作者：吕璇璇 上海大邦律师事务所

来源：上海律协（律师来稿）

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自2015年11月，上海出现由企业自主运营管理的公共电助力自行车以来，共享单车备受广大市民青睐，根据上海市自行车行业协会统计，截止至2017年4月，本市投放的共享单车超过60万辆（包括自行车与电动自行车），注册用户超过900万人。4月下旬，上海市交通委发布《上海市规范发展共享自行车指导意见（试行）》（公开征求意见），要求运营企业建立并落实用户信用约束机制，制定安全骑行规范、停放守则、文明用车奖惩办法。北京、深圳、南京、成都等地也出台关于规范共享单车的文件。4月27日，由国家发展和改革委员会指导，国家信息中心与摩拜、ofo等十家共享单车领域代表企业签订信用信息共享合作协议；横向上，各共享单车企业之间将信息共享；纵向上，政府部门的信用信息与共享单车企业也将共享。此类安排，对规范目前各地出现的共享单车用户违反道路交通安全法律法规的不当行为，不失为良策。然而，部门安排与指导得以长效实施，须要立法保驾护航。

《国务院关于印发社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）的通知》（国发[2014]21号，以下简称《规划纲要》）明确要求，2020年基本建立社会信用基础性法律法规和标准体系。《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发[2016]33号，以下简称《指导意见》）提出开展守信联合激励和失信联合惩戒应当严格依照法律法规和政策规定，科学界定守信和失信行为，建立健全信用修复、异议申诉等机制，保护当事人合法权益。显然，无论从现实需要还是国家规划要求，都亟需社会信用立法；在国家法律尚未出台之前，是否可以依据《立法法》的规定出台地方性法规予以明确规定，期待立法者的回应。本文试图从三组关系入手，小议社会信用地方立法的必要性与迫切性。

《规划纲要》构建起了由政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信等组成的社会信用体系，《指导意见》推动加快构建以信用为核心的新型市场监管体制，在司法领域已然存在关于规制失信被执行人的机制。然而，如果我们在互联网上大致搜索，不难发现“社会诚信（social honesty）”、征信领域的“信用（Credit）”往往被紧密地与“社会信用”关联，有时甚至被相互混同、替代，此即亟需厘清的第一个法律问题。

笔者认为，社会信用体系与“征信”的行业规范分属于不同法律部门。社会信用体系旨在为社会治理创设科学的管理体系，其完整的法律制度隶属于行政法范畴似较为妥当。相比之下，征信业务及相关活动围绕金融授信活动建立，具有独立的行业特性，其行业规则并不适用于国家机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法律、行政法规和国务院的规定，为履行职责进行的企业和个人信息的采集、整理、保存、加工和公布的行为（《征信业管理条例》第二条第四款）。尽管，征信行业信用产品的生产规则或可成为社会信用体系的一项重要的“工艺”，有助于建立科学、客观的评价制度与标准；但是，征信行业的“信用”仍然不可等同于社会信用的内涵与外延，社会信用体系的运营规则也不可套用或者干扰征信行业规则。

社会信用体系运行规则不可简单地等同于公众熟悉的网络商品交易中的信用评价。例如，时下出现的各类“共享产品”都不约而同地采用“信用评价”机制。这是否就是社会信用体系的运行规则之一呢？如果是，那么该等评价机制是否需要设置统一的限制性规定以保障信息主体的权益；如果不是，那么社会信用体系的运行规则是否应当由专门立法予以规定。

以全国首部社会信用地方立法为例（《湖北省社会信用信息管理条例》，2017年3月30日公布），该条例旨在规范社会信用信息管理，将信用信息分为公共信用信息和市场信用信息，其中公共信用信息归集实行目录管理，评价规范由政府部门规定，分为总则、信息归集、信息披露、信息应用、信息安全与权益保障、法律责任、附则等七章。该条例主要内容与《上海市社会信用条例（草案）》（征求意见稿）不谋而合，或许从一个侧面反映了立法者们对社会信用体系基础法律法规的框架的共识，即社会信用体系基础法律法规需要界定社会信用信息的内涵与外延、制定应用规则、明确权利救济途径。显然，网络商品交易领域的信用评价无法代表社会信用运行机制。

法律，与其说是在创设制度，不如说是对现实的概括与总结。《规划纲要》与《指导意见》既是对社会信用体系建设的指引，也是对现有规则的总结与吸收。那么，是否可以将散落在其他法律部门中的相关规定，直接与社会信用体系基础法律法规划等号，继而偏废专项立法呢？笔者建议可以通过比较现有法律法规内容与社会信用体系运行所需规则，再行定论。

我们仍以时下“共享经济”中的热点话题——“共享单车黑名单”为例，从法律应用的角度尝试比较。如果，公共自行车用户存在违反道路交通安全法律、法规之行为并且被处以行政处罚，那么，此类信息是否是公民的信用信息？如果是，应当如何评价，评价结果最终将在什么范围内产生“信用约束”的效果。从现有的法律法规中，似乎只能找到部分碎片化的条文规定，而且不排除补正的需要。因为非机动车驾驶人在违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定时，如果按照简易程序接受行政处罚，依据《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》（自2016年3月1日起施行），该项处罚案件信息并不属于主动公开范围，查询非公开信用信息需要信息主体本人同意或者经授权。那么，“黑名单”由谁来建，又如何建立、如何应用、如何实现权利救济，这些关键问题须要专项法律法规从制度层面予以统筹规范，并作出指引。

笔者认为，社会信用体系运行规则应当自成一体，如果说其起源于市场监管制度的转变，那么其必将超越市场监管制度的范畴，为实现《规划纲要》确立的体系边界创设科学合理的运行规则。社会的公序良俗需要共治与自治，尤其在共享经济方兴未艾的今天，可以预见将出现越来越多便利化的“类公共产品与服务”。如果我们希望建立起介乎合同约束机制与行政管理机制之间的约束机制，最为妥当的方式可能还是另起炉灶，创设恰如其分的法律法规，以正其名。身为法律职业人，我们期盼立法者睿智创新，期待上海社会信用地方立法早出成果。