【资料】英国国家情报模式与美国的纽约模式之比较与评价
作者：人民公安大学 王彦博、孟凡博
摘要：20世纪90年代初，情报导向警务模式开始出现，其中最具代表性的应属英国国家情报模式和美国CompStat模式（又称为“纽约模式”）。在此，首先介绍两种模式的产生背景和运行机制，在比较中分析得出二者在三方面的共同点以及若干各自的特点。最后提出对两种模式的几点评价，包括提高了工作效率、初期大量财力支撑和长期收益较高、转变并开拓了警务工作思想。
关键词：情报导向警务；国家情报模式；CompStat模式；纽约模式
中图分类号：D631.4 文献标识码：A 文章编号：1033-2738（2012）06-0350-02
20世纪90年代初期，情报导向警务模式开始出现在了一些西方国家的警务工作中。经过十几年的实践摸索，各国警方根据本国警务特点，不断完善情报导向警务工作，已经形成了高效、稳定的情报导向警务运作方式。英国国家情报模式和美国CompStat模式（或称为“纽约模式”）皆为情报导向警务模式之典型，二者各有特色，且都对本国警务的发展起到了很大的促进作用。
一、英国国家情报模式介绍
（一）英国国家情报模式产生的背景。
在最近的一个世纪中，英国犯罪数量不断增高，为应付打击犯罪的需要，警察人数也在不断增加。“2004年，英格兰和威尔士的警察总数为140563人。”[1]“在过去的20年里，警察已经成为整个刑事司法体系中最昂贵的一部分。从1979年到90年代初，警察机关的预算实际增长了90%，警察机关的开销占了内政部预算的2/3。仅2004~2005年度，将近73亿英镑拨给了英格兰和威尔士的警察机关。”[2]面对警察机关高额的财政需求，英国政府终于开始着手对警察机构及其工作机制进行改革。
1993年，英国审计委员会报告提到了警察的效率问题，提出通过情报手段预防和打击犯罪，促使警察机关加快了改革的步伐。为解决低效的问题，内政部于20世纪90年代初设立了国家犯罪情报局，到2000年初，英国多数警察局均宣称实现了情报引导警务。但由于缺少统一的标准，情报共享上存在障碍，改革未能真正落实。直到2000年11月，英国高级警官协会指导国家犯罪情报局建立了标注化的情报模式，经内政部及高级警官协会批准，成为英格兰和威尔士情报导向警务的标准方法。同时，各警察局局长达成一致，同意采取这一统一标准，即国家情报模式（National Intelligence Model，缩写为NIM）。2002年又出台了“警察改革法案”，将国家情报模式列入英国国家警务工作计划，并要求各级警察机关须于2004年4月之前落实该模式。
（二）英国国家情报模式的实施。
2005年英国国家警务中心制定出版了英国国家情报模式指导手册，手册的出台意味着国家情报模式的正式确立。从2005年11月开始，英国警察机关及人员的执法行为须符合手册规定的标准；在具体实施过程中，各警察部门可根据具体情况做出适当调整，以实现情报的高效利用。
国家情报模式有三个运作层级：第一层级为区域犯罪，是一个管辖单位或小范围警力控制下的违法犯罪案件；第二层级为跨地区犯罪，是涉及多个警察机构单位的犯罪案件；第三层级为全国或跨国犯罪，是全国性的或大规模的跨国性犯罪。
虽然国家情报模式可以应用于不同层级，但在每个层级的运行程序是不变的。它由11个要素构成，分别是：（1）知识要素；（2）系统要素；（3）信息要素；（4）人员要素；（5）信息来源；（6）情报信息记录；（7）信息的研究分析；（8）情报产品；（9）战略战术任务合作小组；（10）战术决策；（11）实施回顾。其中前四个要素是国家情报模式的基础，贯穿于其他各个环节中。国家情报模式的运行是信息在该模式下不断循环的过程，在循环中加工提取重要信息作为情报产品，并依此来做出决策，而决策实施效果的反馈也是下一步情报来源之一。
二、美国CompStat模式（纽约模式）介绍
（一）美国CompStat模式形成的背景。
美国CompStat模式起源于上世纪90年代，其创始人是时任纽约警察委员会专员的威廉?布拉顿和他的副手杰克?梅普。当时纽约市已经开展多年社区警务模式却并未取得降低犯罪的效果，犯罪率居高不下，社会治安环境恶劣，百姓社会安全感降低，给纽约市警察局造成了很大的压力，迫使警局思考新的改革策略。
威廉·布拉顿和杰克·梅普喜好军事，他们在分析第二次世界大战中，英国空军利用雷达克制了比自身还强大的德国空军时，灵感突然产生，他们意识到情报对于打击犯罪的重要性。但当时的警方对信息的收集分析并不重视，于是，二人决定推广一种新的警务模式，以真正实现对犯罪的遏制和打击。
（二）美国CompStat模式的实施。
CompStat模式全称为“Compare Statistics”模式，意为“比较统计数据”，后来CompStat发展为一个专有名词，即美国的情报导向警务模式。因此模式首先试行于纽约市，故又被称为“纽约模式”。
纽约模式有三个构成要素，分别是比较数据统计报告、辖区指挥官简报、犯罪对策会议。CompStat模式是由三者构成的统一整体。纽约模式“其核心是将统计数据及各类信息输入计算机，利用分析软件标示出犯罪高发的地点、类型，犯罪规律、趋势，据此及时调整警力的部署。各级指挥官共享情报资源，共同商讨问题对策，与此同时接受绩效考评。CompStat模式的三个构成要素有机融合、相互渗透，共同保证CompStat模式的有效运作。”[3]
三、英国国家情报模式与美国纽约模式之比较
（一）共同特点。
重视情报的收集、共享和利用。
两种模式都注重尽可能全面地收集信息。英国国家情报模式在信息收集中要求一方面扩展情报的收集渠道,另一方面要深度挖掘每个“点信息”。这些信息包括公开收集和非公开收集的信息,人力收集和技术收集的信息;
美国 Compstat模式对培养警察获取、分析情报能力有专门的培训,以提高警察对信息的敏感性,并要求纽约警区每日上报收集整理后的信息。
另外,两种模式都注重从过往决策执行结果中总结经验,成为日后制定决策的信息来源。同时,二者都注重信息的质量,包括分析信息源的可靠性及信息的合理性、可能性在情报共享上,英国国家情报模式是建立中央与地方之间、地方警察局之间畅通、灵敏的情报共享系统。
除此之外,“国家情报模式使不同层级、不同部门的警察机构之间警务情报的共享成为可能,国家情报模式不仅为英国警察机构所采纳,其他机构和部门,如打击严重有组织犯罪机构( Serious and0 rganised crime agency),英国移民局( United kingdom immigration services),预防犯罪合作部( Crime and disorder reduction partner- ships)也采用了该情报模式。
因此,国家情报模式为这些部门提供了较好合作环境,通过标准化的程序减少了部门之间的沟通障碍,提高了工作效率。”
美国 Compstat模式提供了一个情报在各警种间共享的平台。
另外,在美国 Compstat模式中的犯罪对策会议上,除警局的专员和领导外,还会确定市政领导参与,这样更有利于互通信息以实现资源迅速有效的配置。
两种模式都根据情报的分析结果合理调配警力资源,确定管辖范围,有针对性地开展犯罪预防和打击行动,改变了被动反应警务下的低效状态。
2.专门的情报机构。
由于英国和美国国家体制上的原因,情报的交流其享存在着不可避免的阻力,为确保情报真正得到充分的利用,必须建立能够协调各警察单位交的情报机构。
美国纽约市警察局设有专门的 Compstat部门,由警察局长直接领导,为局长提供所需的犯罪数据,并负责制作犯罪电子地图等工作;
英国国家情报模式起初长期因情报共享障碍而未能真正起效,之后,中央设立了国家犯罪情报局,同时,地方警察局也设立专门的情报机构,且人数占警局总人数的3%-5%,这样,情报才得以真正畅行于各警察机关之间。
3.关注执行效果的反馈。
两种模式都对恃报导向下的警务活动执行效果十分关注。
英国国家情报模式的11个构成荽素中的最后一个-----实施回顾,就是对警务战略战术的评估。针对战略战术制定和实施取得的效果优劣,警方的决策和行动与取得效果的关联性多寡,达到效果的行动成本高低等问题总结分析,取其“善者”作为未来决策参考的信息来源;而“不善者”废弃或修改。
美国 Compstat模式四个构成原则中的最后一个-----持续的后续行动,也是对行动郎署的后果展开评估,目的同样是为了明确警方决策和行动的效果,以便此后遇到类似问處能够迅速解决。
(二)各自特点
1.美国 Copp stat模式充分利用了计算机网络。
美国 Conpstat模式一大特色就是充分利用了计算机网络,这与美国拥有世界领先的电子科技技术有一定的关系。可以说美国警方的计算机网络对 Comp stat模式的运行起着不可替代的重要作用。
每位警员收集到信息后,按照犯罪报告的标准将信息输入到一个在线的申请表内,辖区指挥官可以在第一时间了解辖区内的即时犯罪信息,并对不符合标准的信息进行修改。为保证信息数据的真实可靠,专门设置了监督程序。
在优质的信息数据输入计算机系统后,系统便会生成带有全部治安要素的电子地图,它可以显示出不同类型犯罪的多发地区,各机关、企业、医院、学校等单位的地址,有犯罪科或假释、社区矫正、取保候审的违法犯罪人员的住所及各杜区人口构成等信息等,辖区指挥官可以根据当前和上个月电子地图的重叠比对判断出某种犯罪
的热点地区,据此安排警力,实现资源优化配置。
2.美国 Conpstat模式注重人员培训。
上文介绍,美国 Compstat模式对输入计算机网络系统的信息要求非常严格,因此,基层警员需要具备优良的情报收集、分类、筛选能力。
为此,美国警方制定了有针对性的培训计划:对巡逻警察的培训重点集中在了信息采集、分类、记录以及巡逻警力配置等方面;对侦查人员主要培训其案件管理和侦破程序的能力,使其在案件初步分类中发挥更大作用。
在这一点上,英国国家情报模式相对较差。很多基层警察不重视培训,常根据自己在工作中的表现决定是否进行培训,影响了英国国家情报模式的灏利实施。
3.美国 Comn stat模式重视绩效考核。
由于辖区指挥官拥有第一手情报,为了使其发挥更大的效用,Compstat模式扩大了辖区指挥官的权力,与之相应地也增加了他们的贵任。辖区指挥官可以调配辖区内更多的警力资源,对下属的表现史加了解,并可根据其表现优劣表彰或撤换之。 Compstat模式要求每名警员的责任和行动都记录在案,定期考核其工作是否有效完成。
每周召开一次的 Comp stat会议,是一种对辖区指挥官等的绩效考核形式。被质询人将要在一个大屏幕前,对屏幕上展示的辖区治安情况电子地图进行描述和分析,高层管理者就多方面情况对其发问,被质询人需要详细回答对这些问题已采取的对策和成效或将采取的措施及其效果。回答完善与否对其晋升、撤换或降职将有直接影响。
4.英国国家情拟模式有统一的标准。
英国各警局在2000年之前虽声称实现了情报导向警务,但因未有统一标准,情报共享一直存有障碍,警务工作效率并未得到实质提升。“2000年11月,英国高级警官协会进行了广泛的调查研究,于2002年出台了警察改革法案,颁布了135个最低标准,井派出专家指导各警察局按照国家情报模式统一标准进行改革,经过几年的努力,取得了良好的改革效果。可见,信息主导警务改革的最终目标是实现信息最大程度的共享,以优化警务资源,提高警务工作效率,统一标准是实现这一目标的关键因素。”
5、英国国家情报模式的专家引入。
专家引入是英国国家情报模式的一大特色。英国因家情报模式的具体实施由国家犯罪情报总局负责,抽调全国警务专家成立国家级专家支援组,制定国家情报模式的具体制度,专家组负贲帮助各警察局落实国家情报模式,对其实施情况进行定期检查并提供反馈信息。专家组在宜传和人员培训方面也发挥着很大的作用。
四、对英国国家情报模式与美国纽约模式之评价
(一)优化了警务资源配置,提高了工作效率。
效益是组织管理的永恒主题,情报导向警务模式是以情报为指引,改以往被动应对犯菲为主动寻找犯罪规律、特点,通过制定有针对性的战略战术,有效预防、打击、震慑犯罪,根据情报确定处理的优先级,将有限的警力资源合理安排调动,发挥更大效益。
情报的共享可以打破各警种、不同辖区之间的沟通障碍,更好地体玩了对犯罪的全时空控制,在情报导向警务模式下,领导和警员的职责任务更加明确,绩效监督促使每个人工作更有效率。
(二)财力投入较多,长期收益大。
无论是英国还是美国,两种模式的初期投入都较大。机构的创建、重组，装备、物资的采购,人员的培训,专家的聘请等都需要投入大量资金。
拿纽约模式来说,其计算机网络平台的设计和改造对软硬件要求都非常高,不单警局的 Compstat部门需要配置计算机、服务器,购买软件,聘用专门人才,各辅区也需要能连入该网络的电子办公设备;
同时,对每位警察进行的情报收集、设备操作、执法程序等相关培训也都需要大量的财务开支。一旦情报导向警务模式运行起来,形成了犯罪控制动态网络,警方就不再被犯罪所牵制,而这种地位的改变意味着警方将长期受益
(三)转变警务思路,开拓新的工作方式。
英国国家情报模式和美国纽约模式在开展初期都受到了来自警局领导或辖区指挥官的抵制,原因是多种的: 一方面可能因其原有工作方式被改变,新模式需要重新学习； 另一方面,部门机构的创建、重组对原有利益格局造成影响,面警局管理者往往不欢迎这种改变。
美国纽约模式运行伊始,许多辖区指挥官消极抵制,不予配合,最终,这部分人中有三分之二被替换。而英国由于传统文化影响,英格兰、威尔士的差异化管理方式受到普遍认同,推行全国统一的警务模式必然会遭受强大阻力,但在高级官协会的推动下,通过立法,强力推行国家情报模式,并制定了统一的指导手册。
两种模式强行推广后,皆取得了良好的效果,也获得了各级警员的理解,情报导向警务模式的概念也逐渐深入人心。
五、总结
英国国家情报模式和美国 Compstat模式都是国外情报导向警务模式的典型,经过十余年发展日臻完善。此模式下警务活动的高效有目共睹,情报在警务工作中的作用已为世界各国警方肯定,不单在英国和美国,其他欧美国家,甚至在我国香港地区,也都实施着各有特色的情报导向警务模式。我国大陆地区由于警务基础薄弱,国家财力有限,全面模仿他国模式不现实也不科学。
自1983年“二王”案件之后,我国开始重视公安信息网络建设,并不断发展完斧,重要公安情报的共享也已成为常态。不过地区间、部门间、层级间的信息壁垒仍普遍存在,阻碍着公安情报作用的发挥,另外,在政治环境极佳的我国大陆地区,有必要设立具有统一标准的情报导向警务模式,以此真正提升我国警务工作效率。
时代报告2012年6月下|351