反思 | 人民银行征信监管，还要打哪些补丁？
源点注：近期，央妈对征信业，尤其是个人征信市场发出了很多声音。
市场万万没想到，万局长用“几个没想到”碾碎了8家备孕者的美梦。
势利而讨巧的媒体（超过10家）一致地站在了监管者的立场，指责这些横冲直撞的下水游泳的孩子，你们怎么可以这样！你们不能这么玩！不给你们玩是你们咎由自取！
呵呵。
之前我们说过，在这个特定的领域，监管层和市场主体，都在各自的角度，既强势又弱势。
不过，在是否会受到批评的角度上，监管者得到的为零，市场主体得到的可以无限大。
两年多来，可有那家媒体公开批评过，作为监管者，有多少做得不到位的地方？可有哪位监管官员，做过一点点公开的反思？
央行的征信业监管，包括对征信市场的监管和对金融信用信息基础数据库使用的监管。
近年来，各地媒体不断曝出各类银行员工利用职务之便违规查询甚至泄露、出卖个人信用信息，违法所得动辄几十万元的消息。屡见不鲜的此类现象，仿佛冰山的一角，让信息主体权益侵犯问题日益凸显。央行及其派出机构，在征信业务监督管理的新形势面前，又做得怎么样？
转载的这篇文章，来自央行系统内的反思，《征信》杂志2016年6期，作者来自中国人民银行阿克苏地区中心支行。
人民银行征信监管现状及问题介析
——基于博弈论等管理学视角
作者简介：曹威(1968- )，女，河南永城人，经济师，学士，主要研究方向为征信管理、金融信用信息基拙数据库应用。
据《中国征信》2016年第1期发布的《企业和个人征信系统运行年报》统计，截至2015年12月31日，金融信用信息基础数据库(简称征信系统)已开通企业信用信息查询用户14. 5万个，2015年累计查询8819万次;开通个人信用信息查询用户9. 1万个，2015年累计查询62 964万次。
随着查询用户和查询次数的增加，金融信用信息基础数据库逐渐暴露出用户缺乏制约、接人机构内控制度不健全、用户操作行为不规范、相关标准不统一等问题，由此产生的数据质量不准确、违规查询、越权查询以及泄露信息、异议纠纷等问题时有发生，影响数据库的正常运行。
一、人民银行征信监管的现状
(一)基本为现场检查
人民银行各省(区市)、市、县级征信分中心由于没有监测权限，无法实时调取辖区征信系统运行的各项统计监测数据。各级人民银行征信管理部门在对接人金融机构进行立项执法检查时，均需到金融机构调取、查询资料，查看系统用户管理情况，开展现场检查。在非现场监管方面，各级人民银行征信管理部门日常掌握的只有接人征信系统机构的相关制度、用户备案情况，以及中国人民银行征信中心滞后的反馈数据。
(二)重点为合规检查
各级人民银行征信管理部门检查的重点是金融机构在业务开展中是否严格依据《征信业管理条例》《征信投诉办理流程》《金融信用信息基础数据库管理规范》等规章，是否履行了保护信息主体权益的义务，是否存在侵犯信息主体权益的行为。为此，人民银行征信监管人员要调阅大量的已发放贷款档案和未发放贷款等查询资料，逐笔核查信用报告查询的合规性。人民银行征信工作人员核查时既不知道被监管机构的查询总数，也不知道单一网点、单一用户的查询总数，这种缺少验证对照值的检查手段较为原始。
(三)性质为结果监管
从检查调阅的所有查询留存档案和征信相关制度而言，征信监管的性质均为已完成的、静态的、结果性的。至于查询过程，人民银行是监管不到的。如查询申请书签字是否为本人、是否是先授权后查询、是否约定了查询用途、是否事后补签或他人授权代签等，人民银行只能通过结果合规倒推过程合规。
(四)方法为抽查监管
由于金融机构查询征信系统的数量巨大，查询用户众多且查询用户分属各网点，因此，人民银行征信工作人员现场调阅、查询资料，只能从所有查询中抽查一部分进行监管，难以全面、准确、有针对性地进行监管。
二、人民银行征信监管存在的问题
(一)准确性、及时性不强
中国人民银行征信中心按月度向地方返回地方统计数据，但数据返回时间滞后，内容也不尽符合地方实际应用的需要，导致人民银行各分支机构无法及时掌握相关的监管统计数据，无法满足地方监管实践对查询准确性的应用需求。由于无法实时监测，不能及时发现和预警辖区征信系统运行中出现的问题，只有在接到中国人民银行征信中心的数据反馈后，才能采取措施进行管理，这必然影响到问题处理的及时性，也无助于将问题消灭在萌芽状态。
(二)监管成本高、效率低
征信系统查询用户遍布各类金融机构，包括中央银行，存款类金融机构的各政策性银行、商业银行、农村商业银行、村镇银行、信用合作社，以及非存款类的信托公司、小额贷款公司、汽车金融公司、融资担保公司、金融租赁公司，等等。监管对象种类多、情况复杂，若均以现场调阅方式进行监管，大量的查询资料将浪费宝贵的人力成本，导致监管效率低、针对性不强、监管滞后。
(三)监管覆盖窄、频度低
以新疆为例，2015年年底全疆征信部门岗位人员(包括兼职和聘用制员工)共148人，而需监管的新疆存款类金融机构数就多达3741个。现有征信人员的监管半径无法覆盖辖区接人机构和征信业务范围，造成监管频度低等连锁问题。随着接人条件的放宽，接入征信系统的小额贷款公司、融资担保公司等各类机构将会越来越多，监管的工作量也将持续增加，监管质量难以得到有效保障。
(四)监管震慑效果有限
当接人机构逐渐熟悉人民银行现场监管方法和程序后，往往会事先采取相应的补救和防御措施。根据相关制度要求，征信被监管对象在征信岗位人员变更的2个工作日内，重大事项发生当天应向当地人民银行报备。但实际工作中，被监管金融机构往往不能按照此要求及时向人民银行报备这些资料，使得规定难以落实。监管实践中，金融机构个人和企业征信查询授权书无授权时间、期限、用途等必要要素的问题，也较为普遍。以上问题因为无相匹配的罚则，导致金融机构不重视征信工作质量，制度执行效果不佳，监管效果大打折扣。
(五)监管机制设计不合理
目前，我国省级及以下人民银行分支机构的征信管理部门和征信中心是一套人马、两块牌子，征信管理部门扮演着征信管理和征信服务双重角色。作为金融消费者权益保护制度设计的一部分，征信管理部门既是征信系统建设的监管者，同时又是征信系统的建设者和被监管者。这种既是裁判员又是运动员的监管顶层机制设计，势必导致监管不力。
三、管理学视角对征信监管的解析
管理学中有许多神奇的定律，提示了一些普遍存在的规律。运用这些定律，可以透过显而易见的表象，掌控问题的本质，获得博弈的主动权。
(一)“墨菲定律”昭示违规的必然性
“墨菲定律”说的是：容易犯错、永远会犯错是人类与生俱来的弱点;面对各种选择，不是今天，就是明天，不论科技多发达，由错误选择导致的违规和事故都会发生，这不仅仅是概率问题。征信工作在金融机构的风险防范体系中不是重中之重，在查询用户的思想上不易引起重视。加之管理的不到位、操作时的疏忽大意、出卖信用信息的利益诱惑，使违规操作行为极易发生。所以，金融机构征信岗位人员要在岗前尽可能深化认识、强化理解，保证操作过程的严谨合规。只有在关键时刻、最薄弱环节不犯错，才能降低违规发生的概率。
(二)“酒与污水定律”启示必须扼制违规
“酒与污水定律”表达的是：把一碗酒倒人一桶污水，与把一碗污水倒人一桶酒，得到的都是一桶污水。显而易见的是，酒和水的比例并不能决定桶里东西的性质。就如口前征信违规案件虽然只是个别和偶发的，但容易在公众的心口中形成征信查询普遍存在侵犯信息主体权益的否定性印象。这与中国俗语常说的“一只老鼠坏锅汤”是一个道理。因此，当出现征信案件影响央行监管形象的迹象时，必须迅速扼制违规查询问题。
(三)监管失效导致“破窗效应”加剧
“破窗效应”显示：如果一扇窗子破了没有及时修补，其他窗户也会莫名其妙地被打破。因此，要对轻微过错保持高度警觉，必须及时修补好第一扇被打碎的窗户，防止事情恶化。征信查询不规范等小错、小误是违规乃至犯罪的温床。如若对未造成一定影响和后果的征信违规查询操作熟视无睹、不闻不问，或反应迟钝、纠正不力，其后果是违规无限扩展，终会铸成大错。
(四)不良暗示诱使“逆向选择”增多
“逆向选择”表明：如果遵守规定只是道义上的责任，没有实际的好处，而选择不遵守规定又不被惩罚，那么规定就会软弱无力，成为“纸老虎”。在法不责众的心理暗示下，人人都会做出“逆向选择”，即选择不遵守制度规定。从征信监管来说，若被监管者守规不奖、违规不罚，不良暗示只会传递出违规犯错可以不受惩处的错误信息，人人效仿进行利己的“逆向选择”，或图省力省时或获取利益而违规查询，便会形成恶性循环，使违规查询滋生。
(五)惩处不力致使“热炉法则”失灵
“热炉法则”警示的是：无论谁、无论何时、无论怎样的方式去碰触烧热的火炉，都将会受到“烫”的处罚。这是一种惩处法则，即规章制度面前人人平等，违反行为准则必定受到惩处。征信监管的部分失灵失效，无法让违规查询者即时地、公平地受到惩处，致使违规者心存侥幸，认为有些人、有些时候、有些方式的违规不是错，从而超越规则的底线，造成制度失去约束力和监管失控的恶果。因此，不能对违反征信制度的人“睁只眼闭只眼”，从而纵容更多人“越狱”。
(六)制造“囚徒困境”或许能有效监管
“囚徒困境”是博弈论中非零和博弈的经典对局。警方逮捕甲、乙两名嫌疑犯，分别向其提供如下选择：若两人都抵赖，则各判刑1年;若两人都坦白，则各判刑8年;若一人选择抵赖一人坦白，则坦白者获释、抵赖者判刑10年。这里不管甲如何选择，对乙而言选择坦白总是优于选择抵赖，坦白是乙的“优势策略”，最终两犯同服刑8年。简单来说，就是从利己口的出发，结果损友不利己，但有利于国家管理。这种结局被称作“纳什均衡”，也叫非合作均衡。利用“囚徒困境”的模型，监管者主动构建“囚徒”情境，建立类似的“轻处罚承认违规者，重处罚拒认违规者”的监管制度，引导参与查询操作流程的各方，逐步形成在查询各环节过程中自我监管、自律操作的良性互动局面。
四、管理学视角对加强征信监管的建议
(一)弥补监管制度设计缺陷
1.坦白从宽、抗拒从严原则
依据博弈论“囚徒困境”原理，人民银行可制定相应的管理措施对违规者进行合理的惩罚。通俗的理解是“坦白从宽、抗拒从严”，让拒不执行制度的违规者付出代价，让与监管者合作的守规者得到好处。这样，更有利于相互监督、主动自律氛围的形成。
2.层级分摊监管责任原则
人民银行除现场监管之外，还需要传递压力，得到各接人征信系统金融机构的配合。依据国际流行的做法，监管者设定原则，让被监管者自己去研究如何执行，制定规则明细，将全面风险管理口标和机制融人金融风险自控体系，借助金融机构自身的合规部、风险部、审计部等职能部门，激发其工作的成就感，将征信监管要求延伸到其管理内核中。
3.自己监管自己无效原则
针对目前人民银行征信管理部门承担征信管理和征信服务双重职责的现状，建议征信管理与征信中心分离，人民银行征信管理部门只司监管之职，不再维护运行和提供查询服务等。
(二)改变现有低效监管方式
1.权利与责任对等的原则
基层人民银行对本辖区内机构分布、业务量大小、问题易发点都比较了解，因此将对征信系统的监测权下放到基层人民银行，有利于基层人民银行对辖区内的系统运用情况进行有效的监管，及时发现系统运行中存在的漏洞和异常情况，并及时解决。建议中国人民银行征信中心开发、建设征信查询统计数据信息共享平台，与地方征信部门共享统计数据资源，实时公布征信系统受理信用报告查询数量、异常查询动态、异议申请数量等相关数据，以便基层人民银行对辖内金融系统和两类机构的查询情况进行有效的监管。
2.操作责任可追溯原则
只有实现操作各环节责任的监管，才能真正落实各相关人员责任。建议中国人民银行征信中心加大系统监管投人，借助信息系统分析运算能力，量化各类金融机构查询信用信息的风险数值和控制水平，自动完成逻辑校验并发出监管提示，实现追溯查询地、倒查查询用户、获取IP地址、保留操作痕迹、追踪异常查询、分析提示异常等功能，真正做到操作行为不可删除，以便追溯责任主体，解决监管效率低下问题。
3.科技手段替代人工原则
人脸和指纹、虹膜等生物信息识别技术，已经越来越成熟，识别精确度可达到99. 5%，甚至更高。尽可能借助科技的力量，运用刷脸、刷眼、刷手掌作为个人身份鉴别技术，使信息主体和查询员身份验证的手段更加安全、可靠。
(三)改造不适用的监管理念
1.过程决定结果的原则
从执法监管的角度看，不仅要关注结果合规，更要关注过程合规。若征信监管人员只监管查询结果，核对留存资料，那么，检查发现违规行为，接入金融机构可通过各种伪造和补救措施，监管者无从核实真伪。因此建议征信执法检查要实现两个转变。一是变管结果为管过程。通过规范流程和内控机制，促进金融机构采取措施加以防范，尽可能延长监管链条，分解口标到部门、任务到个人、责任到全员。二是变现场监管为非现场监管。依赖通畅的监管信息获取渠道，重视对被监管对象的操作过程的评价，实时查询被监管对象的运行数据，对风险和潜在问题进行持续监测分析，做出初步评价和早期预警，提前发现尚在萌芽状态的风险。
2.预防胜于惩处的原则
事前的预防好过事后的惩处，但事后的惩处也能形成震慑、起到预防的作用。因此在征信执法检查中，不能搞法不责众、情有可原、下不为例，要强化处罚力度，把观念外化为实践，把实践固化为优势，做到令行禁止。其中的监管口标与实际执行间的差距，要靠事前的培训教育和奖罚管控等预防措施来弥补，力争做到把人民银行征信管理的要求分解转化为具体执行的效力和能力，最终达到提高执行力的目的。
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