《军民融合：DARPA创新之路》：基于合同条款的军民协作监管机制（三） | 评论赠书

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于川信  刘志伟

DARPA主要采用合同和其他协议方式分派任务，其中，DARPA 90%的研发工作通过合同方式授予，合同招标和履行管理严格遵守《联邦采办条例》、《联邦采办条例国防部补充条例》规定。DARPA项目采用公开招标的方式，为了保证招标的公开公正，DARPA对招标过程做了详细规定，坚持强调向所有潜在的参与者提供同样的信息，全天候、全方位的信息交流和处理机制，以及全程式的、持续的良性竞争模式，为DARPA注入了永远的活力，也为推动美国科技界整体进步提供了强劲动力。

在项目启动时，管理团队会为每个项目制定一系列关键的技术成果“里程碑”节点，作为项目在各个研究阶段是否达到预期目标的评估标准。

一是为每个项目制定“里程碑”节点。在每个计划启动之初，DARPA会精心制定一系列“通过/不通过”（GO/NO –GO）的里程碑节点，这是计划评估的关键。“通过/不通过”里程碑节点的内容规定了计划在进入下一阶段前所必须要完成的技术指标。“通过/不通过”的规定若没有实现，将可能导致整个计划的失败。DARPA有一套严格的结构化程序来评估其计划的进展，会采用回答问题的评估方式开展项目评估。这些问题，包括：项目的目的是什么；目前是如何进行的；有何种限制；所采取克服限制和提高性能的方法的创新点是什么；能够获得多大的进步；如果成功将会引发何种改变；检验假设的中间技术环节的节点是什么；技术转移策略是什么；需要多少投资；项目的详细规划是否清晰合理等。

二是按“里程碑”节点分阶段拨款。DARPA的计划资金是按照“通过/不通过”的里程碑节点分阶段划拨，这意味着计划只有在经过了“通过/不通过”评审后才能得到下一阶段的计划资金。这种做法可敦促项目主任和合同商充分重视各阶段要完成的“通过/不通过”目标。“通过/不通过”评审可能会有几种结论：①计划（或计划内的项目）通过评审，并获得下一阶段资金；②计划未能透过评审，并被取消；③计划从下一阶段返回，额外追加部分资金以使当前的“通过/不通过”评审目标更完善；④修正计划的总体目标以反映目前所掌握的情况变化，使计划更现实可行地继续下去。设置“通过/不通过”评审节点的目的是对计划的进展进行细致的强制性技术评估，避免仅仅因为相信或期望那些关键的技术需求终将实现而持续投资。

三是根据合同标准开展验收工作。一般而言，项目经理根据最初的综合性部局通告和合同确立的标准，组织开展最后的验收工作。项目管理办公室的保障机构，以及DARPA所属的虎队专家将提出评审建议，项目经理最后做出评审决定。只有完成当前阶段工作并取得预期成果的项目才会继续资助下一阶段的研究。DARPA项目经理一般通过每周内部讨论会、每月子系统碰头汇报会、每季度联席会议，主导着项目有条不紊地推进。DARPA项目经理要求获得DARPA资助的研究人员在研讨会上彼此介绍，这样进一步增加了研究早期的知识流动。此前从未合作过的专家在同一场合相互介绍其研究工作，既促进了对技术背景的了解，又加强了不同团队间的竞争，促进了科学家之间的知识共享。联席会议的主要内容是DARPA项目经理听取各个研究组的汇报，然后制定出下一阶段的研究计划。项目经理有权在联席会议上当场取消了一个子项目，也可以新增一个子项目，还可以当场挪动各个工作组的预算。

DARPA项目经理还积极寻求外界对研究方向的认可并鼓励其开展后续研究。例如，Intel曾关注过DARPA的某一计划，但其后停止内部资助。 DARPA经理此后数次游说Intel说明这一计划的重要性，甚至使董事会都知道了这一计划。最后，Intel成立了一个部门来实施这项计划。很多英国研究人员认为，DARPA开启了某些研究的大门。在它资助后，美国科学基金会研究机构才开始跟进。因此，一些研究人员在完成DARPA项目后继续申请美国科学基金会资助。

合同管理办公室主要负责监管内部合同履行，有权参与和管理DARPA内各种研究和开发项目合同、授权书、合作协议，以及其他所有交易事务。合同管理办公室扮演DARPA采购顾问的角色，并在关键技术领域给予建议。大多数DARPA合同都会有军方参与，为DARPA向军队的技术转移提供必要帮助。

（1）减少官僚主义成本，强调工作完成

与DARPA的研究办公室一样，合同管理办公室侧重于如何完成工作，不像一些承包集团那样，以严格遵守合同规则和传统为主要目标，即便它们会拖延或阻碍有价值的工作。合同管理办公室副主任斯科特·优尔瑞（Scott Ulrey）表示：DARPA合同管理办公室会“尽量减少办公室内的政策，避免多余的和不必要的做法”，这不是要违反规则，而是以尽可能少的官僚主义成本来遵守规定。该办公室善于利用政府承包合同中固有的灵活性，避免因遵守规定所面对的不必要的流程和程序。合同管理办公室为DARPA的工作提供支持，反映其紧迫性，需要尽快寻找到进行合同谈判和启动项目的方法。优尔瑞（Ulrey）说“我们以使命为导向，而不是以过程为导向”。他经常在潜在的“执行者”和政府赞助的一对一会议上讲述DARPA和国防部灵活的合同选项，以反对那些认为政府工作太复杂不值得付出努力和费用的观点。

（2）编制创意合同，满足特殊需求

DARPA专注于短期、紧迫和前沿的工作，使得制定可以与小型创新组织合作的合同显得尤为重要。合同管理办公室还具有编写特殊合同的权力和能力，这些合同反映了创新通常是如何发生的，既要求速度又得承担小公司无法应对的复杂合同管理开销的角色。传统政府合同的要求往往比私营部门的商业承包合同要严格得多，以至于阻止了一些组织与政府合作。这样的情况很可能发生在小规模的项目上，他们没有足够的时间和人员及时管理复杂的政府传统合同。Ulrey和合同管理办公室主任蒂莫西·阿普尔盖特（Timothy Applegate）提到了“创意合同”——开发符合DARPA项目和合同商特殊需求的独特工具。网络快车项目就是其中一个例子。该项目在2011财年执行，旨在吸引从未与政府打过交道的精英网络公司和独立的网络研究人员，为解决参战人员的安全问题提供全新的网络技术和攻击性的创新。这个采购策略创新性地采用了总务管理局的联邦供应计划，与之前不可能接触到的执行者取得了联系。

（3）赋予特殊法定权力，开展“其他交易”

1989年，该机构被赋予制定“其他交易”（Other Transaction，OT）的法定权力，它类似于商业合同，可以免除政府机构需要遵守的大多数采办法规和条例，因为这些通常会阻碍某些最具创新思想的商业公司为国防部进行的研究和开发工作。根据《美国法典》第10卷2371条，最初的权力旨在吸引那些从未与政府交易过的商业公司，即便他们之前做过商品供应商。现在的权力则旨在投资新兴或不断发展的商业技术研发，使国防部能够参与技术开发，确保其结果能够满足政府要求，同时又能实现商业目标。在DARPA，最初的“其他交易”权力非常有用和有效，但它很快就显得涵盖不够广泛。虽然参与研发阶段是必要和重要的，但除非将这些发明或技术引入原型阶段，并且理想的情况下投入生产，否则DARPA的投资将不会产生最大的影响。1994年，根据DARPA的要求，国会扩大了“其他交易”权力，允许国防部在正常采办过程之外开展原型计划。这种扩大的权力创造了在更广泛的方案中使用“其他交易”权力的选择，使这些方案在发展的道路上走得更远。

（4）充分信任，编制精简合同

与DARPA其他工作领域一样，信任在制定精简合同方面也很重要。缺乏信任时，提出的工作关系往往是对抗性的，这意味着必须充分明确地阐明每一个表现要素，以及严格和深入的监督细节。DARPA的诚信合同，建立在机构和计划执行者共同完成工作目标的假设之上。这种信任消除了编写遵从性合同的必要性。以下是一个开发原型的“其他交易”例子，由最初的“其他交易”权力演变而来：

（5）确保员工素质，做出最佳选择

合同管理办公室员工的素质对其成功至关重要。优尔瑞（Ulrey）说：“你希望这里的人经验丰富。这不是一个训练场。我们想要那些经历过陷阱的人，那些有创造力想要尝试新方式去做生意的人。”谈到招聘新员工时，阿普尔盖特（Applegate）说：“我们想要有创新能力的人。告诉我们你在哪里创建了独特的工具。我们正在寻找那些既分寸又敢于冒险的人，了解客户想要做什么并可以告诉客户：‘你可以这样做。’”DARPA合同管理办公室的主要优势之一是其合同官员有能力认识到很多可用的合同选项，需要单独评估这些情况以确定最佳选择。任何一辆承包车辆的不合理应用都不被鼓励。相反地，合同官员意识到，每个技术现状、每个提案公司和每个DARPA办公室都有自己的目标和期望，这些官员应该找到能够满足和适当平衡有时相互冲突的需求的合同工具。他们高水平的专业知识和培训，支持性管理以及合同管理办公室所保持的开放态度都有助于成功应对这一挑战。合同官员之间频繁的交流，非正式地分享他们的专业知识和创造性地解决问题的方法也起到了相应的作用。