源点注：本文是美国彼得森国际经济研究所6月份发表的一篇全面分析中国社会信用体系的研究报告，报告比较客观地阐述了中国社会信用的特别之处，以及它的利弊。

源点SCSs翻译组2名成员合作翻译了这篇报告，不当之处请专家原谅指正。为了便于网络阅读，我们删去了原文中的脚注和参考文献。

尊重原作者版权，这里标原创只是方便看到转载情况。

SCSs翻译组成员：李鹏辉 彭晓瑜 

马丁·索兹帕（Martin Chorzempa）是彼得森国际经济研究所的研究员。保罗·特里奥罗(Paul Triolo)是新美国(New America)中国数字经济研究员、欧亚集团(Eurasia Group)地球技术实践主管。桑姆·赛克斯（Samm Sacks）是战略中心和国际研究的技术项目的资深研究员。

本文版权归彼得森国际经济研究所所有。

彼得森国际经济研究所是美国著名智库之一

数据和算法的力量已经彻底改变了全球通信、社会关系和商业的格局。当前，通过机器学习、人工智能等相关的技术，已经能基本判定了我们在网上会看到哪些信息、我们生活在哪里、我们在哪里工作，甚至可以判断我们在选举中所做的投票决定。相比于私营领域，政府往往会在技术能力方面落后，但现在有几个国家，正在综合以前分散的公共数据和个人数据来作出关键决策，并运用到各种领域，包括从如何分配警力到挑选合格政策受益人。

没有哪个政府比中国政府更雄心勃勃、影响深远地利用数据的力量来改变其治理方式。中国的社会信用体系是在2014年发布的一项仍在建设中的计划，旨在将美国金融机构常用的金融信用评价系统扩展到政府监管的其他领域，从合同履约到维护食品安全、打击腐败和环境保护。中国多年来的庞氏骗局、环境的严重破坏和食品安全恐慌已经侵蚀了人们对政府决策的绝对信任。尽管在西方，政府收集个人数据的努力可能会引起国民的焦虑，但中国领导人认为，社会信用体系是一种尝试，目的是向群众证明政府决策是建立在数据分析的基础上，而不是拍脑袋决定的，从而增强公众对政府的信任，并监管企业和私人行为。这个计划是将中国各地的、公共和私人的、金融领域和社会行为的数据联系起来，然后利用这些数据来评估个人和组织的行为是否合规，并根据商定的适当标准对其进行惩罚或奖励。

社会信用体系会是一个耗时多年的庞大工程。包括技术开发、政治阻力在内的各种阻碍都是需要慢慢克服的。但如果这项工程能成功，社会信用体系将会彻底改变国家与经济运行、国家与国民、国家内设机构之间的关系。中国社会信用体系的成功落地，也将成为其他国家在尝试监管个人行为和商业运作方面所将效仿的最佳实践。

这份政策简报旨在澄清对社会信用体系2014年计划（指《规划纲要》）的许多误解，并尝试阐述它的起草背景和动机。简报追溯了《规划纲要》出台的缘由和演变。我们可以了解到社会信用体系是如何从狭隘的金融信用理念发展到《规划纲要》中看起来用途广泛的政府综合治理工具。简报还评估了其迄今为止的社会影响和执行过程中面临的挑战。按中国政府的对外宣传来说，一个管理良好的社会信用体系可以带来政府透明度，更好地监督当权者，换来更少的用以监管经济运行的政府直接干预，并建立更平等的社会关系。但从中国长期规范政治言论和其他政治活动的角度来看，我们很难彻底无视社会信用体系会被滥用于社会控制、窥探中国国民生活的各个方面，并自动惩罚那些不遵守党的路线的异见分子这样的可能。虽然数据的归集和应用已经成为最有前景的新型技术核心和全球各国重点关注的政府治理的备选解决方案，但与西方国家一样，中国的试验也引起了很多涉及伦理道德和经济问题的讨论。

社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）

当孔子在2500年前为一国统治者设计国家治理体系时，强调了“信、忠、诚、食、兵”是关键的五大因素。但如果让孔子只选一个，那肯定会是“信”。信也因此自古以来成为中国各朝治国理念中的关键核心。

《规划纲要》的基本背景是，当今的治理工具和治理方式不足以解决中国面临的重大挑战。目前来看，对这份规划与实施的大部分媒体报道都是负面的，比如有把规划称为“恐怖的监控系统”1的。但规划里其实有许多举措如果施行得当，的确可以帮助中国促进经济增长，提升国际声誉，并推动政府治理更加透明。其中包括了“拓宽公众参与政府决策的渠道”，甚至“加强对权力运行的社会监督和约束”（国发〔2014〕21号）。

乍一看，社会信用体系的目标跟金融领域信用也有些关系，比如为了“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”（国发〔2014〕21号），这更像是一种拥抱传统儒家道德理念的号召，而不是实现高科技治理的愿景。规划文件中列举了一系列源起于中国社会各阶层缺乏信用和诚信的社会弊病。这些问题包括恶意逃税漏税、工厂生产事故、食品和药品安全恐慌、诈骗、学术欺诈和猖獗的产品造假等等。

然后，《规划纲要》描述了中国正在进行着的更广泛深刻的转型以及在转型中社会信用将发挥的作用。它指出，“现代市场经济是信用经济”，将社会信用体系描述成了一种降低交易成本、并减少政府对经济进行行政干预的工具。它将有助于中国经济进一步迈向全球化，形成新的具有竞争优势的领域，助推中国自主品牌的全球声誉。

社会信用体系有两个主要组成部分。第一部分陈述了中国正在不断归集全国原本割裂着的分别由政府与非政府主体持有的数据，并扩充原有数据，将很可能成为全球最大的数据库。规划中表示要“推进各信用信息系统的互联互通和信用信息的交换共享，逐步形成覆盖全部信用主体、所有信用信息类别、全国所有区域的信用信息网络”（国发〔2014〕21号）。规划文件中大量提到了包括电子商务、竞技体育、交通等领域在内的“诚信”和“信用”信息必须归集到社会信用体系中。系统数据将囊括个人（包括政府官员和商人）和组织（民非等法律主体、商业、政府部门）。地区政府需要搭建信息系统来将管辖范围内的数据完成连线，政府部门也需要在各自领域（比如交通或金融信用）进行报数。但要说的是，数据只是整个规划犹抱琵琶的样子。

第二部分其实是一套“胡萝卜+大棒”的体制，让人们和组织更加诚实、可信。自规划发布或过去4年以来，没有任何案例表明有地方政府正尝试超过管辖区域通过各个维度来对个人进行社会信用综合评分。媒体报道用了如“评级”这样的词汇，但实际上这并没有在规划中出现过2。然而，信用综合评分是可以在数据归集系统联通后直接生成的，而综合评分直接影响着所有人的经济活动。企业和政府部门在政府项目采购、特殊行业的经营许可资质审批、雇佣或提拔员工，甚至在决定是否允许个人使用互联网时，都会要求查阅信用档案。那些违规的人，比如不遵守法院判决或违反交通法规，将面临信用档案出现失信信息的处罚，从而限制他们享受各种服务，甚至是买飞机票。而那些信用评分良好的人也将从社会信用体系中受益。规划的目标是通过“市场性约束和惩戒”规范政府官员、商人和个人的社会行为，并通过自动执法和经济管理系统来鼓励个人自发遵守社会规章。

社会信用体系其实有点类似于美国现有的信贷报告加犯罪背景筛查的结合，但却有着更多的信息。这就好像是“档案”的电子化再现。档案在毛主席时代曾经记录着详细的个人工作绩效和个人在居住地的警察机关记录，而现在“档案”一直延续至今，在新时代摇身一变还改了个名叫“信用”。与“档案”不同的是，档案信息当时只有上级领导和有授权的政府官员能够查阅，社会信用体系致力于让数据公开化，这有点像奥巴马2013年提倡的的“政府开放计划”3。中国的一些公开数据库是个黑名单，目的是警告公众不要与失信的人打交道，并利用公众压力来改变他们的不良行为。社会还会宣扬那些诚实守信、尽心尽职的人们是值得学习的好榜样。其中最困难的权衡在于社会信用体系对于信息公开的考虑，因为规划里面还着重强调了要保护商业秘密、国家机密和个人隐私。

中国社会信用的演变

中国在建设社会信用体系前曾仔细研究过世界上其他国家的信用体系，中国的征信是必须从零开始的，因为直到20世纪90年代的改革时期（Chorzempa,2018)，征信几乎是不存在的。激进的经济改革要求银行除了向地方政府和国有企业放贷外寻找其他放贷目标。他们需要能够具备比如向新住房市场寻求抵押贷款的个人，或者为开拓业务贷款的私人企业家进行评估的能力。中国不像美国，而是跟许多新兴市场和发展中国家一样，因为缺少在发达经济体常见的征信管理局或类似机构，放款主体之间缺乏数据共享，无法知道某个人或某个企业是否已经向其他银行借款或违约，金融诈骗和超额贷款的现象曾经非常严重。而中国开设进行数据共享的第一个试点，是在1999年的上海。

 “社会信用”的出现

关于“社会信用”的讨论随着上海设立“征信中心”一下传开，并在2003年达到了最高峰。在那一年的10月，中共第十六届三中全会宣布，“要增强全社会的信用意识，形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度”4。自那时起，中国社会信用的概念就逐渐显现出与他国的信用体系的不同了。“社会信用”也从最开始听着像是中国参照资本主义建立关键市场基础设施所惯用的政治用语，逐渐成为符合中国特色社会主义市场经济的新体系。

而在2003年11月，中国政府紧接着在10月份公告之后召开了官方发布会，进一步阐释了中国希望加入世贸组织之后建立健全与国际规则相衔接的社会信用体系5。政府的大致判断是，社会信用能对经济运行效率以及“本国金融机构逐渐上升的发展潜力和竞争水平”提供积极作用。至少在最开始，中国社会信用体系并没有计划打造成一个庞大的治理透视牢笼。总的来说，2003年的社会信用体系跟2014年《规划纲要》只沾了一点边。

同时，从2003年到2007年，中国各地的金融征信登记试点逐步形成了一个公共信用登记处，也就是中国人民银行的征信中心。放款主体向征信中心系统填报信用数据，该系统生成信用报告，帮助放款主体评估个人的信用状况。腾讯公司在2002年推出了支付工具Q币，而阿里巴巴的支付工具支付宝则是在2004-05年出现的，这标志着互联网公司进军金融行业。

《规划纲要》大大拓展了“社会信用”的范畴，比大多数国家定义的“信用”更能规范个人行为，部分原因是激增的网上欺诈和持续的政府治理挑战

2007年，国务院曾将社会信用定义为一项“社会信用体系是市场经济体制中的重要制度安排，着重于信贷、纳税、合同履约”（国办发[2007]17号）。这样的判断与2014年《规划纲要》相比明显受限，而中国现在的互联网用户主要关注规划的商业属性6。在社会信用体系规划下，数据范围也得到了延展，比如与积累了大量数据的互联网公司的合作。然而，中国关于数据隐私和数据保护的法律框架也由此扩大范畴，这使得推动社会信用体系建设的个人数据的收集和共享变得更加复杂。

在之后2007年到2013年的几年里，互联网平台、线上支付平台以及其他数据源开始逐渐形成一个自给自足的闭环，并区别于根据传统信用记录的方式来利用大数据手段来面向城市中等阶级开展金融授信。而对于乡镇人群，因为较少统计到他们的支付和信贷记录，很难去评估他们的信用状况。中国有一半的人口完全没接触过网络，更别说收集他们的数据了（中国互联网信息中心，第40次中国互联网络发展状况统计报告，2017）。这期间，人民银行同意设立以支付宝为代表的电子支付平台和以芝麻信用为代表的个人信用状况评估机构这样的非银行系统。《规划纲要》将上述的新兴举措描述为社会信用理念的延展，并在其他国家的基础上将行为规范引入到“信用”的概念中。社会信用体系因此将“信用状况”这个原本仅代表还贷能力和还贷意愿的经济概念进行了补充，并计划到2020 年建设出一个社会信用的法律法规基本建立、信用联合惩戒的系统。

社会信用体系的现状

虽然社会信用体系建设已经在实施阶段，相当数量的的试点城市让大家能初步想象出社会信用的未来形态。几个省份（尤其是2016年的上海7）出台了《上海市社会信用条例》（注：正式出台是2017年10月），经济领域的部分重点行业也逐步构建了相关试行条例。到目前为止，这些项目成效不算明显。

其中，社会信用体系已经施行的两项举措因为其惩罚性强、效果显著而最令人瞩目——最高法的失信被执行人名单以及社会信用在交通运输领域的应用。这两个名单仅公示负面信息，功能有点类似于美国的犯罪记录。最高法的失信被执行人名单起源于 2013年中国法院系统开发的线上平台，旨在公布那些拒不执行法院判决的人群并按照“失信惩戒”8规则来处罚他们。曾经中国盛行的不执行判决的情况表明了构建社会信用体系的必要性。在以前，判决无法有效执行削弱了法院和中国法律体系的可靠度，因为违约的债务人或被定罪的骗子继续开办新的企业、获得贷款，还继续使用着本应按照法律没收的资产。但是，由于中国缺乏独立的司法机构，而这一制度已经正在迅速推出，这一制度也有可能会侵犯公众的个人利益。

失信被执行人名单整合了包括证监会、央行、工商总局的资源，失信者将无法发债、贷款，从而推动他们服从法院判决并移出黑名单9。法院还通过和银行合作进行资产冻结或从银行账户中强制执行扣款（Leung，2014）。这些举措就有点类似美国，法院或执法力量可以扣押资产或者勾销工资来强制执行民事判决。但不久之后，惩罚机制被扩大到包括一项有争议的禁令，禁止乘坐航班和高铁，连星级酒店也不允许入住，这项举措在2017年影响了超过670万人10。虽然旅行限制对于违约的处罚来说可能略显严厉，但这并不是中国独有的。数以百万计的美国人也因未支付交通罚款而被吊销驾驶执照（Salas，Ciolfi，2017）。中国的试点既成为了解决个人长期未偿债务的积极样例，也是对不支付弱势工人群体工资的企业的打击（Dai，2018），但同时，我们也要对这项举措有可能针对记者和律师进行处罚而表示忧虑11。

社会信用在交通领域的处罚是从2018年5月1日上线的。虽然这项举措名义上只是社会信用体系的一部分，但它似乎只是在针对那些在火车上违规的人，从轻微的违章行为到严重的违规行为比如阻挡车门或其他危险乘客的行为。那些有严重违规行为的人将被禁乘火车6个月（发改财金[2018]384号），而扰乱航空秩序的乘客则将被禁乘飞机1年12。社会信用体系逐步在关键领域加强了法律支持，而此前所用的罚款方式根本难以规范失信行为。我们很难界定这样的措施是更偏向监控还是“评分”，虽然中国的黑名单制度是建立在犯罪基础上的，但其实美国在算法治理上走得更远。美国是对外承认使用了“预测评估”算法来生成禁飞清单的，从而阻止潜在的航班安全风险13。然而，市面上已经出现了能够绕过中国旅游黑名单制度的中介来为惩戒对象用其他证件来购买火车或者飞机票。因为不同证件的系统间还是缺少关联，行政部门很难侦查出这样的漏洞14。

不同省市的地方社会信用系统有着不同的意义。贵州省清镇市，用了1000项指标来评价市民，但这只是一项没有“内在逻辑”而拼凑的评价（Dai,2018）。指标中还包括了同龄人评价和社区监视，这简直跟电视连续剧《黑镜》其中一集《急转直下》的剧情一样让人不安。还有些地区政府则更让人担忧，借着开展社会信用体系试点的机会来“加强对个人自由和自主利益的限制，包括与网上言论和公众示威有关的限制”（Dai,2018）。相反，比如像上海这样更科学先进的社会信用体系则参考了如欧洲数据隐私保护条例和美国公平信用报告法，比如失信数据保存期、信用修复、限制政府一般机构查询隐私数据等权利（Dai，2018）。

《北京市公共信用信息管理办法》于2018年5月开始生效，目标主要针对企业诈骗行为。办法主要设计了一套运用于城市各部门的信用联合奖惩机制，下一步也可能将纳入河北和天津来开展跨区域合作。据北京杂志报道，北京政府已经发起了一项针对超过10000家失信金融企业的整顿行动15。此外，北京44个部门已经联合对18类总计326000个实体实施限制措施。相关实体将受限于政府采购、土地出让、从业资格申请等内容。违规企业的相关高管个人也会受到处罚，156个企业的法人也被限制出境。还有145000人因为失信被列入黑名单而受到出行限制16。

社会信用体系另一方面的早期贡献是引入了私营企业来共同构建金融信用体系。在2015年，包括阿里巴巴、蚂蚁金服、腾讯在内的中国大型互联网公司，收到了试点开展市场化个人征信业务的通知，成立了包括广受争议的芝麻信用在内的市场化个人征信公司。目前，这个从业资格试点筹办的有效期已经结束，不过这些私营征信公司还没正式获得监管部门（人行）批复的开展征信业务的相关资格。部分批筹的公司选择在监管的灰色地带继续开展业务。不过最终，由央行发起的中国互联网金融协会成为了唯一获得征信牌照的公司。支付宝、财付通在内所集中的线上支付数据也渐渐归集到央行建设的系统中17。

央行以批筹企业运用来自于平台上的消费者交易数据来开展征信的片面性为原因，拒绝了向7家（译注：应该是8家）试点征信机构开展业务的资质申请18。央行表示，信用分的出现推动了各平台开展数据采集，但每家公司割裂的数据难以描绘出个人信用状况的综合评分来推动大规模的信贷服务。央行的表态引出了这样的反思，即应该如何构建社会信用体系的其中一个关键支柱——获取可靠的、能全面展示个人信用情况的数据。如果原本的批筹试点遭遇了滑铁卢，那么在社会信用体系下，什么能够取代试点用真正的评估来反映个人信用？在笔者看来，这个问题还没找到有效的解决办法。

社会信用体系建设的一个顾虑是对言论自由的影响

言论自由可能会因为社会信用体系建设而受到影响。比如，一个公民可能会因为批评政府而被降低社会信用分（如果社会信用分真的成为社会信用体系的一个必要部分）。实际上，时政评论网站会对发表“违法”言论的人员形成黑名单，而这些数据将可能被整合到社会信用体系中（网信办，2017）。如果真是这样，这就远远超越社会信用体系的范畴了。就算这是杞人忧天，共产党也有各种各样的工具来管控言论，包括从词汇自动审查到仅仅因为涉及敏感历史话题而被抓取，这样的管控甚至在私人的群聊中也会使用。¹⁹必须认真对待社会信用体系用于压制言论的风险，但在这个规模更大的国内安全机构中，社会信用体系只是一种工具。这些问题超出了本文研究的范围，但对社会信用体系的未来发展至关重要。

表1：信用体系的对比分析

表1显示了中国三个信用体系和美国信用体系的关键维度。在与其中一个作者—中国人民银行的一位官员的谈话中，他提到商业化的社会信用体系（如阿里巴巴旗下的芝麻信用）是“市场”经济体系，而社会信用体系是“计划”经济体系，这有助于阐明两种体系之间截然不同的逻辑。

私营企业信用评分公司（如芝麻信用）以及中央银行的信贷登记功能，与美国的完全私营体系很像，但有更多的非信用数据，用途有些不同，且是一个包罗万象的政府计划。社会信用增加了不被认为是“信用” 的功能，而在美国，则是在执法、法院和许多不相关的地方举措中体现的。

数据治理如何改变社会信用体系的未来

如果社会信用体系和预想的一样全面，将会是历史上政府实施的规模最大且复杂的项目之一。同时，我们不应从表面上认为这些雄心勃勃的计划会按时或全部完成。这项任务需要政府内外各方主体之间的密切协调，而各方主体之间是有利益冲突的，不仅限制他人对自己数据的访问权，而且互不信任。对于所有围绕数据生成和跟踪的炒作，通过面部识别和使用区块链，来创建安全、透明的分布式数据库，仍然存在着根本性的治理难题。围绕数据隐私和安全中心的挑战包括范围不同但又相互重叠的三类: 个人信息、跨境数据流动和数据管理/治理。

在数据治理过程中，从用户数据规则到数据共享的政策影响和数字识别，都是影响社会信用体系的主要因素。不同于2014年公布该规划时的情况，这些因素已经发生了很大的变化，这也加大了建立全面的跨部门数据库、进而评估个人“社会信用”的难度，这是社会信用体系的基本要素。

到目前为止，社会信用体系的部署仅限于包含数据的黑名单，而在美国这些数据通常会包括在背景调查中（违约、不遵守法院秩序）。社会信用体系没有使用其数据来创造复杂的、根据算法生成的信用评分。至于公司在现阶段向社会信用体系提供了多少数据，北京的消息来源据此提出的报告有相互矛盾之处。随着人脸识别和人工智能等技术的崛起，该系统可能会将个人数据纳入更广泛的算法治理模型和对个人的统计分析，这一风险越来越大，但中国还没有进入这一阶段。另外，自2014年以来出现的几个因素加大了建立反乌托邦的社会信用体系的难度。

公民的数据隐私意识觉醒

目前，许多公司在收集和使用用户数据方面受到越来越多的审查。如果社会信用体系对个人信息的收集和使用限制不严格，可能被中国公民视为不合法。在过去一年里，中国公民对数据保护提出了更高的要求，避免其数据被滥用、盗用，中国企业也加大了保护力度。例如，江苏省消费者权益保护委员会认为国内领先的搜索引擎百度收集位置、信息和联系方式等个人信息时，未经用户授权，因而对其提起公益诉讼。随后，爆发了支付宝默认选项允许其信用评分系统访问用户数据事件，蚂蚁金服为此进行了公开道歉。到目前为止，关于社会信用的公开辩论大多是积极的或中性的，认为隐私框架、数据安全和其他问题是可以通过技术解决的。最近，关于社会媒体讨论的一项报告认为“公民还没有掌握社会信用体系是什么，以及它在日常生活中的影响是什么”。但随着社会信用体系的扩展，对社会信用体系的争议无疑会加大。据报导，我国政府加大了对网络诈骗分子贩卖的个人可识别信息的保护力度，具体表现为：2017年8月，中央网信办、工信部、公安部、国家标准委等四部门联合开展了隐私条款专项工作，首批将对微信、支付宝等十款网络产品和服务的隐私条款进行评审。

加强对公司的监管限制

监管机构已经开始采取行动，以减少公民对数据保护的持续担忧。2017年，中国国家标准化管理委员会发布了《个人信息安全规范》的最终版本，于2018年5月1日生效。这是一次重要的尝试，来检测众多公司收集、处理和分享个人数据的能力。其条款详细规定了用户同意的要求，包括：如果用户不同意数据共享时，公司需要对其数据进行去标识化。在公司处理“敏感个人信息”（广义的数据）之前，需要取得用户的明示同意，而不是默示同意。该规范还对超出原来处理目的的数据进行“二次使用”进行了严格的限制。

对于如何实施新标准，我们还不得而知，但新要求的详细程度清楚地表明了数据“对所有人开放”的时代已经一去不复返。严格的数据监管将使中央政府创建大量定期更新的社会信用数据的努力复杂化了，因为原本这些数据可以批量传输，也可以在没有监督的情况下提取。

中国公司的全球扩张

    中国公司是社会信用体系的关键组成部分，随着其营业范围不断向全球扩张，它们开始担忧是否满足欧盟等其他市场的数据隐私和保护的要求。在5月25日实施欧洲通用数据保护条例（GDPR）之前的预备阶段，中国公司越来越关注对这个影响范围广泛的新隐私法规的遵守。GDPR 这一监管制度覆盖了处理欧盟境内公民的个人数据的“控制者”和“处理者”，旨在改善隐私和数据保护。即使其营业机构未设立在欧盟境内，违反规定时也可能面临巨额罚款。阿里巴巴、腾讯和百度等公司一直致力于开发和实施中国自己的数据体系，因为他们拥有自己的全球抱负，而且不愿被视为中国政府意图收集大量公民数据的工具。中国互联网公司已经为在欧洲境内的中国游客提供了支付服务，这一行为可能会受到欧盟规则的约束。阿里巴巴和腾讯都承诺将满足 GDPR 的要求，但欧盟监管机构尚未确定中国或中国个别公司是否能够满足 GDPR 的“充分性”要求。随着 GDPR 成为事实上的全球数据隐私和保护标准，中国互联网公司进入了更多的外国市场，这些问题将变得越来越重要。

数据共享和协作的政治因素

目前中央政府还没有建立一个储存库，来接收、标准化、管理、协调和分析来自行业和政府的大量数据。另外，由于数据自身的巨大商业价值和竞争价值，公司将其自身数据完全与政府共享的动力明显不足。所以，公安部、发改委、央行和其他涉及处理数据集的机构，仅有数据的碎片（仅拥有一部分数据）。此外，中央和地方各级政府部门往往抵制数据共享，因为对数据的控制意味着宝贵的政治权力和影响力。缺乏基本的数据共享是构建社会信用体系最容易被忽视的障碍之一。

据报导，中国在2017年发布的《“十三五”国家信息化规划》表示，国家应该建立一个 “国家数据资源体系”，打通各部门信息系统，推动信息跨部门跨层级共享共用。如果没有它，社会信用体系将无法运转。2014年发布的《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》指出，“依法推进各信用信息系统的互联互通和信用信息的交换共享”，但迄今为止进展非常缓慢。中国媒体报道经常提到在数据格式化、标准化和系统间互操作性方面的重大争议和问题。此外，也没有一个明确的、私人和政府组织能达成一致的算法或方法，来评价社会的或其他类型的信用。

分散的数字身份识别系统

如果没有单一的解决方案使得个人数据踪迹（例如，社交媒体、金融交易等）与唯一的标识符相联系，社会信用体系也无法正常运转。目前，在预订酒店和火车票、开立银行账户等活动中，仍然需要实际的居民身份证。虽然居民身份证越来越多地与个人数字活动（通过手机号码实名制和应用程序注册）相绑定，但这是一个旧系统，且没有被设计、改变来满足数字时代的大量新要求。识别数据被保存在不同的系统中，并且还必须识别身份证来开展更多活动。尽管私营企业正在制定一系列解决方案，而且公安部正在权衡两种竞争模式，但实体身份证在任何时期都不会被快速更换。相关专家提供了分层解决方案，他们建议在进行用户验证时无需披露连接到居民身份证的个人信息。

广州的一个试点说明了如何运转一个数字身份解决方案。该系统允许公民将他们的居民身份证连接到微信上，媒体报道称这个系统最终将扩展成国家的数字身份系统。我们对这一说法持怀疑态度，因为政府部门不会允许商业机构对国家身份证制度及其使用方式产生如此大的影响。微信和类似的支付平台并不适合作为国家政府系统的商业解决方案。

 简而言之，人们可能有多个横跨不同地区和城市、以及一系列企业和产品的数字标识，这将使他们能够在不透露太多个人信息的前提下被识别。相比之下，机构的唯一标识符—社会信用代码，作为社会信用体系的一部分被用于跨政府系统之中，并取得了更大的进展。数字身份问题进一步分裂了中国的数据蓝图，使得建立2014年规划纲要中所设想的统一体系的难度更加复杂。

结论

20世纪90年代，中国试图建立一个像美国那样人人熟知的金融信用查询系统，“社会”信用的概念应运而生。但它已经演变成一个拥有独特执法维度的系统，到目前为止，它通过黑名单而不是算法或“分数”来体现自己的威慑力。虽然社会信用体系的许多目标值得称赞，但其规模和潜在影响对个人和组织造成了严重的风险，这可能与预想的效果截然相反。社会信用体系的快速发展可能会对准确、安全的数据收集和共享能力造成威胁。

如果评估结果不安全且容易出错，对被评估的人会造成巨大的后果，那么这个体系将失去合法性，而且是失败的。一旦将包含敏感信息的数据库连接起来，并为更多的第三方主体提供访问权限，将使系统容易受到黑客攻击，造成10亿多名中国人面临身份盗窃的危险。无论采取了多少网络安全措施，迟早都会发生违规行为。此前中国政府在保护数据方面并不严格，过早构建一个集中的社会信用数据库无疑是为黑客创造了一个蜜罐。此外，争议和错误解决方案也至关重要。在我国，很多人名字相同，因而随着体系的发展，必然会发生错误，进而引发有关信息公平性和真实性的争议。如果个人和组织不能访问他们的记录，也没有要求对这些数据进行及时、公平的审查的权利，那么激励机制就不会像预期的那样运转，久而久之，公民对社会信用体系的失望感自然会增加。

过分热衷于执行社会信用体系黑名单已经导致了惩罚过度。到目前为止，个人和企业还没有得到一个综合的“社会信用评分”。过去试图给出分数的尝试遭到了当地民众的抵制，包括2010年在睢宁的一次尝试，就连官方的新华社也将其比作在二战中占领中国的日本当局发放的“良民证”。与金融信用评分不同的是，（贷款违约）后果是可以被衡量的，但没有客观的方法来衡量个人或机构的可信度。一位致力于社会信用研究的中国专家认为，仅仅产生一个分数可能导致这一体系成为“空洞的宣传口号”。但它也可能使社会信用体系成为一个过于强大的工具，以至于无法对其进行有效管理，并且容易被管理者滥用。因此，治理是关键，因为过度集中的权力可能导致少数个人或某一政府部门控制评估的标准或访问与操纵接入系统的数据。

对我们来说，还有时间来改变社会信用体系，使其成为一个有效处理国内一些最棘手问题的工具，与此同时，尽量减少它成为奥威尔式社会控制系统的可能性。

如果中国的社会信用体系取得成功，其他威权政体可能会受到鼓舞，进而效仿这一模式。这些制度大多缺乏技术上的知识，但包括发展中国家在内，智能手机越来越多地应用到通信和金融交易中，使世界各地的监管和政府影响力达到了前所未有的规模，并降低了成本。事实上，社会信用的许多关键组成部分，从黑名单到广泛的监管和使用远远超出借款用途的信用评分，已经存在于像美国这样的民主国家。对中国社会信用的反思，会激发我们对本国体系中需要关注的方面展开更多的公开辩论。

 附录A：术语汇编

（配图来自网络）

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