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国有土地使用权出让合同纠纷到底属于行政诉讼还是民事诉讼？
▲ 北京九稳律师事务所
编者按：关于《国有土地使用权出让合同》到底属于民事合同还是行政协议，确实有不小的争议。在《马迭尔宾馆、黑龙江省哈尔滨市自然资源和规划局建设用地使用权出让合同纠纷再审案》【（2020）最高法民申1138号】，最高院认为：因国有土地使用权出让产生的纠纷，在修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》于2015年5月1日施行前，司法实践中一般均作为民事案件审理。即使在行政诉讼法修改后，2005年8月1日起施行的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》依然有效，将国有土地使用权出让合同纠纷作为民事案件审理具有法律依据。此外，本院印发并于2001年1月1日起试行的《民事案件案由规定（试行）》明确规定了“土地使用权出让合同纠纷”案由，2008年4月1日起施行的《民事案件案由规定》也明确规定了“建设用地使用权出让合同纠纷”案由，2011年《民事案件案由规定》修订时对该案由予以保留。本案国有土地使用权出让合同关系成立于1994年，无论是按照合同成立时的法律规定和司法实践，还是按照现行有效的司法解释和操作规范，原审法院将本案纠纷作为民事案件受理，并无不当。
裁判要旨：从签订主体看，签订国有土地使用权出让合同的一方是土地管理部门，系行政主体；从目的要素看，此类协议是为了实现公共利益或者国家对有限的土地资源合理、有效利用的管理目标；从双方权利义务关系看，此类协议与行政机关履行行政职责或者完成行政管理任务密切相关，行政机关在协议的签订和履行中享有基于社会公共利益或者法定事由单方收回土地等权利，故《国有建设用地使用权出让合同》是行政协议，属于行政诉讼的受案范围，符合法律规定。
案例索引：《辽宁省葫芦岛市自然资源局因葫芦岛鸿亿房地产开发有限公司诉其与辽宁省葫芦岛市龙岗区人民政府土地出让行政协议案》【（2020）最高法行申11753号】
裁判意见：最高院认为，首先，本案是否属于行政诉讼的受案范围问题。依据《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等规定，国有土地使用权出让合同属于行政协议。从签订主体看，签订国有土地使用权出让合同的一方是土地管理部门，系行政主体；从目的要素看，此类协议是为了实现公共利益或者国家对有限的土地资源合理、有效利用的管理目标；从双方权利义务关系看，此类协议与行政机关履行行政职责或者完成行政管理任务密切相关，行政机关在协议的签订和履行中享有基于社会公共利益或者法定事由单方收回土地等权利。原审法院认定，鸿亿公司与葫芦岛市资源局于2011年7月签订的编号2011-50《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称案涉合同）是行政协议，属于行政诉讼的受案范围，符合法律规定。
其次，鸿亿公司提起本案诉讼是否超过诉讼时效问题。2015年5月1日到2018年2月8日期间有效的《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十二条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼及其司法解释关于起诉期限的规定。”2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”本案中，鸿亿公司因葫芦岛市资源局未按照约定履行合同提起诉讼，可以参照适用民事法律规范中有关诉讼时效的规定。一、二审法院认定，鸿亿公司2012年至2016年间均以书面报告的形式，要求推进征收进度，尽快交付土地；葫芦岛市资源局于2016年8月31日向鸿亿公司交付案涉合同项下的部分土地。葫芦岛市资源局的行为等产生诉讼时效中断的法律效果。一审法院于2018年5月4日立案受理本案，鸿亿公司提起本案诉讼未超过诉讼时效。
第三，关于葫芦岛市资源局应否承担违约责任问题。一是案涉土地是否已交付。原审法院查明，葫芦岛市资源局与鸿亿公司签订案涉合同中明确约定了出让宗地交付时间，且场地平整达到宗地内平整系交付土地的条件之一，葫芦岛市资源局仅向鸿亿公司交付了案涉合同项下的部分土地，大部分土地因不符合“宗地内平整”条件而未予交付。葫芦岛市资源局主张龙港区政府已实际交付土地与事实不符。二是鸿亿公司是否已认可案涉土地并非净地。鸿亿公司以案涉合同为依据提起本案诉讼，主张葫芦岛市资源局未依约交付符合案涉合同约定的土地，应当继续履行案涉合同，并承担违约责任。葫芦岛市资源局未提供充分证据证实双方变更案涉合同相关约定，其主张鸿亿公司认可案涉土地并非净地依据不足。三是鸿亿公司是否已支付土地使用权出让金。原审法院查明，鸿亿公司向辽宁省葫芦岛市龙港区财政局（以下简称龙港区财政局）交纳了案涉土地的全额土地使用权出让金，龙港区财政局根据龙港区政府第九次常务会议纪要，在扣除15元/平方米棚户区基础设施建设费后，作为案涉土地内房屋等被征收对象的补偿与安置等费用支付给鸿亿公司。鉴于葫芦岛市资源局对于龙港区财政局以土地使用权出让金的名义收取鸿亿公司缴纳的款项并无异议，未以此为由解除案涉合同，反而向鸿亿公司交付了部分符合约定的土地并办理了全部土地的使用权证书，葫芦岛市资源局现以此为由主张不应承担违约责任依据不足。葫芦岛市资源局未按照案涉合同约定全面履行合同义务，应当承担违约责任。至于诉讼费用负担问题，因不属于申请再审的事由，本院不予审查。
最高院发布：国有土地使用权合同纠纷司法解释全文(2021.1.1)
一锤定音！最高法：国有土地使用权出让合同属于行政协议（2021）
最高院司法观点：2015年5月1日后，人民法院应当将国有土地使用权出让合同争议纳入行政诉讼受案范围
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