自1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“坚决实行简政放权，扩大学校 的办学自主权”以来，我国就把推进教育管理体制改革、激发学校办学活力、促进学校自主 发展提上教育改革日程。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，要“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构”。2015年，《教育部关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》提出到2020年基本形成“政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督的教育公共治理新格局”的教育治理战略目标。为此，教育部于2015年组织开展教育管办评分离改革试点，全国部分省市和地区，参照国家改革试点，分别组织区域内改革试点工作。在笔者参与跟踪部分试点地区工作的基础上，以中小学自主办学为核心，在从法律与政策层面探讨学校依法自主办学的内涵与意蕴基础上，观察和审视地方政府的相关政策举措及试点地区的自主办学改革经验，以期总结提炼基础教育学校教育治理的逻辑框架和可资借鉴的变革经验。

一

30 多年来，我国关于学校自主办学的认识逐步深入。《教育规划纲要》将现代学校制度建设定义为“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”。2012年，教育部《全面推进 依法治校实施纲要》指出，“要以建设现代学校制度为目标，落实和规范学校办学自主权， 形成政府依法管理学校，学校依法办学、自主管理，教师依法执教，社会依法支持和参与学 校管理的格局”。这些表述，既肯定了学校的办学自主权，又构建了规范和制约学校办学自主权的结构性框架。2015年12月，十二届全国人大第十八次会议修订通过的《教育法》 第二十九条规定了学校及其他教育机构拥有的权利。综合相关教育法律规定，在教育法律与政策层面，学校依法自主办学意味着以下几点。

（一）学校自主办学的法律主体地位得以确认

依法自主办学，需要打破政府作为教育的管理者、举办者和评价者“三位一体”的格局，重新厘定政府与学校的关系，确保政府将办学权让渡给学校，使学校拥有依法自主办学的“主办方”身份。办学自主权的扩大与落实，有赖于政府的治理理念与法治格局；学校依法自主办学的整体局面的形成，有赖于政府和教育行政部门依法行政；相应地，学校办学自主权的行使与落实，同样需要依法确定。

（二）学校在法律与制度框架下自主办学权利的实现

教育治理现代化建设是国家治理现代化的组成部分，对于学校而言，建立现代学校制度、依法自主办学，既是推进教育治理改革、 简政放权的自然延伸与客观要求，也是遵循教育发展规律办学的要求。教育与教学工作的专业性、学校教育任务与内容的变化性和复杂性，客观上要求学校及教师拥有更多的专业决策权。保证学校和教师在教学领域拥有更大的自主权，就是对教育教学规律、教学与教师的专业性的尊重，就是要保障校长和教师在尊重教育发展规律的基础上，行使专业自主权。

（三）学校直接办学责任、教育责任的落实

在教育系统的发生发展过程中，教师与学生的教与学的过程，是原发的直接的教育过程，是教育责任的实现过程。随着义务教育全面普及和普通高中普及程度的提高、教育规模的扩大和现代社会管理的发展，在具体教学关系之外的间接教育组织管理事务（间接教育过程）也变得纷繁复杂；当这些体现教育“生产关系”的间接教育过程越来越复杂时，体现教育“生产力”水平的直接教育过程就难以焕发生机与活力。实现学校自主办学，就是要从根本上革除阻碍教育“生产力”发展的体制机制障碍，使学校充分行使自主办学权利、教师积极参与办学，同时肩负起本应承担的教育责任，这就需要建立健全自我约束、自我监督的运行机制。

二

（一）研究设计

本研究主要采取以下研究方法：一是政策文本分析。广泛收集、整理、分析国家和地方有关教育治理、教育管办评分离改革、现代学校制度建设、下放教育行政审批权、教育综合改革等相关政策文件。二是问卷调查。在上海、北京、江苏、广东、四川、山东、河南等省市，向教育行政部门领导、中小学校长发放调查问卷2000余份，回收有效问卷1890份， 回收率为94.5%。三是访谈调查。在上海浦东、闵行、普陀、徐汇等区及无锡、北京、深圳、顺德、成都、青岛、郑州等市，对政府分管教育领导、教育行政领导、教育综合改革负责人、教育管理干部和中小学校长（小学校长、初级中学校长、九年一贯制学校校长和高级中学校长），以座谈会或个别访谈等形式进行访谈。在此基础上，对相关数据、材料进行编码处理，加以系统分析，以描绘当前我国中小学自主办学实践的真实样态，揭示与改革相伴相生的治理问题。（见表1）

（二）现实推进与经验

从整体上看，围绕贯彻落实国家深化教育领域综合改革、推进教育治理体系现代化建设相关文件精神，以管办评分离为基础的教育治理改革在全国各地均有推进，但在改革范围与改革力度方面各地差异较大。从政策内容来看，相关政策文件总体上申明了改革的目标、逻辑框架与实施路径，但多为宏观指导与工作原则，在涉及各级政府、各级各类学校之间的权责关系时，语焉不详，以至于放权与监管均于法无据。2015年，教育部教育管办评分离改革试点工作启动后，相关省市同步推进区域内的改革试点工作。调查发现，各地区以改革试点为核心，建立健全相关组织机构，统筹协调、试点推进、分步实施、分项突破。通过改革，政府、学校与社会各界共同参与教育治理的共识度进一步提高，政府主导、部门参与、教育推进、学校主动、社会相应的改革氛围与对话环境逐步完善，政府深化教育行政审批制度改革，在取消、下放教育行政审批权的同时，有序推进清单管理，下发行政权力清单和责任清单工作，落实学校人、事、财权，激发学校自主办学活力。

1.逐步推行清单管理，初步厘清政府、学校权责关系

清单管理是在权责梳理与公开基础上，厘清权力边界，明晰权责，规范政府与市场、 政府与社会、政府与公民的权责关系，提升政 府效率和效能的管理过程。调查发现，有的地区注重在改革实践探索基础上，以教育权力清单促进和保障学校自主办学权力。2014年起，青岛市着力推进依法治校、建设现代学校制度的改革试验，从人、财、物和教育教学管理四个方面梳理了10项自主权清单，全面落实与下放给公办学校。也有一些地方教育行政部门，如四川省新都区教育局，在面临学龄儿童激增、教育事业亟待发展但教师职数受编制限制等困境时，从问题出发，主动进行改革试验，通过人事、财务等机制创新，在经费财政包干基础上，自主招聘备案编制教师，在办学实践中取得良好效果。

2.适时出台地方教育法律规章，保障学校依法自主办学

《依法治教实施纲要（2016—2020 年）》 指出，“积极推动教育地方性法规规章建设，” “支持各地结合本地教育发展特点和实践需要，制定有针对性的地方性法规”。鼓励各地 在教育法律规范尚存空白的领域先行先试，以教育立法推动教育改革，为全国性教育立法积累经验。2017年2月，青岛市人民政府以政府令形式，在全国率先颁布《青岛市中小学校管理办法》，以地方法律规章将多年教育改革成果固化下来，进一步规范长期以来困扰学校治理的人、财、物等热点难点问题。

3.学校章程从无到有，现代学校制度建设持续推进

学校章程作为学校的“宪法”，是学校依法自主办学的重要依据。针对我国中小学长期以来存在的无章办学、章程设计不规范、有章不依等现象，教育部要求各级各类学校要依法制定具有各自特色的学校章程，“全面形成一校一章程的格局”。调查发现，各地均贯彻落实“一校一章程”的要求，以章程建设为抓手，探索建立现代学校制度。几乎所有地方教育行政部门均下文要求中小学编制学校章程，并跟进检查、审核。截至2016年12月，各地学校章程审核工作已基本完成，学校章程从无到有，向现代学校制度建设迈出了重要一步。

4.学校内部治理结构不断完善，民主决策、参与管理机制逐步形成

学校内部治理结构是学校组织权力运行的制度安排 ，以规范和平衡学校决策、执行和监督等权力关系及相应的组织运行机制，实现各项权利之间的清晰划界，保障决策、执行、监督彼此分离，调动不同利益相关者参与办学的积极性。在具体的学校实践层面，多数学校突破传统的教导处、德育处（学生处）、总务处等组织架构，重视校务委员会、教职工代表大会、家长委员会的组织建设及其参与机制。一些学校从改革与发展的实践出发，尝试建立决策、执行、监督三权制衡的治理结构。四川省新都区旃檀中学探索实施“理事会领导下的校长负责制”，按照决策权、执行权、监督权相互制衡、相互协调的思路建立理事会、校务委员会、监事会“三会制衡”的内部治理结构。

（三）面临的挑战与问题

1.地方政府和教育行政部门的简政放权 意愿与改革力度不均衡

实行教育管办评分离，推进现代教育治理体系现代化建设，需要政府和教育行政部门简政放权。就政校关系维度而言，政府简政放权，就是将部分权力“放”给学校，由学校自主办学。调查过程中，40%的来自教育行政部门的受访者在思想上对“教育治理”、学校自主发展、清单管理的认识并未到位。由于缺乏简政放权的相关法律依据和放权标准，地方教育行政部门难免表现得畏首畏尾，对权力下放之后的多主体参与治理制度与机制建设、学校自主办学的能力与责任心缺乏信心，想放不敢放、想做不敢做。耐人寻味的是，在教育行政部门“不肯放”与“不敢放”问题上，教育局长、教育局中层干部和学校校长的认识有较大反差。一些地区持观望态度，在改革措施上，会“参照”其他地区的做法，也就出现近乎形式主义的简政放权改革或“似曾相识”的权力清单，清单管理形同虚设，学校办学自主权难以落实。（见表2）

2.府际关系影响教育治理改革进程

国家治理的主体是政府，为了有效地治理国家，国家需要在政府内设立一定的职能部门，以履行各项政府治理职能，政府内部部门间的府际关系由此产生，这种府际关系既包括不同层级政府内承担相同行政职能、纵向衔接沟通的纵向府际关系，也包括同级政府内部承担不同行政职能的部门间的横向府际关系。教育行政部门作为政府依法行政的部门之一，是区域教育事业发展的主要责任部门，但政府内承担教育事务管理的部门远不止于此，诸如发展与改革委员会、组织、编制、人事、财政等相关部门，均承担着不同的教育管理责任。府际关系实际上是政府间的权力配置和利益分配关系。在具体的政府事务运作过程中，府际关系的人际性和政策性特点交互发挥作用。调查发现，影响学校自主办学的相关因素，如学校领导任命（聘任）、教师编制与聘任、教师专业技术职务晋升、学校经费使用、教师绩效工资制度等，大都与组织、编制、人事、财政等部门紧密相关，66.8%受访的地方教育行政部门领导和85.7%受访的具体负责教育行政事务的工作人员认为，由于部门工作性质、权责范围等因素，教育行政部门与相关职能部门之间的沟通并不顺畅，扯皮推诿现象屡有发生。调查中，一些地方教育局长也发出“许多重要教育资源供给教育行政部门说了不算”的感叹，因此，也就有45%的中小学校长和教师受访者对政府下放教育权力心存疑虑。（见表3）

除教育局、督导室、教研室等教育行政与业务部门外，文明办、人事、财政、城建、交 通以及卫生、防疫、食品安全、环保、绿化、公安、消防安全、综合执法等相关政府部门及其下设业务部门都在自己的业务职能范围内，行使对中小学的检查、监督之责，这些管理活 动在很大程度上造成对学校日常教育教学活动的干扰。（见图 1）

图 1  学校日常面临的来自政府和相关部门的各种检查

3.学校自主办学权的期待与现实落差

部分学校对学校治理的认识尚存偏差，多是从“要权”、“有权”的维度来理解自主办学权，相对忽视“用权”与“限权”，忽视学校自主办学的“责任”；少数校长已适应传统的 政府管理模式，甚至觉得一旦下放办学自主权，反会增加办学压力和责任。从学校校长对办学自主权的权力期待来看，校长们对副校长选聘、机构设置及部门负责人选聘、教师选聘、经费使用、课程教材建设、教学改革与创新、教师评价与薪酬激励、招生、学生管理等自主权力，均有较高期待（义务教育段对招生权的期待较低，这或许与义务教育学段的就近入学政策有关），其中，对自主设置内部机构、自主选聘部门负责人、自主选聘教师、自主使用办学经费等，期望值更高，其中，普通高中的办学自主权要求高于义务教育学 校。（见图 2）

图 2  学校期待的办学自主权

4. 学校章程建设存在同质化倾向

学校章程是学校作为教育专业组织的办学契约，是政府管理学校、学校自主办学及社会监督评价的重要依据。细察各地学校章程建设过程，不难发现，许多地方为了完成“一校一章程”的要求，教育行政部门通过下发“章程模板”让各级各类学校“填空”的方式，在短时间内“顺利”完成。因此，从收集到的学校章程文本来看，多数学校章程的篇章结构和内容表述高度一致，缺乏对学校办学宗旨、发展愿景、学校文化的个性化描述。客观上，与先有章程后有学校不同，我国学校章程建设是先有学校后补章程，如此“急就章”的做法，可以使学校章程“从无到有”。但从长远的办学过程来看，则需要进一步完善章程。实际上，随着学校改革的深化，一些地区和学校，在匆匆完成章程编制任务之后，深切感受到学校章程之于学校治理的重要作用，已经开始修订章程，以形成基于管办评分离的学校章程2.0 版，并以此作为学校改革与发展的法理依据。

5. 学校内部治理结构有待优化

调查发现，人们对“学校内部治理结构”的认识和理解并不一致，主要侧重在学校组织建设、学校制度体系和权力分配与制衡等方面。实际上，大多数学校的决策权在由学校党政领导和中层干部组成的党政办公会或党政联席会议，校长是主要决策者。几乎所有被访校长和教师所在学校每年都能召开教职工（代表）大会，教职工（代表）大会在与教职工福利待遇等切身利益紧密相关事务方面的决定性作用被广泛肯定，但仍有45%的受访教师对教职工（代表）大会参与学校重大事务决策的作用心存疑虑。52% 的教师认为，应该加强与家长的沟通，但对家长委员会参与学校治理的作用并不看好。（见图 3）

图 3“学校内部法人治理结构”的不同理解

6. 学校监督评价机制尚待完善

学校的监督评价包括学校自我评价、政府督导评价与社会组织的专业化评价。校务公开被视为学校监督机制的重要举措。调查发现，目前，中小学校务公开主要涉及办学目标、教育经费预算与使用、教育收费等内容，但义务教育学校和高中的校务公开不尽相同。访谈过程中，38%的受访教师认为，校务公开并没有发挥理想的监督作用。85.7%受访的教育行政部门领导和69.3%受访的学校校长表示，愿意将一些专业服务、专业评价事务交由第三方社会组织实施，其中，约三成的受访者需求强烈。但社会组织在数量和专业服务能力等方面发育并不健全，专业组织尤其是经验丰富、有能力接受政府和学校委托的优质专业组织，并不能满足教育改革的需求。87.7%受访的教育局长表示，学校评价主要还是依靠教育质量监测与督导部门的督导评价；90%受访的校长赞同引入第三方专业组织评价学校教育质量与整体办学水平，但对现有社会组织的评价能力表示担忧。 此外，在社会组织参与教育评价机制上，许多地方仍以教育行政部门直接授权为主，社会组织通过公开竞争的方式参与教育服务和评价的机制有待完善。（见图4）

图 4  义务教育学校和高级中学的校务信息公开内容

三

（一）建立与完善基于学校章程的学校多元治理机制，保障学校权力的有效运用，促进学校自主发展

1.基于学校章程的学校制度体系建设

学校章程是建立现代学校制度、促进学校健康持续发展的法理依据。建立与完善基于学校章程的学校治理机制，首先要使章程本身体现多元参与治理的价值理念，这要求学校从教育治理理念来审视学校章程的性质；从学校自身情况和特色出发，制定、修订和完善章程文本，以彰显学校办学理念、办学目标、办学特色。在此基础上，学校要以章程为统领，健全自主办学与自我管理的制度体系，制定或修订学校的民主管理制度、岗位责任制度和常规管理制度，建立健全各种内部机构组织规则、议事规则、管理流程与办事程序等，形成健全、规范、统一的制度体系，从而保障办学自主权的有序运行。

2.基于章程的学校内部治理结构优化

基于多元参与的学校治理理念，客观上要求在教育行政部门向学校下放自主权的同时，健全与完善普通中小学校长负责制，鼓励和引导校长向教师、学生、家长和社会让渡权力，推进学校多元参与治理机制建设，完善学校理事会、校务委员会、教职工代表大会、家长委员会制度，逐步建立起教师、家长、学生、社区代表和教育专家参与的学校治理机制。在学校重大事务决策层面，探索实施由教师、家长、社区代表、教育专家组成的校务委员会，健全学校重大决策例行公众参与、专家论证、风险评估、集体研究决定等程序，建立学校重大决策、重要合同和文件的合法性审查机制，确保学校依法依规办学。在决策执行的过程中，通过权力与责任清单管理，明确不同主体在不同管理事务、管理环节上具有的权力、义务和职责，构建由不同主体、不同部门构成的权力矩阵，加大利益相关者在学校治理中的参与度。推进教师学生组织建设，通过设置校长学生助理、值周校长、成立教师或学术委员会等形式，推进学生自我管理、教师学术自我治理。（见表 4）

（二）建立与完善多元参与的学校事务监督、评价与问责制度，加强学校依法自主办学过程中的事中、事后监管

1.校务公开与社会报告制度

《教育规划纲要》指出，要“完善教育信息公开制度，保障公众对教育的知情权、参与 权和监督权”。从学校治理的社会意义上讲，推进教育治理体系现代化，客观上需要建立与完善学校校务公开与社会报告制度，即时向社会展示学校改进、教育质量与办学水平的真实情况，提高学校治理及学校教育教学事务的透明度，使政府、社会公众、家长等教育利益相关者有根有据地了解、认识、监督和评价学校办学水平与质量，因此，在依法自主办学过程中，学校有责任向社会报告其行为过程和结果。2010年，教育部出台《关于推进中小学信息公开工作的意见》，要求学校通过多种形式，利用校务委员会、教代会、家长会等机制，公开学校的基本情况、学校现行规章制度及办事流程、学校发展规划及年度计划、学校招生及学生管理、学校收费、教科研工作、人事招聘和管理、物资采购和基建，以及学校经费收支、学生安全等方面的信息。 在信息公开的同时，进一步探索学校社会报告的机制与程序，既适时发布学校发展过程中的程序性、即时性信息，又定期发布学校发展的阶段性报告、总结性年度报告，让社会了解学校的发展轨迹、经验与成就；积极探索互联网、大数据时代教育信息的数字化发布机制，兼顾线上和线下，使公众即时获得学校相关信息。

2. 学校发展的多元评价制度

建立与完善以学校自我评价为基础、以教育督导评价为主导、积极引入社会组织专业评价的多元评价制度，激发学校自我监督、自我发展的内驱力，由注重学校办学条件改善转向关注学校内涵发展，改变外力驱动发展模式，实现基于内生动力的自主发展模式。学校自我评价是以学校管理团队为主体，同时吸收教职员工、学生、家长及专家顾问等相关人员参与的、持续的学校教育事务监督与监测过程。专业性较强的学校评价事务，学校可以通过购买服务等方式，委托专业社会组织（第三方组织）进行，如山东省和深圳市分别下发规范第三方教育评价、公办中小学购买教育服务等实施办法。积极发挥督导评估的反馈、促进、鉴定、导向和监督功能，一方面，强化教育督导的独立性，恰当地处理好督导部门与政府部门的权责划分，有效发挥教育督导的督政职能；另一方面，增进教育督导的专业性，不断积累基于区域性大数据的教育证据与经验，建立区域性教育评价数据库，进而有效提高教育评价的科学性及区域、校际的公平性。针对当前第三方教育评价组织本身数量不足、资质不高、参与 评价机制不健全等问题，大力培育专业化的教育评价机构（组织），帮助其提高参与教育评价的技术、方法、工具等专业资质；进一步完善社会组织参与评价的准入机制、政府购买专业教育评价服务的机制、第三方组织独立开展教育评价并发布评价结果的机制，对学校教育进行客观、公正、公开、透明的评价。

3.学校教育问责制度

在有法可依的基础上，加强学校问责是依法治校的关键。教育问责制是教育工作者 以培养高素质的学生为目的，以履行对公众的教育承诺为己任，以追求效能为要求，最终接受责任追究的一种奖惩机制。《教育规 划纲要》提出“完善教育问责机制”的要求，建立与完善学校教育问责制度，成为学校依法自主办学过程中的重要一环。学校问责，顾名思义，就是以学校发展的多元评价结果，对照《义务教育学校管理标准》等国家或地方教育标准，对照学校章程，对照学校发展规划设计，将评价结果与学校的绩效考评挂钩，寻找学校发展差距与不足，进而对学校发展过程中的重大失误与不足追责。

（三）建立与完善学校法律顾问制度与法律救济制度，支持与保障学校依法自主办学权益

1. 学校法律顾问制度

学校法律顾问制度建设就是通过提供及时、专业的法律咨询服务，帮助中小学规避或降低法律风险，维护学校、教师、学生的合法权益。中小学法律顾问制度的建设，可依学校情形不同，采取购买服务和自行组织法律顾问机构等形式，就前者而言，教育行政部门以购买服务的方式聘任律师担任学区法律顾问，法律顾问为学区所辖学校提供法律咨询和服务；学校在教育行政部门、司法部门的相互支持下，自行购买律师事务机构的服务；就后者而言，对于那些法律资源较为丰富且规模大、法律服务需求量大的学校，可以自行聘任法律顾问或设立专门的法律顾问机构。

2.学校法律救济制度

法律救济是指当相对人的权利受到侵害时，相对人可以通过法定程序和途径使受损害的权利得到法律上的补救。建立与完善学校法律救济制度，首先，建立区域和学校内部纠纷调解（仲裁）委员会，由教育行政部门、学校管理者、教职工、学生、家长、专业法律人员（法律顾问）组成，妥善处理各种学校纠纷事件。其次，建立与完善教育申诉制度，申诉制度作为一种内部救济制度，不受范围限制，只要师生对学校处理结果不认可，通过向主管学校的教育行政部门提出申诉，使教育行政部门对学校工作进行监督审查，从而达到教育系统或学校内部自我纠偏的效果。如果上述教育系统内部的监督和纠错机制仍不能解决问题，可以通过司法诉讼来维护学校合法权益。

四

学校依法自主办学是一个系统工程，需要通过法律、制度和机制的建设，保障和促进每 一所学校在具体办学过程中的自主、自律。依法治校的前提是有法可依。我国当前已有相关教育法律在一定程度上为学校依法自主办学提供了法理依据，但是，面对不断涌现的新问题、新挑战、教育组织管理的新形式 以及多元参与的教育治理新格局，制定《学校法》迫在眉睫。为此，需要进一步梳理《教育法》、《义务教育法》等法律文本中与学校法律相关的内容，指导现代学校制度建设和学校自主办学实践；同时，在上位法的纲领性规范基础上，积极推动《学校法》立法进程，具体规范学校内外部关系。在国家立法资源有限的情况下，积极发挥地方教育法治与政策制度建设的重要作用。青岛市的改革举措，为全国地方教育立法提供了路径和启发，受此影响，北京市教委正着手制定学校条例，其他地区也正寻求通过地方立法扩大和落实学校办学自主权。

清单管理已被公认为推进教育治理体系现代化的重要手段。针对目前国内各地区权力清单与责任清单及取消和下放教育审批权参差不齐的现象，需要进一步推进省、市、县教育权力清单及责任清单的标准化与规范化建设，研究制定教育权力清单标准，建立教育行政权力清单体系，理顺教育府际关系，进而减少对学校的行政审批和直接干预，更多运用法律、政 策、规划、标准、经费、信息服务、督导、监测、评价等手段引导和支持学校改革与发展。清单管理是一个动态发展的过程， 需要根据国家治理现代化发展与教育事业发展需求不断调整。

（作者简介：范国睿，华东师范大学基础教育改革与发展研究所研究员，教育学部教授）

本文系国家社科基金教育学重点课 题“ 推进教育管办评分离研究 ”（课 题批准号：AGA140002）暨华东师范大学上海市高峰学科“教育学”建设项目研究成果。

 本研究仅探讨公立中小学（义务教育学校和普通高中学校）的自主办学问题，不涉及义务教育和高中教育 阶段的民办学校、混合所有制学校、委托管理学校以及职业教育、高等教育等领域的自主办学、教育治理问题。

来源：教育研究2017年第4期（总第447期）

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