经济新周期》的发言。2016年1月，滕泰和时任国务院研究室巡视员范必等撰写的国内第一本《供给侧改革》图书出版，其内容也坚持了市场化改革方向。

但没过多久，供给侧改革在地方和某些行业的具体实践开始让学者们感到困惑。

2017年4月，吴敬琏在一次演讲中直接提出，钢铁去产能变成了行政命令下指标，层层分解到省市县，这样做的结果，煤、钢、黑色冶金普遍涨价，其他行业生产未见改观，“到目前为止成效并不令广大民众满意，这是不是一个伪供给侧改革？”“为什么会提出供给侧结构性改革？为什么是供给侧？为什么要结构性改革？这个口号提出以后一炮而红，当时就没有把这些事情追问清楚，以至于现在问题来了，无法解答。”

2017年8月，滕泰发表文章《什么才是真正的供给侧改革》提出，“供给侧管理和供给侧呼吁虽然也是必要的，但如果把这些对企业经营行为的管理和呼吁当作供给侧改革，而不去触及生产关系和经济体制层面，就转移了改革的视线和方向。”“供给侧改革不是‘刀刃向外’改别人，而是‘刀刃向内’改自己。衡量供给侧改革成效的标准不是如何干预企业生产，而是是否解放和发展了生产力。”

对市场的力量，既有怀疑的眼光也有警觉的眼光

此时，学者们逐渐意识到，他们理念中所希望的供给侧改革与具体的政策执行差异甚大。他们强调市场对资源配置起决定性作用及要素市场化改革，而在执行中，由于种种原因地方政府却选择了更易操作、不触及刀刃向内改自己的方式，所谓的结构性改革，则较多时候演变成了行政指令性行为和方式，或者表现为“调结构”政策越来越多，而真正市场化的供给侧改革内容落地远不及“去产能”这类行政命令。

原本对海外原创学术思想怀有崇敬之心的研究者们也发现，原来“结构性”或“结构性改革”（structural reform）这个词在市场经济体制下与中国的理解并不一样。由于市场机制已然存在，在发达经济体的语境中，只是将经济中自然而然产生、且在组织内部容易理解的不平衡、不均衡现象称为结构性问题；结构性问题与个体事件相对立，具有稳态性、持久性和惯性，其改变往往需要借助于激进的手段。结构性改革通过供给侧发生作用，本质上是改变经济结构，改变影响企业和个人的制度和监管框架，目的是促成经济更平衡地实现其增长潜力目标（欧洲央行，2017）。而国内结构性改革关注的实际上是“调结构”类的产业政策等，尤其是对所谓过剩产能的行政干预。

“结构性改革”溯源

从相关文献和报道看，至少在2016年上半年之前，各界对于供给侧结构性改革并没有形成高度一致的理解或描述，多数表述特别是学者的论述偏重于“供给侧”，对“结构性”着墨较少且重点不一。学者们在讨论这项改革时也没有提及直接针对产能过剩等短期问题的政策建议，学术界对供给侧改革或市场化改革的主张中，并没有涉及“去产能”“去杠杆”这类指导实践的意见。

或者更明确地说，多数学者理解的供给侧改革，属于厘清政府与市场关系范畴，是政策重心从过去的总需求管理，转向偏重体制机制改革、要素市场化改革，放松供给约束、解除供给抑制，核心在于一个字——“放”。故而可以将这类主张简称为“放派”。而属于“结构性”范畴的那些调整思路或政策建议，与此有着天然的差别。

“结构性”一词在中国经济学理论和政策领域具有广泛的含义。吴敬琏认为包含两层“结构”，一是指经济结构，即资源配置的结构，二是体制机制的结构。而国务院发展研究中心研究员李佐军认为结构性问题包括产业结构、区域结构、要素投入结构、排放结构、经济增长动力结构和收入分配结构等六个方面。由于内涵的宽泛，以致中国社科院学部委员余永定等学者称结构性问题是个“筐”，宏观经济之外的所有的问题，都被同一个词装进去了。

这个筐之所以威力巨大，实质源于一种对“政府之手”作用的信仰。他们将改革开放以来中国经济建设及发展的成就，也归功于政府调控的坚守，而不是市场力量的显现，以致近年在他们的政策建议或拟议中较少看到进一步“放”的内容。

这个筐在政策执行中通常被称为“结构调整”或“调结构”，有时也从属于“宏观调控”。其历史可以追溯到上世纪改革开放初期，如1980年代初，面对短缺经济的窘迫状况和就业需要，政府对轻纺工业等劳动密集型产业予以倾斜支持。那时的“综合平衡”或“结构调整”，既涉及产业结构，也涉及不同行业的扶此抑彼，甚至产业内部的上下游衔接。与体制机制改革主张不同的是，这一思想指导下的政策，会运用行政、经济、法律等各种手段，特别是价格、资金、资源、建设项目等工具干预经济和产业运行。有时它又与某些改革措施混合为一体，在当时被称为“调放结合”。价格双轨制即是其某一时期的表现形式之一。

1990年代，中国经济体制改革的目标明确为建立社会主义市场经济体制，一批产业政策相继出台，成为宏观调控的主要内容之一。

本世纪初以来，政府进行总量调控的同时，“调结构”也用来控制某些行业的重复建设、投资过热，作为抑制经济过热的手段，例如2003-2004年，钢铁、水泥、电解铝、房地产、焦炭等行业被作为经济过热的典型而上了调控“黑名单”；而当经济受到冲击时，这类针对行业的政策又会随宏观政策而放松，最典型的莫过于房地产调控，最严厉时限购、限贷、限价、限供地、限融资多管齐下整治，经济增长形势严峻时则转为“稳地价、稳房价、稳预期”。

上述一脉相承的“调结构”思维，在2015年后似乎浸透进了“供给侧结构性改革”这个新方略，或者说，一些实为“鸟笼经济”的产业政策，也披上了一件“结构性改革”的新衣。它与2003-2004年以“调结构”名义进行的化解过剩产能，内容相似，有所差别的则是彼时为经济过热时的降温政策，而2016年后这些名为“结构性改革”的政策，却是在经济增速下行过程中出台的，带有紧缩效应。

北京大学国家发展研究院卢锋教授研究追踪本世纪以来长达十年左右的宏观调控历程，发现宏观调控及相关政策出现了宽泛化、产业化和微观化等倾向（见《宏调的逻辑》，2016年1月出版）。

     事后来看，以行政指令方式解决结构性问题，未立先破，也会加剧供给问题及行业波动，甚至影响企业运营和居民生活。

另外，供给侧结构性改革作为宏观经济政策并不必然源于某一学术思想，但是过去几年大规模减税降费，“放管服”改革，放松人口和户籍制度、推动土地确权和市场化流转、金融供给侧改革等要素市场化改革，以及鼓励创新创业，以新技术、新产品、新模式、新业态等新供给引领创造新需求，推动新旧动能转换，反垄断和突破供给约束堵点等改革政策，显然不能说没有受到新供给经济学的影响；去过剩产能和其它发挥“有效市场与有为政府”作用的各类产业政策，也可以看到新结构经济学的某些影子。然而，把供给侧改革与调结构的改革组装形成的政策综合体，仿佛80年代价格改革时把论战的“放派”和“调派”揉合为“调放结合”。

2009-2010年发轫的新结构经济学，为结构调整的“调派”提供了学术背书及理论总结。北京大学林毅夫教授创立的这一学说，核心思想为每个时点上的生产力和产业结构是由该时点的要素禀赋及其结构决定的，给定任何一个经济体在这一时点的总预算，要素禀赋结构决定着要素的相对价格，并由此决定在这个时点具有比较优势的产业。据此“有为政府”就需要去支持那些有潜在比较优势的产业。

林和张同事于同一校园，但“调”和“放”却是分叉道

可见，2015年以来的“结构性改革”与本世纪初的“调结构”有着思想渊源和行为方式上的延承；组成“供给侧结构性改革”的两个概念——供给侧、结构性，事实上蕴含着两种不同的学术主张、两种不同的理论。这种内在理论思想上的不协调，反映在政策主张上令学界困惑，反映在政策执行上，在地方或某些行业表现为行政指令式的“去产能”等得到强力推行，而啃硬骨头、刀刃向内的放松管制、要素市场化改革等则大多停留在文件层面。

再次处在十字路口的改革

新冠疫情爆发至今已两年多，新的病毒传染在国内仍在多点散发，其对国内消费需求和供给链的冲击再度凸显，而俄乌战争胶着及大国关系现状也使中国面临的外部环境更为严峻。面对经济增长遭遇的新寒流和内需不振的主要矛盾，货币财政刺激也再度成为宏观政策的主要工具。但在这类习惯性、频繁使用的短周期策略之外，中国还不得不考虑明天的增长在哪里。供给侧改革与结构性政策，谁能真正解放生产力，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发？

有意思的是，连美国拜登政府也在今年提出所谓“现代供给侧经济学”，想从扩大劳动力供应、提高劳动生产率和协调全球最低税率等方面，来消除经济增长的长期结构性障碍。中国的新供给主义经济学思想诞生至今已近十年，实践中一些部门和地方却走向了真正市场化供给侧改革的另一面，熟练运用的是简单、行政干预方式，以致政策效果难言令人满意。如果像十八届三中全会所要求的，让市场在资源配置中起决定性作用，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，从一开始就践行真正市场化的供给侧改革，中国经济增长很可能面临的是另一番景象。

面对当前内外压力，仅仅依靠增加投资刺激内需只能获得短期舒缓，只有下决心深化解放生产力的要素市场化改革，放松供给约束，破除实践中的供给约束堵点，才能在疫情和地缘政治局势动荡中守住中国经济的基本盘，并通过挖掘新的增长红利，使中国经济获得持续前行的动能。*

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