应对中国技术崛起的国家产业战略案例

The Case for a National Industrial Strategy to Counter China’s Technological Rise

作者：罗伯特·D·阿特金森

时间：2020.04

为应对COVID-19危机而采取的进一步刺激措施不仅应着眼于短期复苏，而且还应着重于技术成熟的关键贸易部门的长期竞争力。现在是时候意识到美国需要强有力的工业战略了。

• 长期以来，中国在对美国的经济福祉和国家安全至关重要的先进产业中，对技术经济构成了严峻的挑战。为了克服这种威胁，决策者必须摆脱传统的经济思维。

• 贸易和外交政策措施是必要的，但还不够。美国也需要一个强有力的国内产业战略，并且不能局限于扩大诸如科学，教育和基础设施等“要素投入”的一般性政策。

• 美国需要一个国家战略来加强那些“关键到不能倒”的技术行业，例如先进的机械，航空航天，生物制药，电气设备，半导体和计算机，软件，交通运输等。

• 为了制定和实施国家产业战略，联邦政府将需要大大增强其机构能力，以进行彻底的部门分析。

• 国会应该在四个领域采取行动：支持关键技术的研发、先进制造的关键构件的税收激励，为国内生产规模扩大提供资金，以及增加法规监管的力度。

• 所有这些计划应尽可能与美国盟国保持一致。

• 如果没有强有力的产业战略来支持先进产业，美国的竞争地位很可能会像英国在20世纪60年代和70年代所走的道路一样，逐渐受到侵蚀，同时民粹主义热情也会高涨。

经济评论家罗伯特·赖克曾写道：“工业政策是那些鲜为人知的想法之一，在没有任何介入的连贯性情况下，它已经从默默无闻地迅速转变为毫无意义。”但是经过40年的模糊和无意义，这个概念现在得到了认可的主要原因之一就是中国。近年来，当选的官员和两党其他人士越来越担心，中国将取代美国成为世界科技领袖，对美国的繁荣和国家安全造成了可怕的后果。此外，由于COVID-19疫情造成的供应链中断，几乎每天都有新闻报道美国对中国的依赖。然而，尽管需要做出努力来反抗中国的“创新重商主义”，但即使成功（越来越令人怀疑），这样的措施还是不够的。现在是联邦政府实施国家产业战略的时候了，该战略的重点是支持对美国经济活力，公共卫生和国家安全至关重要的关键产业：换句话说，“就是那些“关键到不能倒”的产业。

不幸的是，在产业战略方面，我们的体制结构是冷战时期的产物，而我们的思想仍然停留在90年代基于自由市场和全球主义的华盛顿共识上。现在是时候对国家安全、经济竞争力和先进技术进行新的思考，同时建立新的机构，与我们的盟友一起有效地制定和实施国家产业战略。因此，正如国会考虑对COVID-19危机采取进一步刺激措施之际，应该把重点放在不仅能刺激短期增长和复苏，而且能确保长期竞争力和经济弹性的行动上。

美国政府是时候实施一项积极的、有针对性的国家产业战略，重点支持对美国经济和国家安全至关重要的关键产业了。

本报告提供了国家产业战略的“为什么，是什么以及怎么办”的解释，为什么先进产业竞争力很重要，尤其是与中国相对比；美国先进产业竞争力挑战的本质是什么？为什么仅凭市场行动不足以应对挑战；一项战略在体制上和实质上应该是什么样的，以及决策者应如何着手制定一项战略；最后，为什么对这一战略的普遍反对是错误的。

尽管贸易和外交政策应对措施在面对中国挑战的任何总体战略中都发挥关键作用，但本报告仅侧重于美国可以采取的积极的国内措施，以更好地保持和扩大先进技术制造，在面对中国竞争时，行业更具韧性。这些建议包括：

• 正如克里斯·库恩斯(Chris Coons, D-DE)、杰夫·默克利(Jeff Merkley, D-OR)、马可·卢比奥(Marco Rubio, R-FL)和托德·杨(Todd Young, R-IN)提议的那样，国会应该责成政府制定国家先进的产业战略。

• 国会应在美国国家标准与技术研究院（NIST）内建立一个部门，以监测和分析美国国内先进产业部门的生产能力及其供应链。

• 国会应大幅增加与关键技术相关的研究经费，其中包括人工智能，生物制药，机器人和自治系统以及半导体等，并以这些技术在美国的商业最大化为目标。

• 国会应建立竞争性税收抵免措施，提供在美国进行的研发，技能培训和全球标准制定的所有商业投资的45％的进行税收抵免，以及新设备和软件支出的25％的进行税收抵免。超过符合信用条件的基本期间支出的75％的进行税收抵免。

• 国会应支持建立一个工业投资银行以推动美国先进制造生产规模扩大，并支持激励基金项目，以鼓励将关键行业的生产从中国转移到美国。

• 这些努力应与我们的盟国共同协调，因此，联邦政府应努力建立一个美欧日联合技术联盟。

先进产业的贸易竞争力是健康经济的重要组成部分，这也是为什么数十个国家实施产业战略以增强先进制造行业竞争力的原因。决策者应将重点放在这些领域，原因至少以下五点：

首先，先进产业贸易部门对美国的贸易表现至关重要，占美国出口的60％。更有竞争力的行业意味着更低的贸易赤字和美元相对于其他货币价值更高。前者很重要，因为较低的贸易赤字意味着未来几代人所欠的外债更少。后者之所以重要，是因为美元走强意味着进口更便宜，生活水平更高。我们有必要认识到，我们的目标不是让美元疲软；而是具有全球竞争力的强劲的先进产业贸易部门。如果这些行业具有竞争力，美国的出口额与进口额相当或者更多，同时如果美元的价值是由市场力量而不是由外国政府的政策决定的，那么美元的价值就会很高。因此，美国的货币政策不应集中在保持美元高位或低位，而应让价格反映市场状况（包括通过对抗外汇操纵）。但是，美国经济政策应努力确保这些市场条件包括拥有全球最具竞争力的先进产业。

其次，先进产业是高薪工作的关键来源，包括没有受过大学教育的工人。先进产业的工人收入比平均水平高出80％，而没有大学学历的工人在高科技行业的收入则比平均水平高出57％。

第三，强大的先进技术产业是宏观经济增长的动力和活力之源。例如，美国35％的经济增长来自75个知识产权（IP）密集型行业。从这个意义上讲，拥有健康且不断发展的先进技术交易部门就类似于美联储降低利率：它们为持续增长提供了刺激。当先进产业衰退时，它们对经济增长产生不利影响，部分原因是给其工人和非贸易部门供应商的支出下降。

第四，这些部门为各国应对全球挑战提供了必要的灵活性和弹性。在一系列先进技术领域的强大力量，使我们更容易应对供应链面临的外部威胁，这些威胁可能来自流行病等自然灾害，也可能来自其他国家有意伤害美国或对美国施加影响的行动。

最后，先进产业和与之相关的许多技术对于美国部署强大军事力量的能力至关重要，特别是随着中国的技术能力和“民军融合”努力的推进。正如美国国防部（DOD）最近一份关于国防工业基地的报告所述：“为了保障我们的国家安全，美国的制造业和国防工业基础必须安全，稳健，有弹性且随时准备好的。”虽然美国的大部分国防能力曾经主要由国防承包商提供，但如今，技术的进步需要商业部门的“推动”。这就是为什么国防部负责调研和工程的副部长迈克·格里芬（Mike Griffin）写道：“这些（商业）技术上的优势……是阻止或赢得未来冲突的关键。”在过去20年里，随着先进制造能力流失到海外，这不仅使生产所需技术变得更加困难，甚至也使技术开发变得更加困难。正如邦威廉，范阿塔和温德姆在关于国防高级研究计划局（DARPA）的报告中写道：“要使DARPA模型机构脱离这些创新系统的能力，并且不能依靠强大的美国制造基地进行快速原型制作和创新生产，这对他们开发和实施硬技术的能力来说是一个巨大的潜在挑战。”这是国防部成立国防创新部与私营部门合作的原因之一，并为14家美国制造机构中的8家提供支持。因此，捍卫国家利益的能力不仅来自航空航天，造船和军火等行业的传统国防公司，还来自软件，材料，机床，工业自动化系统，半导体和技术硬件等军民两用行业的公司。此外，即使是其他部门，如消费电子和汽车，虽然与国防没有直接关系，但它们在一定程度上通过提供STEM（科学，技术，工程和数学）人才和技术成熟的供应商，为美国经济的整体技术能力和生产弹性做出了贡献。

美国面临着先进产业竞争力挑战，这一点至少可以从以下四个关键指标中看出。

首先，尽管人们普遍持相反观点，但在过去十年中，实际上美国制造业产出占国内生产总值（GDP）的比例下降了。从2007年到2019年，实际制造业增加值下降了13％（从占GDP的13.2%下降到11.5%）。在控制了对计算机行业产出增长的统计夸大后，它下降了20％（从12.1％下降到9.7％）。这就是为什么哈佛商学院的盖瑞·皮萨诺（Gary Pisano）和威利·施（Willy Shih）指出，“几十年的外包制造使美国工业没有办法发明对重建经济至关重要的新一代高科技产品。”

其次，美国在2019年前11个月先进制造技术产品的贸易逆差为1220亿美元，创历史新高，而在2001年是45亿美元贸易顺差。2017年，美国对华电子产品贸易逆差为1840亿美元，而美国对华出口仅为210亿美元。

捍卫国家利益的能力不仅来自传统的国防公司，也来自软件，材料，机床，工业自动化系统，半导体和技术硬件等军民两用领域的公司。

与此相关的是，许多曾经标志性的美国先进产业公司已经失去了具有重要意义的全球市场份额，甚至破产。《福布斯》每年都会发布一份前2000家公司的名单。可以肯定的是，从2006年到2019年，许多美国科技公司都大大提高了其全球排名，尤其是在软件领域（例如微软）;半导体领域（例如英特尔、美光和英伟达）以及互联网服务（例如脸书）。但是许多硬件和相关公司要么失去市场，要么倒闭。曾经的全球领袖，如朗讯、摩托罗拉和北电网络（曾雇用数千名美国工人的加拿大公司）等现在都已不复存在。IBM、惠普、安捷伦(以前是惠普的一部分)和通用电气等行业巨头的股价均大幅下跌。(见表1).

表1: 美国科技公司在《福布斯》前2000家企业排行榜中排名（*是未上榜或已不营业）

注解 A: 术语定义

关于产业战略和相关概念相当混乱。首先，产业战略着重于提高美国在特定关键领域和技术上的竞争力。但是，如果听许多经济学家，权威人士和政策制定者讨论经济增长时，很容易被常用的术语“竞争力”，“创新”和“生产率”混淆。这些术语经常交替使用，几乎没有确切的含义。

竞争力：竞争力的核心是指有利的国际贸易条件（例如，相对较好的贸易平衡或货币价值）。这是通过相对较强的贸易部门实现，跟本地服务部门（例如，杂货店，理发店等）不同，这些贸易部门中，很大一部分产出很容易地在国际上销售。各种行业都可以产生竞争力，包括低附加值的行业（例如呼叫中心）；依赖开采的自然资源部门（例如天然气，农业，采矿等）以及高附加值，高工资的行业（例如汽车，半导体，药品等），与前两者相比，后者在可持续提高生活水平方面做得更多，应该成为所有竞争战略的重点。竞争力政策旨在提高一个国家的贸易部分的能力，它包括一系列广泛的政策和项目，其中许多可能在范围和应用程度上都相当普遍，例如更好的STEM（科学，技术，工厂和数学）教育。

产业战略：产业战略是一套旨在支持关键的高附加值、非自然资源为基础的贸易部门的政策，这些部门对国家的经济竞争力和安全至关重要。制定产业战略可增强竞争力。竞争力也可以通过不以行业为目标的方式实现，从而扩大自然资源和低附加值出口等非关键行业的产出。

产业政策：虽然该术语可以表示影响特定行业的明智的战略性政策，但它被用来贬低政府为促进特定经济部门的健康所做的努力，通常被描述为笨拙的，由无能的官僚们管理的裙带资本主义的政治产物，损害经济。

生产率：指单位投入的经济产出。提高汽车和软件等国际贸易行业的生产率，可以提高价格绩效，从而提高竞争力。但提高电力设施和医疗服务等本地服务行业的生产率，同时降低贸易部门的投入成本，对整体竞争力的影响要小得多。同时，更积极地实现非贸易部门的自动化（例如，使用机器人送餐或使用3D打印机建造房屋）可以扩大国内市场，从而有助于贸易出口的公司在全球范围内竞争（例如，机器人和3D打印设备）。

创新：这是指“在业务实践，工作场所组织或对外关系中，实施新的或显著改进的产品（即实物或服务），流程，新的营销方式或新的组织方法。”尽管创新与生产力和竞争力有关，但它不是同义词。许多创新并不能直接影响竞争力。例如，智能电网将有助于提高电力设施的生产率，但对提高竞争力作用不大，因为电力设施服务尚未在国际上进行贸易交易。

长期以来，美国联邦政府一直在应对技术经济方面的挑战，包括在南北战争中为北方提供武器，在二战中建立“民主军火库”以击败轴心国，以及在苏联人造卫星发射后努力在创新和生产上超越军事对手苏联。事实上，到20世纪60年代中期，联邦政府在研发上的投资超过了整个世界（包括公共和私人部门）的总和。上世纪80年代和90年代初，两党在立法和行政方面展开了强有力的努力，以应对日本（和德国）的技术竞争。（里根总统在1987年国情咨文中说：“ 我们保证政府将尽一切可能提高美国的竞争力”。）现在，人们越来越意识到，联邦政府必须再次加紧努力，这一次是为了应对美国面临的最大经济竞争者：中国。

然而，目前尚不清楚美国是否能作出有效的应对措施。因为与上世纪90年代以前不同，新古典主义经济学现在主导着美国的政策制定。确实，就好像美国误入歧途自食其果，转向了为前共产主义国家提出的新自由主义休克疗法。结果是，广泛而有影响力的经济学家致力于建立由七个关键方面组成的意识形态框架，这导致政府方面的被动消极的态度：

• 一个国家生产什么并不重要（“薯片，计算机芯片，有什么区别？”）；

• 只有公司竞争，而不是国家，参与竞争；

• 最大限度地提高全球，而不是国家的经济福利是最重要的；

• 美国应专注于市场所揭示的自然比较优势；

• 市场力量本身就足以确保美国的经济领导地位；

• 任何对部门进行优先排序的尝试都会导致保护主义或低效的“裙带资本主义”；

• 政府的主要作用是成为相互竞争的私人利益中的“裁判”，而不是支持和指导这些利益的“教练”。

因此，在常规情况下，产业战略不仅是不必要的，而且有可能造成损害。联邦政府这次还没有采取行动，也就不足为奇。

某些回避核心的自由市场观点的人愿意承认政府的一些作用，只要它不针对关键行业。在这种情况下，如果美国只是扩大对科学，K-12教育，工人培训（通常听到诸如“我们需要装备美国工人以在全球经济中取得成功”之类的言论）和实体基础设施的公共资助，他们向我们保证，所有这些都会变得很好。尽管这些“要素投入”政策虽然是必要和有益的，但却不足以在推动美国经济和军事未来的最重要行业中，建立全球竞争优势。

有一种产业战略越来越被接受:专注于“绿色产业”，“绿色新政”等提案得到了越来越多的拥护者。提倡者甚至认为，这种方法将使美国能够出口清洁技术产品，从而解决美国工业竞争力的整体困境。但是，即使美国能够在全球范围内主导该行业（疑似大多数其他发达国家也都瞄准了该行业，而中国已经在太阳能光伏，风能和电池领域处于领先地位），该行业的规模可能不足以消除美国的贸易逆差。更令人烦恼的是，清洁能源竞争力虽然已成为美国未来国防能力的组成部分，但不足以确保强大的军事能力：美国人无法凭借太阳能电池板和风力涡轮机赢得战争。这并不是说美国不应该在支持清洁能源创新方面做得更多，它应该这样做，但认为这可以替代国家产业战略的想法是错误的。

美国就像饮鸩止渴般转向了为前共产主义国家提议的新自由主义休克疗法。

再加上意识形态上对行动的偏见是事实，二十年来的高度全球化削弱了美国公司对强有力的国家竞争力战略的承诺。在上世纪90年代的上一轮全球化浪潮兴起之前，许多商界领袖，例如惠普首席执行官约翰·扬和英特尔首席执行官安迪·格罗夫，都投入了大量的政治资本来鼓励华盛顿采取行动。事实上，在1980年代和1990年代颁布的一系列有效的先进工业政策中，领导发挥了关键作用。英特尔的罗伯特·诺伊斯就是一个例子，他是第一个集成电路的开发者。

他的倡导促成了半导体制造技术战略联盟，这是一个公私合营的联盟，帮助恢复了美国半导体行业的竞争力。如今，尽管没有其他任何原因，但大多数美国大公司如今已面向全球，企业领导力虽然没有消失，但肯定没有那么活跃。此外，在20世纪80年代和90年代，当美国商界领袖公开反对日本不公平的产业政策时，他们几乎没有受到日本政府报复的风险。

第三，美国政治党派之争的本质不仅在国会而且在政体上，这意味着不仅要花费大量的时间和精力来解决热议的，分裂性的问题，这些问题对竞争力没有影响（例如，堕胎，枪支，身份，医疗保健，低技能移民，收入不平等，弹劾等），但是很难在较少涉及党派的问题上达到共识，而这些问题实际上是相当普遍的，例如竞争力。

第四，预算赤字的爆炸性增长（由于必要的COVID-19经济支持计划而使情况变得更糟），以及婴儿潮时期出生的人的大规模退休潮，使情况明显恶化，政策制定者为支持国家产业战略而进行必要的直接和间接投资的财政空间相当有限。

最后，任何国家产业战略都需要重新平衡当前对个人权利的极端关注，更多地关注美国人的责任和忠诚。约翰·肯尼迪在就职典礼上的那句“不要问你的国家能为你做什么，要问你能为你的国家做什么”其实并不那么大胆。那时的美国，尤其是在与苏联冷战时期以及20世纪60年代个人主义兴起之前，是一个平衡个人与社会的社会。可以肯定的是，当时许多个人和团体的权利被边缘化了。但是正如迈克尔·林德指出的那样：“如今，以权利为基础的哲学很难使民族国家合法化，使其成为一个可以要求其会员国忠诚和牺牲的共同体。”然而，更好地平衡权利和责任是使一个国家产业战略有利于政治所必需的。

“要素投入”政策虽然必要且有用，但对于在为美国经济和军事未来提供动力的最重要产业中建立全球竞争优势而言，却远远不够。

尽管面临这些挑战，我们仍有必要记住丘吉尔的格言：“在美国耗尽所有其他可能性之后，你总能指望美国做正确的事。”最近，一群年轻的经济学家，加上一些著名的学者，一直在挑战令人窒息的新古典主义经济学正统观点，他们认为中国竞争的影响比经济学家让我们相信的还要糟糕，因此有必要采取产业战略措施。

而且，越来越多的公司和行业协会呼吁联邦政府采取更积极的措施来支持竞争力。鉴于民粹主义对企业乃至资本主义的反抗日益加剧，部分原因是人们担心企业利益不再符合国家利益，因此，即使仅仅是为了减少对企业的反对，也可能会有更多的公司出来支持强有力的国家产业战略及随之而来的国内政策（例如贸易保护主义，国有企业，公司对工人的控制条例，新型公司章程等）。

此外，COVID-19危机给许多美国人敲响了警钟，让他们意识到美国是多么依赖中国，尤其是在关键的医疗供应方面。这促使人们呼吁采取行动，提高美国的生产能力。

最后，两党越来越多的民选官员呼吁采取更积极的联邦政策，以刺激先进产业竞争力。这种想法的转变很大程度上是由于意识到中国不太可能，至少短期内不太可能，转向民主的、以市场为基础的政策，而是希望扩展其威权主义和重商主义模式，以挑战美国在全球的政治、经济、可能还有军事地位。

“产业政策”和“产业战略”这两个术语存在很多混淆，部分原因是手段与目的的结合（见注解A）。“产业政策”通常被用作贬义词，指的是粗暴的，有时是浪费的“选拔获胜者”，扰乱了市场的效率，但这将“解决方式”与“涵盖内容”融合在一起。产业战略是一套针对特定行业（和技术）的政策和计划，旨在帮助确保国民经济福祉。如何实现这一点（轻或重，有效或无能）是一个单独的问题。

国家产业战略侧重于特定部门和技术。因此，它比竞争力或创新战略要狭窄。竞争力或创新战略可能包括适合正确市场条件的措施（鼓励创业；联邦政府优先于州和地方监管，尤其是在人工智能、无人机和金融科技等新兴技术领域；有效的破产法；健全的知识产权规则以及正确应用竞争政策）和创新投入（例如STEM教育，宽带和其他数字化基础架构，以及联邦对研究的支持）。可以肯定的是，成功的国家产业战略需要适当的市场条件和强有力的创新投入，但并不能确保在关键领域具有强大的竞争优势。为此，国家需要一个超越这些广泛的创新和竞争力措施的国家产业战略，以专注于特定部门和技术。

国家需要一个超越这些广泛的创新和竞争力措施的国家产业战略，以专注于特定部门和技术。

在我们研究“如何做”之前，我们先来看一下“是什么”。如果国家要实施产业战略，应该关注哪些行业？在竞争力方面，并非所有部门都是平等的。产业战略应侧重于非资源型、技术先进的贸易部门。

贸易部门

产业战略应着眼于全球贸易部门，其中产出可以由其他国家的企业提供。例如，为了派遣一支健康的战斗部队，美国军方需要医疗服务，但是医疗服务是在国内提供的，不会有输给外国竞争对手的风险。相比之下，药品生产是可以交易的，而且理论上，国内生产可能会输给外国竞争。换句话说，一个国家健康的贸易行业发展，例如先进的计算机，汽车，生物制药，仪器，机床，半导体和软件行业，都不能被认为是理所当然的。因此，任何产业战略都必须关注贸易领域，包括几乎所有制造业活动，信息领域（例如软件和互联网公司，以及娱乐内容，例如音乐，电影和视频游戏）和自然资源领域（例如农业，采矿业，渔业和林业）。由于稀土矿物和活性药物成分等特殊关键材料投入的重要性，产业战略还应注重美国在关键材料投入方面的能力。

先进技术领域

如果将竞争力定义为在高附加值或对国防至关重要的部门中蓬勃发展，那么并非所有贸易部门都很重要。呼叫中心服务和服装生产等一些贸易部门的技术不够先进，在支持国防工业基础方面的作用不大。而且，就算美国在这些部门的丧失了所有能力，如果由于某种原因后来需要提高产量，那么它很容易做到这一点，因为生产秘诀和制造它们的技能并不那么先进。我们目前看到的是用于医护人员的医用口罩就是这种情况，虽然存在短缺，但这一问题正通过提高国内产量得到解决。

但是，要想在先进技术领域获得失去竞争力，难度要大得多。正如塞缪尔·哈蒙德所说：“美国在精密模具制造领域的主导地位的丧失并非不可避免，但既然这种主导地位已经不复存在，再想恢复将会困难得多。”这些复杂的行业通常涉及数十年来发展起来的复杂网络。皮萨诺和施称之为“产业公地”。例如，美国航空航天业包括原始设备制造商（例如波音公司），它们制造了历史上一些技术最复杂的产品；由数以万计的专业零部件供应商组成的网络，其中包括先进的喷气发动机制造商；专业商务服务提供商；培养的熟练技术工人，知识储备和偶然的发现；以及测试实验室，标准要求和其他创新设施。所有这些都是参与者之间复杂的交互和关系系统紧密的连结在一起。由于全球竞争而失去一部分产业公地物，其外部性成本由整个系统承担，但在企业做出个别决定时不考虑在内。因此，即使竞争国家在获得美国市场份额后停止了补贴并且美元大幅下跌，这些行业也不会自然而然地重返美国。

以航空业为例:为了重建国内生产，波音将不得不重建所有流失的人才体系，不仅是有才能的工人个体，还必须包含波音和零件供应商整个供应链中所蕴含的集体性知识，但是许多资源（例如，公司内部组织知识）可能已经消失了。而且，嵌入在可转移生产要素（例如，工人技能，机器设备，建筑物等）中的资源可能很容易地流向附加值较低、工资较低的新业务。例如，数以万计的波音公司员工，利用自己所学的知识，制造出世界上最先进的喷气式客机，但他们中的很多人，有可能最终流向人均产值低得多的行业，从而导致国家生活标准降低。

以生物技术为基础的农业、石油和天然气开采等其他贸易领域可能在技术上更为复杂，但从根本上说，它们是基于美国的资源，因此在全球竞争中永久性消失的风险很小。例如，随着沙特阿拉伯和俄罗斯向市场大量供应低价石油，从而可能导致美国关闭相当大一部分石油业务，但当全球油价上涨时，恢复生产又将相对容易，而他们肯定会再次恢复。可以肯定的是，这些行业有技术能力，但如果需要，自然资源所有者可以雇佣外国公司，如石油钻探或采矿公司，来开采和加工美国的资源。

剩下的是非资源贸易的先进技术领域。可以肯定的是，对什么是先进技术领域并没有明确的定义，但一般来说，这是一个需要中等到大量复杂技术的领域，包括研发和STEM（科学、技术、工程和数学）学位的职员，生产工程师以及熟练的一线技术人员来开发和生产产品。“先进产业”的一个有效定义来自布鲁金斯学会，它包含50个行业，包括铸造厂、半导体、汽车、建筑和工程服务。然而，其中只有一些是可以对外贸易出口的(例如半导体和机动车辆)，而另一些大部分都不能(例如建筑和工程服务)。

贸易而不是依靠国内自然资源为基础的部门进行交易，是先进技术领域，是有效的国家产业战略目标。

将这三个因素放在一起：不是基于国内自然资源，技术先进，国家产业战略的目标（见图1和表2）。那么就涉及到以下部门：航空航天，半导体和计算机，运输设备，生物制药和其他化学品，先进的机械和自动化，软件和仪器。

图1：国家产业战略部门目标

表2：示例行业的产业战略类型学

如果我们重视先进产业竞争力的重要性，并承认美国正面临重大挑战，那么下一个问题是，如果有问题的话，联邦政府应该做些什么？大多数传统经济学家认为，只有市场才能做出回应，而政府的任何行动，尤其是针对关键行业或关键那种技术的行动，注定会失败。对许多人来说，唯一的选择是保持在中国的命令与控制模式与市场模式之间。这是第一反应下的意识形态选择，既没有基于逻辑也不基于研究。

基于创新的行业受制于大规模的市场失灵，包括外部效应，网络失灵，系统依赖性和技术平台的公共物品性质。例如，即使拥有强大的知识产权保护，投资于研究的公司平均也只能从该研究中获得不到一半的回报。其他好处则属于消费者和竞争对手。这意味着，如果没有研发税收抵免或竞争前的研发补助拨款等政策，企业在研究方面的投资不足，难以达到整体经济回报最大化的水平。

此外，公共部门和私人部门在创新投资上的差异意味着，政府处于“选拔优胜者”的有利地位。就两种方式而言：一种为企业提供20%的回报率(ROR)，而不会对社会产生溢出效应，即社会回报率为20%;另一种是为企业提供10%的回报和产生30%的社会影响的溢出效应。市场力量将把资本投向前者，而企业将不受后者的控制，从而降低整体增长。

第二个市场失灵延伸到时间维度。公司可能会发现，通过将生产转移到海外或削减研发费用，即使两者都不符合公司长期利益，但可以实现短期利润最大化。正如美国商业组织“商业圆桌会议”所报道的那样，“投资者，资产管理公司和公司管理人员对短期结果的痴迷，共同导致了破坏长期价值，降低市场效率，降低投资回报并阻碍加强公司治理等意想不到的后果。”

第三，在不完善的市场中，大多数创新产业都受制于规模报酬递增。在这些行业中，如果一家公司在价格或性能上获得哪怕一点点的优势，它就能战胜竞争对手。如果增加的市场份额使该公司比其竞争对手更有效地提高创新或效率，则该优势可以发展为巨大的优势。顾名思义，由于边际成本下降而创新上升，企业获得了规模收益的增加。正如迈克尔·林德所说：“公司的真实情况也适用于公司所在的国家。从理论上讲，一个国家或贸易集团可以垄断某个特定行业的所有生产。中国可以制造世界上所有的电信设备，欧洲可以制造所有商用飞机。韩国和台湾可以生产所有的半导体。一旦成功，这样的成功是很难被挑战的，特别是如果竞争对手的起点较低，并且不愿制定产业战略的情况下。当越来越多的国家，尤其是中国忙于“创新重商主义”政策和实践，让市场来承担美国专门从事低附加值、以商品为基础的生产的真正风险。这就是为什么，正如乔•斯塔威尔在《亚洲如何崛起》一书中所描述的那样，台湾和韩国等“亚洲四小龙”提升产业价值链的唯一途径，就是接受国家产业战略。鉴于美国在某些领域已经丧失了核心生产能力，它现在更像是一个新兴市场，因此，如果美国想要至少重新获得一些必要的生产能力，也需要一个全国性的产业战略。

第四个失败之处是，外国可能会导致美国企业采取损害美国经济利益的行动。当外国人，就像中国常做的那样补贴先进生产或要求强制性技术转让或强制性生产本地化时，它可以而且确实会导致美国企业做出有利于外国，甚至是一些竞争对手的决策，而代价往往是损害美国的利益。由于美国政府对在全球市场上竞争的本国企业缺乏支持，企业更加容易做出这些决策。

最后，国家安全是政府角色的另一个长期被认可的理由，国家在许多领域的竞争力现在与国防能力越来越紧密地联系在一起。

制定国家产业战略还有另一个原因，那就是国家利益不仅仅是为了企业或整个经济的经济回报最大化。企业和运作良好的市场的利益与民族国家的利益确实至少在三个关键领域有所不同。首先是先进技术产品的竞争力。面临相当大的风险和可能较低的回报率的公司，至少在此期间，可能不会选择在先进技术领域“竞争”，而是简单地把生产交给其他国家的公司。这样可以专注于其他活动，比如提供商业服务或知识产权许可。虽然这种行为对公司而言是合理的，尤其是那些被要求最大化短期价值的企业，但它可能会损害国家利益。

在“市场力量”的逻辑驱动下，企业自主行动将实现这三个国家目标的内在原因是不存在的，尤其是在外国产业政策健全且往往不公平的情况下。

其次，先进技术产品的广泛地域分布对于确保更多美国人获得广泛的经济机会至关重要。大多数先进的技术活动自然地聚集在已经成功的地方，例如硅谷的信息技术（IT）或波士顿的生物制药。当成功的技术公司决定在哪里进行生产时，他们通常会选择现有的生产中心，从而加剧了空间上的差异，导致一些地区过度拥挤，并减少了许多其他地区的经济机会。这就是为什么一些政策制定者正在努力将更多的先进技术工作岗位带到更多地方，例如英国首相鲍里斯·约翰逊的“一国保守主义”愿景。

最后，许多公司，特别是那些有低工资的移民劳动力，很低的保底工资以及资本投资股票市场约束的公司，选择在低工资而不是高生产率的基础上竞争。既然一家公司可以雇佣低薪工人，为什么还要冒险投资昂贵的设备和培训工人呢？然而，无论是高水平的创新和高技能，还是低水平的创新和低技能，经济都可以处于完美的新古典主义均衡状态。公司按照前一种方式组织安排工作显然符合社会的利益。

在“市场力量”的逻辑驱动下，企业自主行动将实现这三个国家目标的内在原因是不存在的，尤其是在外国产业政策健全且往往不公平的情况下。因此，当市场失灵程度较低，企业行动与国家优先事项高度一致时，或许更有理由只依赖一般性经济政策（例如，强有力的宏观调控，良好的K-12教育，知识产权等）。但就先进产业而言，市场失灵并不低，企业与政府之间的配合度不一定很高。这表明，在缺乏国家产业战略的情况下，企业的利益，至少是全球贸易市场上的企业的利益，往往不会与美国的利益完全一致。实际上，市场力量和私人投资决策通常只能偶然地有效应对这三个挑战。

因此，人们普遍认为，美国的自由市场，产权和创业精神足以保证美国的成功-也是创新成功的唯一有效秘诀，这个想法很幼稚也不符合历史。这些从来都不是美国竞争力的要素，政府对研发、税收激励、国防技术和其他政策的大力资助发挥了关键作用。但是其他国家，尤其是亚洲四小龙和中国已经明确表示，美国的做法并不是创造繁荣的唯一有效方法。

如前所述，“产业战略”一词的实际含义存在相当大的混淆。可以设想一下政府与市场关系的紧密型，从左到右，分四个步骤，从（1）“放任政策，让市场决定”方法到（2）“支持创新的要素条件”（3）“支持重点全面的技术/行业”到（4）“挑选特定的技术/公司”（见图2）。目前辩论的描述框架通常是两种选择:把经济增长主要留给市场，或者采取严厉的政策来挑选特定的技术和公司支持，也可以是国有企业。

图2：产业战略的连续性

但是，不应在这两个极端之间进行选择。政府通过支持要素条件（包括旨在鼓励创新的税收政策以及鼓励机构创新的激励措施，例如大学技术转让激励措施）来最好地支持先进技术部门的竞争力，同时还支持潜在的突破性技术和至关重要的先进技术产业。然而，政府通常不应该挑选特定的公司作为国家冠军重点扶持(除非该公司是一个关键行业的唯一玩家)，或者只支持特定的技术(如锂离子电池)，因为很可能会有挑选错公司或特定的技术的风险。

国家先进产业竞争力战略纲要

美国制定产业战略有两个关键因素：分析美国在关键领域的竞争能力的机构能力，以及设计和实施项目和实质性政策(如资助项目、税收优惠等)的能力。

机构能力

联邦竞争力政策应以数据和分析为指导。不幸的是，联邦政府不再有能力有效地制定一项产业战略，特别是以部门和技术为基础的政策。部分原因是没有一个联邦实体负责竞争力分析。统计机构认为他们的工作是收集事实，而不是分析事实。财政部，联邦储备银行和其他金融机构关注的是商业周期和金融，而不是竞争力。国防部有能力，但大多局限于国防工业基地领域。因此，联邦政府对美国在全球先进产业和技术领域的地位和竞争力缺乏深入的了解。

解决办法就是，国会应该责成政府制定一项全国先进产业战略，就像参议员库恩斯(D-DE)、默克利(D-OR)、鲁比奥(R-FL)和杨(R-IN)所提议的那样。此外，白宫应在国家情报委员会内设立一个国家工业情报部门，以便更好地评估美国经济面临的竞争挑战，并协调政府部门间的应对措施。同时，国会应该任命国家情报总监，以确保对中国经济竞争和战略的关注成为情报界的优先任务。

国会还应建立一个对先进产业贸易进行优先解读和分析的部门。这个部门最好设在美国商务部的国家标准与技术研究所内，它将领导一个跨部门的工作流程，包括在商务部内的工业和安全局以及经济统计局；商务部之外的国际贸易管理局和劳工统计局以及关注国防工业基地领域的国防部相关部门。该部门还应基于对全球产业结构和业绩的了解，美国的发展情况信息（包括确定美国主要企业例如最终生产商和供应商及其全球市场份额），产品/细分市场和关键的内部竞争因素信息（例如成本结构，产品属性，灵活性，上市速度和创新）和外部因素信息（例如研发和培训机构，金融资本系统以及贸易/专业组织），制定一系列具体的、基于行业的战略评估。为了发挥作用，该部门应在美国必须有竞争力的关键行业和技术上有深厚的专业知识。它还应该参与决定是否接受或阻止中国在美国的投资(通过美国外国投资委员会[CFIUS]的程序)，并通过工业和安全局实施出口管制。这种能力应该通过对关键竞争力基础的评估加以补充，如劳动力技能、资本市场(包括投资短期主义的压力)、实体基础设施以及技术创新和商业化体系。它还应建立一个流程，使行业可以通报在支持关键工业和技术竞争力方面所面临的最重要的技术挑战。它还应与国际贸易委员会的工业办公室紧密合作，后者历来从事复杂的行业分析。国会也应该增加对该办公室的拨款。

该部门还应与其他机构（尤其是国防部）以及工业界，学术界和其他专家合作，确定美国在航空航天，生物制药，仪器，半导体和软件等无法失去竞争力的关键领域名单，以及确定关键战略计划以保持竞争力。此外，它还应该找出那些美国无法承受损失的关键企业名单。这些“太关键而不能失败”的公司显然包括许多生产关键技术的美国大型技术公司，还包括生产独特和专门技术的中小型企业。然而，如果这样的名单列表在21世纪初就已经出台，联邦政府可能就不会对北美电信设备供应商朗讯和北电网络本可避免的损失如此漠不关心了。如今，美国联邦政府正忙着考虑如何在一个由中国电信设备制造商主导的世界中生存。为了不向企业和市场发送错误信息，鼓励过度冒险（当公司和投资者知道政府会提供帮助，使他们摆脱困境），应对此名单保密。

不幸的是，联邦政府不再有能力有效地制定一项产业战略，特别是以部门和技术为基础的政策。

该部门还应全面分析用于支持本国先进技术产业的同类国家和竞争对手国家的竞争力战略。这项分析应确定美国能从这些国家的战略中学到什么，它们在多大程度上对美国关键的贸易部门产业构成威胁，以及美国应如何通过有效的产业战略干预做出反应。

最后，国会应该建立一个与国会预算办公室（CBO）类似的规模适中的国会竞争力办公室，通过对美国竞争力影响的视角来评估立法提案。国会可以要求国会预算办公室在分析立法提案时开发和使用这种能力。

实质性政策

尽管先前的ITIF报告已经提出了多项行动，但为国家产业战略制定详细的发展蓝图也超出了本报告的范围。但是，有一系列政策可以构成一个先进产业竞争力战略。

任何产业战略的关键是要使美国先进的工业生产获得或至少保持全球市场份额，同时继续在工艺，产品和商业模式上进行创新。我们面临的挑战是，在实现国家目标的需求与私营部门可以提供的灵活性和创新之间取得平衡。从这个意义上说，无论是自由放任还是国家管控都不是正确的方法。如前所述，自由放任的方法可能会产生正确的结果，但是鉴于存在重大的市场失灵，国家目标与私人利益之间的差异以及激进的，具有破坏性的外国产业战略，这种做法很可能不会产生正确的结果。相比之下，尽管政府管控（无论是5G网络或其他关键技术）或者严格的监管都会减少企业利益与国家利益之间的脱节，但它们也会带来僵化的局面，从而阻碍了竞争优势。“当前流行的“反垄断”运动也是如此，该运动认为将大公司拆分为小公司将在某种程度上刺激创新和竞争力。这种做法只会让美国公司更难与外国大型竞争对手竞争，其中许多竞争对手都得到了其国家的慷慨支持。

因此，实质性政策应该集中在鼓励和促使美国的公司，包括美国大型公司和在美国经济中有大量投资的盟国公司)能够提高它们的竞争地位，特别是通过这样增加美国国内产量。

有许多领域可以从正确的联邦行动中受益，例如增加STEM员工人数并确保法规条例（例如隐私规则）不会限制创新。还需要采取更具战略意义的贸易政策，以扩大外国市场准入并反击外国重商主义。但争论往往到此为止:如果我们有更好的一般性创新政策和更多的贸易协定，问题就解决了。但现实是，这两方面都不足以有效应对挑战。政策制定者需要实施一项国家产业战略，明确聚焦于刺激特定的先进技术交易部门的竞争力。这应包括在若干领域采取行动。

大幅度增加联邦政府对关键技术研究的支持，并将其作为促进美国技术商业化的目标。

联邦政府的研发没有跟上GDP的增长，因此，现在占GDP的比例低于Sputnik（1957年，苏联第一颗人造卫星伴侣号）发射之前的水平。要达到上世纪80年代的水平，资金需要增加80%以上，即每年增加大约1000亿美元（见图3）。但是，仅将这些钱提供给联邦实验室和研究型大学是不够的。投资应以国家先进产业战略为指导，同时以支持研究适当阶段的方式提供资金。如果将大部分资金用于基础研究，而不是用于应用或早期开发，则大部分收益将流向竞争对手，这些竞争对手可以像美国研究人员和公司一样，从科学期刊文章和学术会议中受益。此外，无论公司总部位于何处，支持都应与国内商业化和生产的期望，激励措施和要求联系起来。这意味着，除了其他方面，要投资于诸如美国国防部高级研究计划局（DARPA）和美国能源部高级能源研究计划署（ARPA-E），美国国家科学基金会（NSF）工业/大学合作研究中心计划以及美国制造网络等机构和项目。特别是，美国制造网络应从15个研究所扩展到更多，国会还应增加对半导体技术高级研究网络（STARnet）的资助，该网络是由大学合作提供的有关半导体系统和设计技术的探索性研究，为其他行业建立至少10到15个类似的网络。

图3:联邦研发支出的增加需要与过去的研发/GDP水平相匹配

这还意味着振兴国家实验室，使其成为技术发展和商业化的带来更好的动力，并建立新实验室或重新利用现有实验室，使之面向商业技术发展。此外，在增加的研究经费中，应有适度的份额用于核心地带的潜在技术中心，并支持基于州政府的先进产业发展项目。

最后，美国对上世纪八九十年代日本的技术挑战作出有效反应的一个原因是，美国公司欣然接受软件和互联网技术的兴起。科技在很大程度上使得联邦政府能把重点关注太空和国防等关键任务上。这意味着在未来，新的政府主要任务应该成为任何产业战略的重要组成部分。包括太空探索、应对老龄化挑战、网络安全、气候变化、生产力，当然还有应对流行病措施在内的许多项目是有资格的。

扩大投资先进技术生产关键构件的税收激励。企业在研发、新设备和软件、全球标准制定和劳动力培训方面的投资推动了先进的行业竞争力。然而，在过去十年中，美国在这些关键要素上的投资一直落后于其他国家。此外，中国在创新产业上的不公平竞争已经并将继续对美国企业研发投资产生负面影响，部分原因是中国企业的不公平竞争压低了美国企业的利润率。因此，国会应该为在美国投资的企业(国内或外国公司)建立一个全面的税收抵免政策。这意味着研发，一线工人技能培训和全球标准活动的支出中，有45％的投资支出可抵税，而新设备和软件的支出税收抵免则为25％。（鉴于美国降低中国在全球技术标准制定过程中的影响力的重要性，有必要出台税收激励措施，鼓励企业更积极地参与全球标准制定过程。）这种信贷应以当前替代性简化信贷为模型，但只要支出超过基本期间支出的75％（而不是当前的50％）有资格获得信贷。

建立支持国内先进技术产业投资的载体。支持研发是不够的;国家还需要确保国内先进技术产业的生产。正如英特尔的安迪·格鲁夫曾经指出的那样，尽管美国擅长发明新技术（例如微处理器，太阳能电池，蓄电池等），但在许多情况下，美国在扩大这些技术的生产和占领全球市场的高份额方面做得不够成功。

一个主要的原因是，在许多行业中，在美国建立生产的成本要高得多，在许多情况下是由于劳动力成本。但是在某些资本密集型工厂中，劳动力成本的影响小于资本成本和激励因素。例如，建造一座半导体工厂(生产芯片的设施)的成本在数十亿美元左右，许多外国政府为建造一座半导体工厂提供了主要的投资激励措施。如果缺乏有意义的财务激励措施，企业今后不太可能在美国建立大规模工厂。

中国在创新产业中的不公平竞争已经并将继续对美国的研发投资产生负面影响，部分原因是中国企业的不公平竞争压低了美国经济的利润率。

为了解决这个问题，国会应该考虑一系列的步骤。正如参议员卢比奥所提议的那样，政府应该调整小企业管理局的融资计划，使其更有针对性地实现产业战略目标。国会应该为国防部国防创新部门的风险投资基金提供资金。它应该为创建私营部门工业投资的银行提供税收优惠。或者可以效仿德国政府所有的开发银行——德国复兴信贷银行(KfW)，创建一家类似进出口银行的银行，以支持国内投资。国会还应该设立一个由州政府配套的产业保留和招聘基金，以鼓励对美国关键产业和技术的生产设施进行投资。例如，其他国家/地区也设有计划，例如新加坡经济发展局和爱尔兰发展局提供激励措施，以将关键形式的工业活动吸引到其边界。国会应根据《国防授权法案》第3条，大幅扩展国防部的贷款和贷款担保权限。最后，国会应该建立一个回流激励基金，为关键行业的公司提供资金支持，帮助他们将中国的生产转移到美国。可以借鉴日本最近推出的类似计划为蓝本。

在包括反垄断在内的监管活动中纳入竞争审查。许多政府监管活动会影响竞争力，包括消费者保护规则（例如，隐私法规），反垄断执法和审查，管理外国商业惯例的规则，环境法规等。在大多数情况下，监管机构在考虑采用或实施法规时很少关注竞争力问题。例如，反垄断审查常常无视裁决对竞争力的影响，就像美国联邦贸易委员会以用118亿美元收购美国飞思卡尔半导体有限公司的条件，要求半导体制造商恩智浦放弃其射频电源业务，却允许中国竞争对手收购该业务并获得关键技术优势。

这不是要求放松监管。在某些情况下，法规要保护公司，避免其采取短视行动，不仅损害社会，而且也损害自身的长期前景。监管应设计为以限制对竞争力的损害方式实现监管目标。

因此，国会应要求管理和预算办公室的信息与法规事务办公室（OIRA）在审查联邦法规时纳入“竞争性筛选”。OIRA应该审查任何新的，重要的法规，以评估们对一级竞争力的影响，并将审查和改革对贸易部门有负面影响的现有法规作为最高优先事项。例如，应当审查影响半导体或航空航天工业(例如超音速飞行)等部门的环境规章，以确定它们对国内部门竞争力的影响，以及是否可以设计规章来限制这种影响。此外,国家竞争力关键领域的单位应进行评审确定监管可以被重新设计,更好地支持竞争力同时实现公共目标和应与美国环境保护署和美国司法部反垄断部门等其他机构部门合作,以帮助他们更好地开展工作,更好地理解他们的行动对竞争力的影响。

最后，所有这些项目计划应尽可能与我们的盟友保持一致。考虑到现有和新兴技术系统的复杂性，即使是像美国这样大的经济体也不能希望成为所有关键技术的全球领导者。但是可以期待，美国及其盟国共同成为领导者。从这个意义上讲，美国不仅需要一个国家产业战略，而且还需要一个联盟产业战略，以确保整个联盟民主国家能够在一系列关键领域以具有竞争力的价格生产创新产品。首先，美国政府应力图建立一个美欧日联合技术联盟。这样的联盟将特别重要，有助于说服欧洲政策制定者，任何有关“数字主权”的讨论都不应聚焦于美国，而应聚焦于中国。

回应反对的论点

随着越来越多的声音呼吁制定一项国家产业战略（部分基于一个国家的经济政策应促进其经济福利而不是全球经济效率的概念），“华盛顿共识”观点的持有者变得更加警觉，他们猛烈抨击了这些新观点，并提出了大量理由，说明产业战略为何没有必要。以下是六个常见的论点及其回应对策。

持有“华盛顿共识”观点的人变得更加震惊，他们对这些新想法进行了猛烈抨击，并提出了许多理由，说明为什么不应该采取工业战略。

主张：美国不需要针对中国的产业战略。毕竟，对日本也没有任何应对战略。考虑到在传统经济领域，产业战略不仅不起作用，还会使经济恶化，大多数传统经济学家对日本上世纪80年代和90年代的产业战略不屑一顾，认为美国经济的应对措施还不错。因此，应对中国的挑战也应如此。但这忽略了这样一个事实，即美国确实通过一系列有效的产业政策来应对日本的经济挑战，包括研发税收抵免，小企业创新研究计划，美国国家标准与技术研究院（NIST）的再利用，国家科学基金会（NSF）新的面向工业的项目，半导体制造技术联盟（Sematech）等。这些政策和其他政策帮助美国成功地与日本竞争。此外，今天来自中国的挑战比来自日本的挑战要大得多，部分原因是中国比日本大得多，而且不是盟友，联邦政府无法成功地向中国施加压力以限制其重商主义活动。

主张：国家产业战略将侵蚀专业化和自由贸易的收益。一些学者和专家担心，“技术民族主义”（国家产业战略的贬义词）会侵蚀贸易收益。其理念是，如果主要国家在大多数先进产业中都试图在很大程度上自给自足，就会减少贸易收益。可以肯定的是，如果采取极端措施——不进口或出口此类商品——全球经济福利将会减少。但这种担心在很多方面都是错误的。首先，经济效率主要来自三个方面：分配效率、生产效率和动态效率。通过扭曲生产地点，国家产业战略可能会损害分配效率（美国可能生产一种商品过多，而另一种商品生产太少），但可能会提高生产效率（生产率）和动态效率（创新）。其次，许多国家和地区长期以来实行技术民族主义，因为他们认为这样做符合他们的经济或国家安全利益。例如，如果没有欧盟对空客的大量补贴，尽管全球仍会有两家大型航空公司，但它们都将是美国公司(波音和麦克唐纳•道格拉斯)。如今，中国的技术民族主义水平是世界历史上前所未有的，而且显然已经损害了全球创新。如果不能成功地迫使中国放弃这一目标（可能无法实现），让联邦政府不要制定国家产业战略，就意味着让企业在经济斗争中束手束脚。关键是盟国必须协调战略并认识到其经济对手是中国，而不是彼此。

主张：政府无法选择未来的行业。正如自由市场研究机构阿克顿研究所的萨缪尔·格雷格所写的那样：“没人知道什么技术创新或企业洞察力会颠覆美国或任何其他国家的当前经济格局。经济民族主义政策也无法预见到这种发展。”这种观点至少有三点是错误的。首先，在过去的四分之三世纪里，联邦政府的投资，尤其是那些通过但不限于国防部的投资支持了美国在航空、航天、核能、计算机、互联网、农业技术和生物技术等领域的技术创新。其次，因为对于许多先进的工业和技术，社会回报率大于私营部门的回报率，如果只让私营部门获得回报率，就意味着经济表现不佳。第三，要正确的确定未来美国必须在哪些重要的技术上处于领先地位并不难，因为对商业咨询报告，智库报告和政府委员会的审查发现了大量重叠的技术，例如基因组学，纳米技术，人工智能，能源存储，量子计算，半导体，航空航天，机器人和自治系统。可以肯定的是，政府很难确定哪些特定类型的技术或公司将会成功，这就是为什么政府应该进行大量投资的原因。

声称：以产业为目标扭曲了对自然比较优势的追求。新古典经济学家及其追随者坚持相信比较优势：即一个国家天生就擅长生产某些东西。这个概念19世纪出现的时候，经济主要是在自然资源和相关产品的交易中，这些实际上是被发现的，而不是被创造出来的。一个国家可能想要专攻钢铁，但如果它没有煤炭和铁矿石储备，它就做不到。不幸的是，尽管这一概念已经演变成一种“铁律”，但经济却在不断演变。现在，在一个先进工业的世界里，比较优势不是被发现的，而是被创造出来的。一个特定的国家没有理由在人工智能或机器人技术等行业中具有比较优势。假设有熟练的工程和科学基础，就可以创造这种优势。此外，正如奥伦·卡斯所指出的那样，鉴于大多数国家都在努力在先进产业中产生比较优势，如果美国不这样做，那么将剩下无人问津的工业，例如废纸，这是美国的一个重要出口产品。

缺乏精心设计的国家产业战略，是有害经济政策的最大风险所在。

要求：即使我们需要产业战略，它也将演变为贸易保护主义产业政策和裙带资本主义。许多人指出了特朗普政府的一些最有问题的回应，并认为这是产业战略必须具备的东西。但是，承认美国需要一项产业战略并不能决定如何实施这一战略。一种回应可能是将主要产业国有化，然后拆分其余产业，如左派人士所呼吁的那样。另一个可能是征收保护性关税，就像特朗普政府对钢铁和铝行业所做的那样。还有一种可能是向给国会议员大笔捐款的公司提供巨额补贴。可以肯定的是，有许多方法可能会导致产业战略执行不力。但这并不意味着它将会如此。美国在这方面有着悠久而杰出的历史，美国国防部高级研究计划局（DARPA）和美国能源部高级能源研究计划署（ARPA-E），美国国家科学基金会（NSF），进出口银行（EXIM Bank）等项目已经清楚地证明了这一点。如果自由市场的拥护者担心执行不力，则应集中精力确保立法设计合理，并对行政行为进行充分监督。最后，事实上，正是由于缺乏精心设计的国家产业战略，才造成了有害经济政策的最大风险。如果美国不能充分支持先进工业，那么随着人们努力寻求解决方案，对关税和积极反垄断执法等糟糕政策的政治支持将显著增加。

断言：我们不需要国家产业战略来支持国防工业基础。政府可以只买国防产品。当面对美国需要一个国家产业战略来确保一个强大而重要的国防工业基础的争论时，一些自由市场倡导者回应说，政府应该只是在国防产品上多花点钱。虽然这种认为强大的国防基础仅取决于少数国防公司的观点是没有道理的，但半个世纪以前，当国防部是先进技术产品的主要投资方和购买方时，这种观点就更具可信度。在那个时代，人们提到的“国防衍生品”，其中就是国防技术推动了私营部门的创新。尽管在上世纪50年代和60年代初，半导体行业的故事在很大程度上就是如此，但在今天，情况就不那么真实了。国防部的规模还不够大，不足以推动它所需要的所有创新和生产。这就是为什么它创建了诸如国防创新部门这样的项目，该小组的任务是“促进国家安全的商业技术的发展”，这也是它支持许多美国制造中心的原因。严峻的现实是，如果美国失去甚至更先进的工业能力，国防部确保国内资源的唯一途径就是让国会每年拨款数千亿美元用于国防开支，例如补贴专门的半导体制造厂。即便如此，由于创新和规模经济的限制，成功也远非十拿九稳。

美国在以技术为基础的贸易部门中继续保持优势，但其中许多优势源于不再存在或被削弱的传统条件：包括全球最大的市场，作为主要客户(如国防部)和研发资助者的大量联邦支持，以及对全球最优秀人才的顶级吸引力。此外，虽然美国与苏联在冷战期间发生了冲突，但苏联从来就不是美国的经济对手，这在很大程度上是因为苏联的经济政策乏善可陈，经济组织僵化。但中国却不是这样，它在国家安全和经济竞争力方面都是对手。

确保美国继续在先进技术产业中保持领先地位的唯一希望是，国会和政府应采纳，发展和有效实施以技术先进的贸易部门产业为重点的强有力的产业战略。

特朗普政府过去几年一直在努力敦促中国更多地遵守全球贸易体系的规则，因此一些人认为，美国不需要产业战略。相反，它将足以向中国施压，要求其减少其创新重商主义做法，或者，在缺乏这种做法的情况下，试图通过出口管制(这不大可能奏效)来扼杀中国企业，或者竖起一道高关税壁垒。但是，尽管美国应该努力——尤其是与我们的盟友合作——迫使中国停止其创新重商主义做法，但现实的评估表明，悲观主义是有道理的。此外，即使真正的进展即将到来，中国仍将继续提高其先进的技术能力，挑战美国的领导地位。

因此，确保美国继续在先进技术产业中保持领先地位的唯一希望是，国会和政府应采纳，发展和有效实施以技术先进的贸易部门产业为重点的强有力的产业战略。否则只会是不断削弱国家的竞争地位（类似于英国在20世纪60年代和70年代所走的道路），并鼓吹主张保护主义和反企业政策的民粹主义力量，这是保护关键经济能力的唯一途径。

本文由机工智库朱萍翻译自罗伯特·D·阿特金森《The Case for a National Industrial Strategy to Counter China’s Technological Rise》，@机工战略提供情报支持，黄伟东编辑校对，转载须注明来源。如需报告原文，关注“东西智库”公众号，回复“美国制造业”下载。